Процессуализация и технологизация функций органов исполнительной власти по нормативному правовому регулированию

Размещено на http://www.allbest.ru

Процессуализация и технологизация функций органов исполнительной власти по нормативному правовому регулированию

Гафарова Эллина Александровна, студентка 3 курса, факультет «Институт права» Уфимский университет науки и технологии

Научный руководитель: Рудман Марк Наумович, к.и.н. доцент кафедры теории государства и права

Аннотация

в статье исследована процессуализация и технологизация функции органов исполнительной власти по нормативному правовому регулированию.

Ключевые слова: нормативно правовое регулирование,

процессуализация, технологизация, органы исполнительной власти, нормативные правовые акты, нормотворческая деятельность.

Annotation

the article examines the processalization and technologization of the functions of executive authorities on regulatory legal regulation.

Key words: regulatory legal regulation, processalization, technologization, executive authorities, regulatory legal acts, standard-setting activities.

Создание нормативных правовых актов органов исполнительной власти в науке административного права раскрывается через множество категорий, отражающих различные аспекты одного и того же феномена: совокупность административных процедур Административный процесс: учебник для бакалавриата и магистратуры / под ред. М.А. Штатиной. М. : Юрайт, 2017. С. 132.; алгоритм, элементы которого в конкретном органе исполнительной власти должны быть выражены в организационнодеятельностных технологиях его функционирования.

В нормотворческой практике органов исполнительной власти реализуется комплекс мероприятий (процедур) в рамках единой процедурнотехнологической карты, которая преимущественно указывает на процессуальную форму, однако предполагает и технологический порядок, подразумевающий воспроизводимость опыта нормотворчества при любых условиях и его направленность на изменение социальной действительности Осинцев Д.В. Правовые модели управления: монография. Екатеринбург : УМЦ УПИ, 2018. С. 139, 140.

Подготовка проектов нормативных правовых актов в силу прямого указания Правил подготовки и регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (абз. 2-5 п. 1) осуществляется преимущественно на основе корректируемых планов такой деятельности. При этом проекты актов, не содержащие сведений, отнесенных к государственной тайне, подлежат объективации на бумажном носителе либо в форме электронных документов (абз. 2 п. 3 Правил подготовки и регистрации НПА ОИВ).

Нормативный правовой акт издается совместно несколькими органами исполнительной власти или единолично, но по согласованию с другими заинтересованными ведомствами: в силу прямого указания акта большей юридической силы, межотраслевого характера, а также отнесения регламентируемых таким актом вопросов к совместной деятельности нескольких органов исполнительной власти (абз. 1, 3 п. 3 Правил подготовки и регистрации НПА ОИВ). Таким образом, момент исключительной автономности в нормотворческой деятельности органа исполнительной власти сведен к минимуму, ведь помимо перечисленных случаев необходимости согласования того или иного нормативного правового акта с иным органом стоит учитывать следующие требования:

нормативные правовые акты, подготавливаемые в рамках реализации приоритетных проектов (программ), подлежат согласованию в специально установленном порядке;

внушительный перечень нормативных правовых актов не может быть принят без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при федеральных органах исполнительной власти;

обязателен ряд общезначимых согласований проектов нормативных правовых актов, регламентирующих отношения в области: страхового дела (с

Минфином России), пожарной безопасности (с МЧС России);

проекты нормативных правовых актов, предусматривающие осуществление мероприятий по информатизации, подлежат направлению в Минкомсвязь России на заключение, в котором дается оценка целесообразности проведения мероприятий по информатизации и (или) их финансирования;

проекты нормативных правовых актов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, регулирующие перечисленные в п. 3.1 Правил подготовки и регистрации НПА ОИВ социально значимые отношения, подлежат оценке регулирующего воздействия органами исполнительной власти в установленном Правительством РФ порядке;

проекты нормативных правовых актов, влияющих на доходы и расходы бюджетов бюджетной системы РФ, направляются с финансово - экономическим обоснованием в Минфин России для дачи оценки финансовых последствий.

За последнее десятилетие в сфере стандартизации и регламентации публичного управления повысилась роль административных регламентов и стандартов управления, для процессуализации и технологизации деятельности по принятию которых имеются свои особенности.

Так, административные регламенты принимаются на основании Постановления Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти», Постановления Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти», Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (с посл. изм. и доп. от 31 июля 2023 г. № 397-ФЗ) // Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL:http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 10.12.2023)., который главу 3 посвятил регламенту предоставления государственных услуг, а также Постановления Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг», однако, несмотря на наличие правовых актов, закрепивших основы регламентации деятельности органов исполнительной власти, в юридической литературе ведутся оживленные дискуссии по поводу недостаточного урегулирования ряда вопросов, касающихся принципов, порядка и формы принятия, правовой природы административных регламентов.

