Адміністративно-правові засади захисту прав забудовників на продовження оренди земель державної та комунальної власності

Размещено на http://allbest.ru

Національний авіаційний університет

Анотація

В статті на підставі ретроспективного дослідження законодавства України про оренду землі та вивчення судової практики аналізуються проблеми адміністративно-правового забезпечення захисту прав забудовників на продовження оренди земель державної та комунальної власності

Наголошується, що наявність прав на користування або володіння земельною ділянкою - одне з найважливіших питань в будівництві. Користування земельними ділянками в Україні можливо, зокрема, на засадах оренди. До такої правової підстави користування земельними ділянками часто вдаються забудовники, зокрема, тому, що вони, як правило, не мають довгострокових планів володіти цими земельними ділянками. При цьому перед забудовниками часто постає питання поновлення (продовження) оренди, оскільки первісно встановленого строку оренди не вистачає для завершення будівництва. Однак досить часто при вирішенні цього питання забудовники зустрічаються з перешкодами, які важко долаються, - як правило, у судах. Особливо такі спори важко вирішуються щодо земельних ділянок державної чи комунальної власності. Описані дослідження свідчать про наступне. забудовник земельний оренда правовий україна

Хоча в силу специфіки юрисдикції судів земельні спори між юридичними особами - забудовниками та орендодавцями - суб'єктами владних повноважень розглядаються в порядку господарського судочинства, суди при вирішенні спорів керуються адміністративно-правовими засадами гарантій прав приватних осіб як слабкої сторони, зокрема, правилом, за яким суб'єкти владних повноважень можуть діяти виключно у межах повноважень та у спосіб, встановлені законом; суб'єкти владних повноважень не можуть застосовувати закон заднім числом, тощо.

Ретроспективний аналіз розвитку законодавства про оренду землі, зокрема, в частині поновлення договорів оренди, свідчить про нестабільний характер відповідного правового регулювання і гарантій захисту прав орендарів. Найбільший рівень адміністративно-правових гарантій захисту прав забудовників на продовження оренди земель державної та комунальної власності був досягнутий при запровадженні статті 33 Закону України «Про оренду землі» (в редакції Закону «Про регулювання містобудівної діяльності»).

Ключові слова: забудовники, містобудування, адміністративно -правові засади, оренда, продовження оренди земельної ділянки.

Abstract

Administrative and legal principles protection of the rights of builders to continuation of the lease of state and community-owned lands

Iurynets Juliya Leonidovna, Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law, National Aviation University, Kyiv

Belkin Mark Leonidovych, lawyer, doctoral student, National Aviation University, , Kyiv

Sopilko Iryna Mykolayivna, Acting Dean of the Faculty of Law, National Aviation University, Kyiv

Belkin Leonid Mykhailovych, lawyer, lawyer in private practice, Kyiv

The article, based on a retrospective study of the legislation of Ukraine on land leases and the study of judicial practice, analyzes the problems of administrative and legal protection of the rights of developers to extend the lease of state and communal land

It is emphasized that the availability of rights to use or own a land plot is one of the most important issues in construction. The use of land plots in Ukraine is possible, in particular, on the basis of a lease. This legal basis for the use of land plots is often used by developers, in particular, because they, as a rule, do not have longterm plans to own these land plots. At the same time, developers often face the question of renewing (extending) the lease, since the initially established lease term is not enough to complete construction. However, quite often when solving this issue, developers encounter obstacles that are difficult to overcome - as a rule, in courts. Such disputes are especially difficult to resolve regarding land plots of state or communal property. The described studies testify to the following.

Although, due to the specificity of the jurisdiction of the courts, land disputes between legal entities - developers and landlords - subjects of authority are considered in the order of economic proceedings, the courts when resolving disputes are guided by the administrative and legal principles of guarantees of the rights of private individuals as a weak party, in particular, the rule according to which subjects of authority can act exclusively within the limits of authority and in the manner established by law; subjects of authority cannot apply the law retroactively, etc.

A retrospective analysis of the development of legislation on land leases, in particular, regarding the renewal of lease agreements, shows the unstable nature of the relevant legal regulation and guarantees for the protection of tenants' rights. The highest level of administrative and legal guarantees for the protection of developers' rights to extend the lease of state and communal land was achieved with the introduction of Article 33 of the Law of Ukraine «On Land Leasing» (as amended by the Law «On Regulation of Urban Development Activities»).

Keywords: developers, urban planning, administrative and legal principles, lease, extension of land lease.

Вступ

Постановка проблеми в загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими чи практичними завданнями. Наявність прав на користування або володіння земельною ділянкою - одне з найважливіших питань в будівництві [1]. Користування земельними ділянками в Україні можливо, зокрема, на засадах оренди.

До такої правової підстави користування земельними ділянками часто вдаються забудовники, зокрема, тому, що вони, як правило, не мають довгострокових планів володіти цими земельними ділянками, - адже після завершення будівництва і здачі об'єкта в експлуатацію території переходять в постійне користування організації, яка обслуговує будинок, а саме по собі придбання землі у власність обходиться дорого і збільшує вартість забудови [1]. При цьому перед забудовниками часто постає питання поновлення (продовження) оренди, оскільки первісно оренда надається на короткий строк, якого не вистачає для завершення будівництва.

Однак досить часто при вирішенні цього питання забудовники зустрічаються з перешкодами, які важко долаються [2, 3 та ін.], - як правило, у судах [4, 5]. Особливо такі спори важко вирішуються щодо земельних ділянок державної чи комунальної власності [2 - 4 та ін.], зокрема, і внаслідок частої зміни підходів до правового регулювання цього питання [3, 5-7 та ін.]. Отже, обрана тема статті щодо аналізу адміністративно-правових засад захисту прав забудовників на продовження оренди земель державної та комунальної власності є актуальною.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Наукових публікацій з обговорюваної теми майже невідомо. Можна назвати лише публікацію [6, с. 115-125], де описаний науковий висновок Ради з науково-правової експертизи при Інституті держави і права імені В.М. Корецького НАН України щодо поновлення договору оренди землі як спосіб захисту прав орендаря на підставі статті 33 Закону України «Про оренду землі». Інші відомі публікації присвячені практиці правозастосування [1, 3, 5, 7 та ін.]. При цьому висновки цих публікацій потребують періодичних корегувань у зв'язку із зазначеними вище змінами у законодавства у цій сфері, що підтверджує актуальність теми.

Мета роботи - на підставі аналізу судової практики дослідити сучасні тенденції у сфері захисту прав забудовників на продовження оренди земель державної та комунальної власності

Виклад основного матеріалу дослідження

Рамковий підхід до правового регулювання оренди земельних ділянок передбачається Цивільним кодексом України, який містить окремий § 3 «Найм (оренда) земельної ділянки» у главі 58 «Найм (оренда)».

Згідно статті 792 Кодексу, за договором найму (оренди) земельної ділянки наймодавець зобов'язується передати наймачеві земельну ділянку на встановлений договором строк у володіння та користування за плату... Відносини щодо найму (оренди) земельної ділянки регулюються законом.

Ключовими законодавчими актами, що регулюють відносини оренди землі, є Земельний кодекс (далі - ЗК) України та Закон України «Про оренду землі».

Оренда землі - це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для проведення підприємницької та інших видів діяльності (ст. 1).

Об'єктами оренди є земельні ділянки, що перебувають у власності громадян, юридичних осіб, комунальній або державній власності (ст. 3).

Орендодавцями земельних ділянок є громадяни та юридичні особи, у власності яких перебувають земельні ділянки, або уповноважені ними особи. Орендодавцями земельних ділянок, що перебувають у комунальній власності, є сільські, селищні, міські ради в межах повноважень, визначених законом. Орендодавцями земельних ділянок, що перебувають у державній власності, є органи виконавчої влади, які відповідно до закону передають земельні ділянки у власність або користування (ст. 4).

Орендарями земельних ділянок є юридичні або фізичні особи, яким на підставі договору оренди належить право володіння і користування земельною ділянкою (ст. 5).

Орендарі набувають права оренди земельної ділянки на підставах і в порядку, передбачених Земельним кодексом України, Цивільним кодексом України, цим та іншими законами України і договором оренди землі (ст. 6).

Умови поновлення договору оренди земельних ділянок Законом України «Про оренду землі» ніколи не регулювалися стабільно, що призводило до зміни судової практики і слабкої захищеності прав орендарів. Так, у первісній редакції Закону від 06.10.1998 року (№ 161-XIV, далі - Закон № 161-XIV) була передбачена стаття 27 наступного змісту:

«Стаття 27. Поновлення договору оренди землі

Після закінчення строку, на який було укладено договір, орендар, який належно виконував обов'язки відповідно до умов договору, має за інших рівних умов переважне право на поновлення договору.

У разі продовження договору оренди на новий строк умови можуть бути змінені за згодою сторін».

В подальшому Закон України «Про оренду землі» був викладений в новій редакції Законом від 02.10.2003 року (№ 1211-IV) «Про внесення змін до Закону України "Про оренду землі"».

У цій редакції Закону вперше з'явилася стаття 33 Закону, яка спеціально орієнтована на створення мінімальних гарантій для орендарів щодо поновлення права оренди землі. Ця стаття була викладена у наступній редакції (була чинна до 12.03.2011):

«Стаття 33. Поновлення договору оренди землі

Після закінчення строку, на який було укладено договір оренди землі, орендар, який належно виконував обов'язки відповідно до умов договору, має за інших рівних умов переважне право на поновлення договору.

У разі поновлення договору оренди землі на новий строк його умови можуть бути змінені за згодою сторін.

У разі якщо орендар продовжує користуватися земельною ділянкою після закінчення строку договору оренди, то за відсутності письмових заперечень орендодавця протягом одного місяця після закінчення строку договору він підлягає поновленню на той самий строк і на тих самих умовах, які були передбачені договором. Письмове заперечення здійснюється листом - повідомленням».