Разработка и применение административных регламентов должны проходить в рамках единого, внутренне согласованного правового пространства, обеспечение которого в настоящее время связано с определенными трудностями.

Не существует единой законодательной основы - рамочного федерального закона, устанавливающего общие принципы и требования, предъявляемые к структуре и содержанию регламентов как административных актов особого рода». То есть проблема отсутствия единой и полной правовой основы регламентации деятельности органов исполнительной власти к настоящему времени не решена.

Постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 предусматривает ряд процедур (действий) по принятию внешнеуправленческих административных регламентов. Такие административные регламенты разрабатываются публичной администрацией в соответствии с федеральными законами, подзаконными правовыми актами и с учетом решений координационных органов, которые устанавливают критерии, сроки и последовательность выполнения административных процедур (действий) и (или) принятия решений, а также иных требований к порядку исполнения государственных функций (одновременно проекты регламентов проверяются на соответствие сложившемуся режиму регламентации, т.е. на законность).

Одновременно устанавливается единый порядок утверждения соответствующих внешнеуправленческих регламентов:

а) регламенты, разработанные органами исполнительной власти, которые находятся в ведении федерального министерства, утверждаются приказами соответствующего федерального министра по представлению руководителей таких органов; исполнительная власть регламент

б) прочие регламенты утверждаются приказами руководителей органов исполнительной власти (если же административный регламент принимается несколькими органами исполнительной власти, то он утверждается их совместным приказом (разновидность административного договора). Подготовкой и принятием административных регламентов занимаются также государственные корпорации и публичные фонды.

Внешнеуправленческие регламенты разрабатываются органами управления на основании полномочий, которые предусмотрены федеральным законодательством, и включаются в перечень государственных услуг и государственных функций по контролю и надзору (такой перечень формируется Минэкономразвития РФ, размещается в федеральных информационных системах: «Федеральный реестр государственных услуг (функций)», «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций»).

Проекты внешнеуправленческих регламентов подлежат независимой экспертизе, которая проводится Министерством экономического развития РФ. Орган исполнительной власти, отвечающий за утверждение регламентов, подготавливает и представляет вместе с проектом регламента пояснительную записку, в которой содержится информация о предполагаемых улучшениях в результате принятия регламента, а также об учете рекомендаций независимой экспертизы, предложений заинтересованных субъектов. На государственную регистрацию в Министерство юстиции РФ административные регламенты представляются с соответствующими заключениями (вместе со сведениями об учете замечаний и предложений).

Иначе обстоит дело с управленческими стандартами. Сам по себе формализованный порядок подготовки и принятия этих актов управления мало чем отличаются от порядка подготовки и принятия, например, различных приказов Ростехрегулирования, Минрегиона и Росстандарта, однако в технологическом плане стандартизация государственного управления претерпевает существенные трансформации.

Важно отметить то обстоятельство, что для стандартизации управления вообще спорным является словоупотребление «административная процедура» - так как последняя закрепляется, как правило, в административном регламенте, имеет императивный, строго формализованный характер, практически исключает широкую степень усмотрения органа власти, должностного лица (дискреционные полномочия), - несмотря на то, что, так или иначе, само проектное управление реализуется в процедурных формах (возможно, на основании тех же внутриорганизационных административных регламентов).

Пункт 5 Методических рекомендаций устанавливает, что процесс управления проектами в органе исполнительной власти состоит из следующих групп процессов, в рамках которых имеет место последовательное применение управленческих стандартов: инициация проекта; планирование проекта; исполнение; управление изменениями проекта; контроль проекта; завершение проекта.

Целью инициации проекта является назначение Директора проекта, Руководителя проекта, определение рабочей группы проекта и утверждение Паспорта проекта.

Планирование проекта осуществляется Руководителем проекта, администратором проекта и привлеченными им участниками проекта путем детализации утвержденного Плана контрольных событий проекта и составления Плана-графика. На этапе планирования проекта проводится разбиение проекта на отдельные блоки работ и выделение достаточного (на основании экспертного мнения руководителя проекта и координатора проекта) количества мероприятий и контрольных событий в разрезах: отчетные периоды (неделя, месяц, квартал, год), этапы проекта, весь проект.

Исполнение проекта осуществляется участниками проекта в соответствии с утвержденными Паспортом проекта и Планом-графиком проекта. Участники проекта реализуют запланированные мероприятия и достигают контрольные события, при этом своевременно эскалируют руководству возникающие проблемы и риски посредством Отчетов по проекту. При необходимости участники проекта подготавливают Запросы на изменения проекта. Руководители блоков мероприятий в рамках выделенных зон ответственностей обеспечивают своевременность и качество реализации мероприятий, и достижения контрольных событий (речь в частности идет о контроле проекта).