Дана нова на той момент редакція норми щодо поновлення договору оренди краще захищала права орендарів на поновлення договору оренди, ніж попередня стаття 27, оскільки не просто містила положення про «переважне право на поновлення», але й гарантії на поновлення «на той самий строк і на тих самих умовах, які були передбачені договором». Так, у Постанові від 02.08.2006 року у справі № 2-2/1236-2006 Вищого господарського суду України (далі - ВГСУ) розглянуті наступні обставини справи https://reyestr.court.gov.ua/Review/83153:

«Товариство... звернулось до суду з уточненим позовом про визнання права оренди земельної ділянки.

Рішенням господарського суду АР Крим, залишеним без змін постановою Севастопольського апеляційного господарського суду від 10.04.2006р. у справі № 2-2/1236-2006р., позов ... задоволено.

Суд понудив Євпаторійську міську раду укласти з позивачем договір оренди земельної ділянки . на умовах договору оренди земельної ділянки від 28.03.2000 р., а також стягнув з відповідача судові витрати.

Судові рішення мотивовані умовами спірного договору оренди від 28.03.2000 р., яким передбачено переважне право Товариства на поновлення договору оренди, статтею 33 Закону України ”Про оренду землі” та відсутністю з збоку Євпаторійської міської ради письмового заперечення щодо продовження терміну дії спірного договору.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням та постановою, відповідач звернувся з касаційною скаргою до Вищого господарського суду України, в якій просить їх скасувати та постановити нове рішення, мотивуючи скаргу тим, що судом неправильно застосовані норми матеріального права та порушені норми процесуального права».

Розглянувши касаційну скаргу, ВГСУ прийшов до висновку, що оскільки на момент укладання договору оренди (28.03.2000 р.) статті 33 у Законі «Про оренди землі» не було, а редакція закону, якою цю норму запроваджено, зворотної дії у часі не має, то з огляду на те, що орендодавець не приймав рішення про подальшу оренду спірної земельної ділянки, «переважного права» позивача не існувало, а імперативна норма «підлягає поновленню» не діяла.

В результаті ВГСУ скасував судові рішення судів попередніх інстанцій, які (рішення) були прийняті на користь орендаря.

Разом із тим, деякі колегії суддів, які були схильними надавати пріоритет захисту прав орендарів як слабкої сторони до запровадження механізму статті 33 Закону України № 161-XIV, використовували суміжні нормативні акти для захисту прав орендарів.

Так, у Постанові від 22.11.2006 року у справі № 9/29706 ВГСУ розглянуті https://reyestr.court.gov.ua/Review/292082 обставини звернення Товариства до господарського суду Дніпропетровської області з позовом до Дніпропетровської міської ради та Дніпропетровського міського управління земельних ресурсів про визнання права користування земельною ділянкою в період з 21.07.2003 року по 02.11.2005 року таким, що існувало на умовах договору оренди від 29.05.2001 року.

При цьому після спливу строку користування земельною ділянкою за первісним договором оренди вимога про повернення земельної ділянки Орендодавцем не заявлялась, а Орендар регулярно перераховував останньому орендні платежі.

В результаті касаційного розгляду справи колегія суддів ВГСУ дійшла наступного висновку:

«Право орендаря на поновлення договору оренди землі закріплене у статті 27 названого Закону «Про оренду землі», за приписами якої після закінчення строку, на який було укладено договір, орендар, що належно виконував обов'язки відповідно до умов договору, має за інших рівних умов переважне право на поновлення договору. У разі продовження договору оренди на новий строк його умови можуть бути змінені за згодою сторін.

Разом з тим, статтею 260 Цивільного кодексу Української РСР (в редакції 1963 року, чинній на момент закінчення строку договору оренди від 29.05.2001 року) встановлено, що в разі продовження користування майном після закінчення строку договору при відсутності заперечень з боку наймодавця договір вважається поновленим на невизначений строк і кожна з сторін вправі в будь-який час відмовитись від договору, попередивши про це другу сторону за один місяць.

Тобто закінчення строку дії договору найму (оренди) є підставою для його припинення лише в тому випадку, коли наймодавець (орендодавець) вимагає повернення об'єкта (предмета) оренди (найму)».

В результаті касаційний суд підтримав орендаря.

Натомість слід зазначити, що і після запровадження статті 33 Закону України N° 161-XIV деякі суди ставали на бік орендодавця, заперечуючи проти так званого «автоматичного поновлення договору оренди земельної ділянки», якщо компетентний орган орендодавця не прийняв з цього приводу відповідного рішення.

Так, у Постанові від 14.12.2006 року у справі № 18/216-06 ВГСУ приходив до наступного висновку https://reyestr.court.gov.ua/Review/319244 «Про оренду землі»:

«Стаття 33 вказаного закону¹⁵ передбачає, що після закінчення строку, на який було укладено договір оренди землі, орендар, який належно виконував обов'язки відповідно до умов договору, має за інших рівних умов переважне право на поновлення договору. У разі поновлення договору оренди землі на новий строк його умови можуть бути змінені за згодою сторін. У разі якщо орендар продовжує користуватися земельною ділянкою після закінчення строку договору оренди, то за відсутності письмових заперечень орендодавця протягом одного місяця після закінчення строку договору він підлягає поновленню на той самий строк і на тих самих умовах, які були передбачені договором.

Письмове заперечення здійснюється листом-повідомленням. Тобто цією нормою не передбачений порядок автоматичного поновлення договору оренди земельної ділянки в разі відсутності заперечень з боку сторін, а лише визначено, що в цьому разі договір підлягає поновленню. До того ж необхідною умовою укладення та поновлення договору оренди земельної ділянки, яка перебуває у державній або комунальній власності, є наявність рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування».

Однак такий підхід створює ситуацію зачарованого кола, оскільки якщо повноважним органом орендодавця прийняте навіть незаконне рішення, то його можна оскаржити, але неприйняття жодного рішення створює, за версією ВГСУ, ситуацію, коли відсутній будь-який предмет оскарження.

Разом із тим, у Постанові від 25.10.2006 року у справі № 8/472 ВГСУ став на іншу точку зору, вказавши, що при відсутності рішення компетентного органу орендодавця договір оренди може бути визнаний продовженим за рішенням суду.

Так, Підприємство звернулось до господарського суду Дніпропетровської області з позовною заявою, у якій просило (з урахуванням уточнень) визнати договір оренди земельної ділянки від 09.07.2003 р. подовженим на той же строк і на тих же умовах, з моменту набрання законної сили рішення господарського суду Дніпропетровської області.

Рішенням господарського суду Дніпропетровської області від 20.03.2006 року позовні вимоги Підприємства задоволено. Постановою Дніпропетровського апеляційного господарського суду від 03.07.2006 року рішення господарського суду Дніпропетровської області від 20.03.2006 року. залишено без змін.

При касаційному перегляді справи за касаційною скаргою Дніпропетровської міської ради ВГСУ висновував наступне https://reyestr.court.gov.ua/Review/209610:

«Господарськими судами попередніх інстанцій встановлено та мате - ріалами справи підтверджується, що Рада не надала доказів неналежного виконання Підприємством умов Договору від 09.07.2003 року та доказів надсилання Підприємству протягом одного місяця після закінчення строку дії вказаного договору письмового заперечення щодо його поновлення.

Відповідно до частини третьої ст. 33 Закону України ”Про оренду землі”, у разі якщо орендар продовжує користуватися земельною ділянкою після закінчення строку договору оренди, то за відсутності письмових заперечень орендодавця протягом одного місяця після закінчення строку договору він підлягає поновленню на той самий строк і на тих самих умовах, які були передбачені договором. Письмове заперечення здійснюється листом-повідомленням.

Беручи до уваги зазначене, колегія суддів Вищого господарського суду України погоджується з висновками місцевого та апеляційного господарських судів про те, що Договір від 09.07.2003 року підлягає поновленню на той самий строк і на тих самих умовах, які ним передбачені.

Крім того, колегія суддів Вищого господарського суду України вважає за необхідне зазначити, що згідно з частиною другою ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України... Колегія суддів Вищого господарського суду України не заперечує того, що відповідно до вказаного закону «Про місцеве самоврядування»

Рада здійснює повноваження щодо розпорядження відповідними землями комунальної власності, проте зазначає, що таке розпорядження Рада має здійснювати, як це визначає ст. 19 Конституції України, на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (у даному випадку - ст. 33 Закону України ”Про оренду землі” та ст. 141 Земельного кодексу України)».

Отже, ВГСУ підтримав орендаря і судові рішення судів попередніх інстанцій.

Слід при цьому зазначити, що у випадку, якщо суб'єкт владних повноважень ухиляється від укладання договору, обов'язкового для даного суб'єкту в силу закону, спір також може вирішуватися на підставі статті 187 Господарського кодексу України, згідно з яким спори, що виникають при укладанні господарських договорів за державним замовленням, або договорів, укладення яких є обов'язковим на підставі закону та в інших випадках, встановлених законом, розглядаються судом.

В подальшому концепція застосування статті 19 Конституції України щодо дії орендодавця державного чи комунального майна на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України підтверджена і у Постановах реформованого Верховного Суду. Так, у Постанові від 15.03.2023 року у справі № 910/1494/22 Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду вказано⁹:

«19.4. Також, посилання суду на неприйняття Відповідачем¹⁰рішення про поновлення договору оренди, як ще однієї підстави для відмови у задоволенні позову, колегія суддів ВВАЖАЄ НЕОБҐРУНТОВАНИМ, оскільки такий висновок не мотивований судом відповідними нормами права, які передбачають необхідність прийняття такого рішення.

19.5. При цьому, Суд звертає увагу на те, що положеннями статті 33 Закону України ”Про оренду землі " (в редакції на час укладення договору https://reyestr.court.gov.ua/Review/109807569 Орендодавцем 27.11.2006) обумовлені порядок та строк на поновлення договору, зокрема, для орендодавця визначені часові межі, протягом яких він може висловити своє заперечення проти поновлення договору - ".письмове заперечення орендодавця протягом одного місяця після закінчення строку договору". Саме у конкретних правовідносинах, зокрема щодо поновлення договору оренди землі на підставі статті 33 Закону України "Про оренду землі", добросовісність орендодавця по суті становить гарантію дотримання прав менш захищеної сторони, якою у спірних правовідносинах є орендар.