Руководитель проекта осуществляет общее управление проектом. В случае возникновения неустранимых условий во время реализации проекта, при которых проект не может продолжаться, Руководитель проекта инициирует процедуру прекращения или приостановления проекта (изменения проекта). По итогам достижения цели (целей) проекта в соответствии с утвержденными проектными документами, руководитель проекта инициирует процедуру завершения проекта.

Д.В. Осинцев указывает на системную взаимосвязь управленческих стандартов, утверждая при этом относительно названных процессов проектного управления: «каждый из процессов обеспечивается собственным блоком стандартов, например, все процессы документируются в соответствии с требованиями стандарта ГОСТ Р ИСО/ТО 10013-2007; исполнение и контроль проекта учитывают требования стандартов менеджмента рисков «ГОСТ Р МЭК 62198-2015. Национальный стандарт Российской Федерации. Проектный менеджмент. Руководство по применению менеджмента риска при проектировании»; при изменении проекта возможно обращение к требованиям стандарта менеджмента обучения ГОСТ Р ИСО 10015-2007 и т.д.» Осинцев Д.В. Правовые модели управления : монография. С. 170-171..

Полагаем, что сказанное выявляет отличия логики стандартизации от основной идеи регламентации: в стандартах управления и деятельности по их разработке будто меняются местами форма и содержание, т.е. вместо процессуализации технологии осуществляется технологизация процесса.

Далее, развивая идею технологизации административного нормотворчества на основе ранее рассмотренной нами онтологической схемы нормы права, выдвинем гипотезу: процесс создания нормативных правовых актов органов исполнительной власти является частью единого технологического цикла нормотворчества, который включает не только государственное проектирование и планирование (программирование), стандартизацию и регламентацию публичного управления, но и принятие законодательных актов, выработку правоположений Конституционного Суда РФ, а также информационно-методическое обеспечение деятельности органов исполнительной власти, то есть выступает среди прочего в качестве элемента гибридного нормативного режима в едином механизме публичного нормирования (создания норм публичного управления).

Исследование проблем правотворческого процесса публичной администрации не исчерпывается уровнем федерального нормотворчества, что требует уделить внимание также региональному аспекту официальной нормировки, ведь известно и на сегодняшний день, что «... ни в науке, ни в законодательстве не разработана целостная концепция нормативно-правовой организации субъектов Российской Федерации, концепция механизма определения компетенции органов власти государственных образований современной федерации в сфере принятия нормативных правовых актов. Существующие конституционные положения носят рамочный и порой противоречивый характер» Липатов Э.Г. Правотворчество органов власти субъектов Российской Федерации - качественная характеристика субъектов Российской Федерации // Пробелы в российском законодательстве. 2019. № 2. С. 36..

Поскольку нормотворческая деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации нуждается в отдельном исследовании отметим лишь принципиальное положение, касающееся такой деятельности: в настоящее время нет единых правил принятия нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что порождает необходимость переноса)правил и порядков, разработанных на федеральном уровне, в сферу регионального нормотворчества.

Представляется верным на федеральном уровне установить единые правила принятия нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые одновременно основывались бы на следующих принципах: требованиях законности и разграничения предметов ведения; учета особенностей субъектов Российской Федерации (посредством предоставления возможности вносить отдельные изменения в порядок подготовки и принятия нормативного правового акта, существенно не влияющие на качество и результат правотворческой деятельности); допустимости осуществления нормотворческой деятельности только высшими органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации (наряду с законодательными (представительными) органами).

Таким образом, процессуализация и технологизация функции органов исполнительной власти по нормативному правовому регулированию означает соответственно установление оптимальной процедурно-процессуальной формы для выработки нормативных управленческих решений публичной администрации, исключающей различного рода непредвиденные эксперименты в сфере социального нормирования, и обеспечение осуществления данной функции в рамках единого механизма публичноправового нормирования как совершенного технологического цикла.

Источники

Административный процесс: учебник для бакалавриата и

магистратуры / под ред. М.А. Штатиной. М. : Юрайт, 2017. С. 132.

Осинцев Д.В. Правовые модели управления: монография.

Екатеринбург : УМЦ УПИ, 2018. С. 139, 140.

Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (с посл. изм. и доп. от 31 июля 2023 г. № 397-ФЗ) // Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL:http://www.pravo.gov.ra (дата обращения: 10.12.2023).

Осинцев Д.В. Правовые модели управления : монография. С. 170-171.

Липатов Э.Г. Правотворчество органов власти субъектов Российской Федерации - качественная характеристика субъектов Российской Федерации // Пробелы в российском законодательстве. 2019. № 2. С. 36.

Размещено на Allbest.ru