Частиною 2 статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Аналіз цієї норми свідчить про те, що діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально -дозвільного типу правового регулювання, побудованого на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом".

Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб'єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону та прийнятих відповідно до закону підзаконних нормативно-правових актів і тим самим істотно звужує можливі зловживання з боку держави та її органів»¹².

Таким чином, хоча спори вказаного типу вирішуються судами господарської юрисдикції, однак результат вирішення спорів визначається адміністративно-правовим підходом, за яким суб'єкт публічної адміністрації діє виключно у межах повноважень і у спосіб, встановлені законом.

У спірних правовідносинах діяти у межах повноважень - означає право прийняти обґрунтоване рішення з приводу розпорядження земельною ділянкою.

В такому випадку орендодавець має право або прийняти рішення про продовження строку дії договору оренди або відмовити у такому продовженні. У другому випадку це рішення могло б бути предметом оскарження.

У спірних правовідносинах діяти у спосіб - означає можливість прийняти рішення про відмову у продовженні строку дії договору оренди виключно до спливу місячного терміну після закінчення строку дії договору оренди, оскільки у статті 33 Закону України «Про оренду землі» в редакції, чинній на момент укладання договору, міститься імперативна норма про те що договір «підлягає поновленню».

Після 12.03.2011 року стаття 33 почала діяти у редакції Закону України від 17.02.2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності», більш детально розкриваючи підходи до поновлення договору оренди. Ця редакція статті 33 діяла до 16.07.2020 року.

У таблиці наводяться формулювання статті 33 в редакціях до та після 16.07.2020 року.

Розглянемо особливості застосування статті 33 Закону України «Про оренду землі» (№ 161-XIV) в редакції від 12.03.2011 до 16.07.2020 року.

Так, у Постанові від 22.09.2020 року у справі № 313/350/16-ц, провадження № 14-97цс20, Великої Палати Верховного Суду вказано¹³:

«Аналіз зазначених норм дає підстави для висновку, що статтею 33 Закону України «Про оренду землі» було визначено алгоритм дій орендаря та орендодавця за наявності наміру поновити договір оренди землі та визначено певні правові запобіжники для захисту орендаря, як більш уразливої сторони в цих правовідносинах, від умисного й безпідставного ухилення орендодавця від продовження орендних правовідносин за відсутності для цього підстав та за наявності добросовісної поведінки орендаря. При цьому законодавець ототожнив поняття «переважне право на укладення договору оренди землі на новий строк» та «поновлення договору оренди землі», використовуючи конструкцію «поновлення договору оренди землі» як для підстави такого поновлення, передбаченої частинами першою - п'ятою, так і для підстави, передбаченої частиною шостою цієї статті, що свідчить про їх логічну послідовність.

Так, дійсний орендар, який добросовісно виконував свої обов'язки за договором оренди землі, має переважне право перед іншими особами на продовження цих орендних правовідносин. Маючи такий намір, він (орендар) зобов'язаний до закінчення строку оренди землі (у строки, визначені частиною другою статті 33 вказаного Закону) повідомити про це орендаря та надіслати проект додаткової угоди. Мета такого повідомлення - запобігання укладення орендодавцем договору оренди з іншою особою у зв'язку з відсутністю в нього інформації про наявність наміру в дійсного орендаря продовжувати орендні правовідносини. При цьому таке завчасне повідомлення з надсиланням проекту додаткової угоди є передумовою для зміни сторонами умов договору оренди під час його поновлення (укладення на новий строк). Орендодавець, розглянувши у місячний термін таке повідомлення і проект додаткової угоди, за необхідності узгодивши з орендарем істотні умови, зобов'язаний або укласти додаткову угоду про поновлення договору оренди землі, або повідомити орендаря про наявність обґрунтованих заперечень щодо поновлення договору оренди землі шляхом надсилання листа-повідомлення про прийняте рішення (частини перша - п'ята статті 33 Закону України «Про оренду землі»).

У разі якщо орендодавець протягом одного місяця після закінчення строку договору оренди землі не надіслав орендареві такого листа-повідомлення про наявність заперечень щодо поновлення договору, про яке йшлося вище, а орендар продовжував користуватися земельною ділянкою після його закінчення, то такий договір вважатиметься поновленим на той самий строк і на тих самих умовах, без можливості внесення змін до умов договору оренди (частина шоста статті 33 Закону України «Про оренду землі»).

При цьому додаткова угода про поновлення договору оренди землі має бути укладена в обов'язковому порядку, а за наявності відмови чи ухилення орендодавця від її укладення після дотримання усіх перелічених вище умов - орендар може оскаржити такі дії орендодавця в судовому порядку... відсутність листа-повідомлення орендодавця про заперечення в поновленні договору оренди землі можна кваліфікувати як «мовчазну згоду» орендодавця на поновлення договору та той самий строк і на тих самих умовах, які були передбачені договором» Тут і далі напівжирним шрифтом виділено авторами, якщо не застережене інше. (Кінець цитати)

Таким чином, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що компетентний орган орендодавця може і повинен прийняти рішення про поновлення договору оренди земельної ділянки (щодо земель державної та комунальної власності) протягом місяця після отримання від орендодавця відповідного повідомлення з проектом додаткової угоди. У випадку прийняття негативного рішення у цей термін, орендар, у випадку незгоди, може оскаржити таке рішення у судовому порядку. Натомість якщо суб'єкт владних повноважень не приймає протягом вказано строку жодного рішення, такий суб'єкт втрачає право приймати таке рішення взагалі, а договір оренди підлягає обов'язковому поновленню. У випадку ухилення суб'єкта владних повноважень від підписання запропонованої орендарем додаткової угоди, таке поновлення здійснюється в судовому порядку шляхом визнання додаткової угоди укладе - ною (на підставі згаданої вище статті 187 Господарського кодексу України).

Наприклад, у пункті 68 Постанови Великої Палати Верховного Суду у від 05.07.2023 року у справі № 904/8884/21, провадження № 12-39гс22, вказано https://reyestr.court.gov.ua/Review/112406154:

«68. Тож поновлення договору оренди землі в судовому порядку в передбачений статтею 33 Закону України «Про оренду землі» спосіб вимагає укладення сторонами додаткової угоди як єдиної підстави продовження орендних прав і обов'язків на новий строк, а право сторони на оскарження в суді відмови або зволікання з укладенням додаткової угоди в контексті спірних правовідносин означає право на звернення до суду для укладення додаткової угоди (пункти 68, 74 постанови Великої Палати Верховного Суду від 29 вересня 2020 року у справі № 378/596/16-ц (провадження № 14-545цс19))».

Таким чином, стаття 33 Закону України № 161-XIV (в редакції, чинній після 12.03.2011 року, - в редакції Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»), в системному зв'язку із правовими позиціями

Верховного Суду, надавала суттєві адміністративно-правові гарантії захисту прав забудовників на продовження оренди земель державної та комунальної власності. Зазначене вдалося досягнути за рахунок ідеології власне Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», у Пояснювальній записці до проекту якого в розділі «Мета і шляхи її досягнення» вказано¹⁶: «Цей законопроект розроблено з метою забезпечення сприятливих умов ведення бізнесу, розвитку будівельної та суміжних галузей шляхом удосконалення дозвільних та погоджувальних процедур у будівництві, адаптації регуляторної політики України до європейських стандартів. Удосконалення дозвільної системи у будівництві відповідно проекту закону пропонується здійснювати за рахунок: зменшення кількості дозвільних і погоджувальних процедур, скорочення часу їх проходження та переліку необхідних документів; запровадження у дозвільній системі у будівництві принципів мовчазної згоди, єдиного вікна та організаційної єдності...».

Слід також зазначити, що використання у Постанові від 22.09.2020 року у справі № 313/350/16-ц, провадження № 14-97цс20, Великої Палати Верховного Суду логічного обороту «як для підстави такого поновлення, передбаченої частинами першою - п'ятою, так і для підстави, передбаченої частиною шостою цієї статті» означає, що ці підстави можуть застосовуватися окремо, а не обов'язково у системному зв'язку. Тобто, підтверджується, що частини перша - п 'ята можуть використовуватися без застосування частини шостої.

Описана усталена схема продовження (поновлення) оренди землі була змінена Законом України від 05.12.2019 року № 340-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо протидії рейдерству» (далі - Закон № 340-IX, набрав чинності 16.07.2020 року), при чому змінена у бік зниження рівня гарантій для добросовісного орендаря.

Тобто, понижуючи рівень гарантій, нові норми Закону спростили перехоплення ласих земельних ділянок рейдерами, і тоді виникає слушне запитання: при чому тут «протидія рейдерству»? Деякі зміни до продовження (поновлення) оренди землі, які запровадженні Законом № 340-IX, узагальнені у публікації [5].

Розглянемо запроваджені зміни.

1. Змінена редакція статті 33 Закону № 161-XIV. Порівняння наведене у таблиці. Зокрема:

1.1. Змінена назва статті 33 з «поновлення договору оренди землі» на «переважне право орендаря на укладення договору оренди на новий строк», що надало підстави вважати, що Закон № 340-IX розмежував зміст цих понять, а приписи цієї статті незастосовні до поновлення договорів оренди землі [5].

1.2. Оскільки в силу зміни назви стаття 33 тепер нібито не вирішує питання поновлення договору оренди землі, то правовий механізм продовження користування землею оформлюється не додатковою угодою до поперед - нього договору, а новим договором.

1.3. Із статті 33 виключені частини (абзаци) 6-8, які власне і були гарантіями реалізації принципу «мовчазної згоди» у випадку ухилення орендодавця від підписання додаткової угоди.

Це є очевидними ознаками пониження рівня гарантій орендарям.

Разом із тим, вказані негативні наслідки певною мірою нівельовані судовою практикою. Так, у Постанові від 31.08.2021 року у справі № 903/1030/19, провадження № 12-4гс21, Великої Палати Верховного Суду вказано¹⁷:

«29. Велика Палата Верховного Суду, враховуючи, зокрема, внесені згідно із Законом № 340-IXзміни до Закону № 161-XIV... і до Земельного кодексу України (далі - ЗК України). вважає, що відсутні вагомі підстави для відступу від її висновку стосовно застосування частини шостої статті 33 Закону № 161-XIVу редакції, яка існувала до її зміни згідно із Законом № 340-IX. Процедура поновлення договору оренди землі та процедура укладення такого договору на новий строк справді мали би відрізнятися, причому у разі поновлення договору мав би існувати спеціальний порядок державної реєстрації права оренди на новий строк. Але стаття 33 Закону № 161-XIV до зміни її редакції згідно із Законом № 340-IX вимагала від орендаря саме¹⁸ для поновлення договору оренди землі завчасно надіслати орендодавцеві повідомлення про таке поновлення з проектом відповідної додаткової угоди, а спеціального порядку державної реєстрації права оренди на новий строк законодавство не передбачало.

32. Стаття 33 Закону № 161-XIV до зміни її редакції згідно із Законом № 340-IX мала назву «Поновлення договору оренди землі», тобто була цілком присвячена процедурам такого поновлення... Так, згідно з частиною першою цієї статті по закінченню строку, на який було укладено договір оренди землі, орендар, який належно виконував обов'язки за умовами договору, має переважне право перед іншими особами на укладення договору оренди землі на новий строк (поновлення договору оренди землі). Таке формулювання зазначеного припису у сукупності з назвою статті 33 Закону № 161-XIVй іншими її приписами не підтверджує доводи... про те, що лише частина шоста цієї статті визначала правила поновлення договору оренди землі, які виключали необхідність вчинення активних дій орендарем. Конструкція статті 33 Закону № 161-XIV до зміни її редакції згідно із Законом № 340-IX передбачала можливість поновлення договору оренди землі у порядку реалізації переважного права на укладення цього договору на новий строк» https://reyestr.court.gov.ua/Review/99890781 Виділено судом Виділено судом.

Таким чином, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що попри виключення частини шостої із статті 33 Закону № 161-XIV ця стаття може використовуватися орендарями і для поновлення договору оренди землі, оскільки механізми реалізації цього права орендарів не відрізняються.

Крім того, у пункті 6.42 Постанови від 23.11.2023 року у справі № 906/1314/21 Верховного Суду у складі судової Палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду вказане наступне²⁰: «Верховний Суд виходить з того, що вказівка на проект правочину щодо продовження орендних правовідносин як на додаткову угоду чи на додатковий договір НЕ впливає на суть наявного волевиявлення орендаря на продовження орендних правовідносин».

Вказане також кореспондується із зробленим вище висновком, який витікає із Постанови від 22.09.2020 року у справі №2 313/350/16-ц, провадження № 14-97цс20, Великої Палати Верховного Суду, що частини перша - п'ята статті 33 Закону № 161-XIV можуть використовуватися без застосування частини шостої.

2. Закон № 161-XIV доповнений статтею 32-2 «Поновлення договорів оренди землі», яка відсилає до статті 126-1 ЗК України, а ця остання стаття також запроваджена у ЗК України статтею 126-1 «Поновлення договору оренди землі, договору про встановлення земельного сервітуту, договорів про надання права користування земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб або для забудови».

Зокрема, за змістом приписів статті 126-1 ЗК України можливість поновлення договору оренди землі має бути чітко передбачена у цьому договорі та підпорядкована низці умов. Таке поновлення не можна передбачати у договорах оренди земельних ділянок державної та комунальної власності, крім випадків, якщо на таких ділянках розташовані будівлі або споруди, які перебувають у власності користувача або набувача права користування відповідною ділянкою (див. частину першу вказаної статті).

Однак цю норму можна вважати напівмертвою, оскільки при укладенні договору оренди вільної ділянки землі на ній ще не можуть бути розташовані будівлі або споруди, тобто при укладанні такого договору у ньому не можна передбачити можливість його поновлення. Виходить, потенційний орендар повинен попередньо щось побудувати на чужій земельній ділянці до укладання договору оренди, а потім укладати договір оренди з правом поновлення відповідно до вказаної норми, оскільки на цій земельній ділянці вже буде нерухомість, яка перебуває у власності набувача права користування відповідною ділянкою.

Разом із тим, згідно абзацу 4 Розділу IX «Перехідні положення» Закону № 161-XIV, правила, визначені статтею 126-1 ЗК України щодо поновлення договорів оренди землі, поширюються на договори оренди землі, укладені або змінені після набрання чинності Законом № 340-IX.

3. Разом із тим, у цьому ж абзаці 4 Розділу IX «Перехідні положення» Закону № 161-XIV передбачена інша «ложка дьогтю» для орендарів, а саме: поновлення договорів оренди землі, укладених до набрання чинності Законом № 340-IX, здійснюється на умовах, визначених такими договорами, за правилами, чинними на момент їх укладення. Це нібито надало можливість деяким орендодавцям вимагати при поновленні договорів оренди, укладених до 12.03.2011 року (до набрання чинності Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»), повертатися до правил, які застосовувалися у той період, зокрема, щодо неможливості визнання судом договору (додаткової угоди) укладеними без будь-якого рішення компетентного органу орендодавця. Наприклад, у Постанові від 22.02.2024 року у справі № 910/3432/23 Північного апеляційного господарського суду констатовано https://reyestr.court.gov.ua/Review/118254385²¹: «Покладені в основу апеляційної скарги твердження прокурора зводяться до необхідності застосування до спірних правовідносин положення статті 33 Закону № 161-XIV, до яких на підставі Закону № 340-IX ... було внесено зміни, в частині того, що поновлення договорів оренди землі, в даному випадку, здійснюється на умовах, визначених договором, за правилами, чинними на момент його укладення».

Натомість такий підхід спростований у згаданій вище Постанові від 23.11.2023 року у справі № 906/1314/21 Верховного Суду у складі судової Палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду, де вказано наступне:

«6.7. Стаття 58 Конституції України закріплює один з найважливіших загальновизнаних принципів сучасного права - закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Це означає, що вони поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності.

6.8. Закріплення названого принципу на конституційному рівні є гарантією стабільності суспільних відносин, у тому числі відносин між державою і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього закону чи іншого нормативно-правового акта.

6.25. ...за загальним правилом дії законів у часі застосуванню підлягає стаття 33 Закону про оренду № 161-XIV в редакції, чинній на момент звернення з такою вимогою, адже вказівки про інше положення законодавства не містять» Виділено судом.

Висновки

Результати описаних досліджень свідчать про наступне.

1. Хоча в силу специфіки юрисдикції судів земельні спори між юридичними особами - забудовниками та орендодавцями - суб'єктами владних повноважень розглядаються в порядку господарського судочинства, суди при вирішенні спорів керуються адміністративно-правовими засадами гарантій прав приватних осіб як слабкої сторони, зокрема, правилом, за яким суб'єкти владних повноважень можуть діяти виключно у межах повноважень та у спосіб, встановлені законом; суб'єкти владних повноважень не можуть застосовувати закон заднім числом, оскільки інше порушує принцип стабільності суспільних відносин, у тому числі відносин між державою і громадянами, тощо.

2. Ретроспективний аналіз розвитку законодавства про оренду землі, зокрема, в частині поновлення договорів оренди, свідчить про нестабільний характер відповідного правового регулювання і гарантій захисту прав орендарів. Найбільший рівень адміністративно-правових гарантій захисту прав забудовників на продовження оренди земель державної та комунальної власності був досягнутий при запровадженні стаття 33 Закону України № 161- XIV (в редакції, чинній після 12.03.2011 року, - в редакції Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»). Зазначене вдалося досягнути за рахунок ідеології власне Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», метою якого було визначене удосконалення дозвільних та погоджувальних процедур у будівництві; запровадження у дозвільній системі у будівництві принципів мовчазної згоди, єдиного вікна та організаційної єдності...».

Література

1. Скакун В. Ділянка під багатоквартир. новобудовою в оренді або власності забудовника - які переваги та недоліки? Асоц. західноукр. забудовників. 27.11.2019. URL: https://azuz.org.ua/ en/news/ dilyanka -pid-bagatokvartyrnoyu-novobudovoyu-v- orendi-abo-vlasnosti-zabudovnyka -yaki-perevagy-ta-nedoliky/

2. У Житомирі забудовник не може здати будинок через закінчення строку дії оренди земельної ділянки. 06.03.2023. URL: https://zt-news.org.ua/index.php?newsid=18906

3. Бортман О. Поновл. догов. оренди зем. на підст. «мовч. згоди» орендодав. AgroPortal. 13.11.2020. URL:https://agroportal.ua/ blogs/vozobnov lenie -dogovora- arendy-zemli-na-osnovanii-molchalivogo-soglasiya-arendodatelya

4. Дайджест практ. Верх. Суду у справах із договору оренди землі. Рішення, внесені до ЄДРСР за період із 2018 р. по 2021 р. / Відп. за вип. Рогач Л.І., та ін.. Київ, 2021. 351 с. URL: https://supreme.court.gov.ua/userfiles/media/ new_folder_for_uploads/ supreme/ Daij est_ orenda_zemli_2018_2021.pdf

5. Навроцький Д. Огляд постанови ВП ВС щодо процедури поновлення договорів оренди землі. Вища школа адвокатури НААУ. 01.02.2023. URL: https://www.hsa.org.ua/blog/ ogliad-postanovi-vp-vs-shhodo-proceduri-ponovlennia-dogovoriv-orendi-zemli

6. Кулинич П.Ф. Поновл. догов. орен. землі як спосіб захис. прав орендаря: спірні полож. закон-ва та суд. практ. Суд. апеляція. 2019. № 4. С. 115-125.