Міські агломерації як форми співробітництва громад в умовах повоєнної відбудови України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міські агломерації як форми співробітництва громад в умовах повоєнної відбудови України

Дробуш І.В., доктор юридичних наук, професор, завідувач кафедри державно-правових дисциплін Національного університету «Острозька академія»

Реформа децентралізації, яка безперечно є однією з найбільш успішних в Україні, сприяла становленню та зміцненню основ функціонування муніципальної влади в Україні, яка в умовах повномасштабної війни продемонструвала здатність протидіяти екстраординарним викликам, забезпечуючи функціонування економіки і життєдіяльність населення. Органи місцевого самоврядування зробили не лише суттєвий внесок у посилення обороноздатності держави, а й надали підтримку громадам, які були окуповані/ деокуповані, забезпечили тимчасовим житлом та створили сприятливі умови для інтегрування в громаду вимушено переселених осіб, гарантували своєчасність надання усього комплексу послуг на рівні громади тощо. Стаття присвячена пошуку шляхів удосконалення інституту місцевого самоврядування в умовах війни та повоєнної відбудови України, що пришвидшить відбудову зруйнованих населених пунктів, призведе до зростання економічних показників та суттєвого підвищення рівня надання послуг населенню. Автор обґрунтовує необхідність перегляду законодавчої регламентації питань співробітництва територіальних громад, зокрема шляхом створення міських агломерацій як одного з виду співробітництва територіальних громад. Проаналізовано практику функціонування міських агломерацій в зарубіжних країнах та перспективи створення таких агломерацій в Україні.

Акцентовано увагу на намаганнях законодавчого врегулювання питань функціонування міських агломерацій, дискусійності норм законопроектів, які визначали міські агломерації окремою складовою адміністративно-територіального устрою, містили норми, які, закріпивши принцип взаємної вигоди, по суті узаконювали спробу великих міст поширити сферу свого впливу на суміжні території, розширити межі власних повноважень за рахунок повноважень і ресурсів сусідніх територіальних громад. Запропоновано доповнити Закон «Про співробітництво територіальних громад» та деякі інші закони окремими нормами, що визначають правовий статус агломерацій, передбачити утворення ради агломерації та віднести до сфери її компетенції розгляд питань, що зачіпають спільні інтереси територіальних громад, які входять до агломерації та надати перелік базових повноважень, які можуть варіюватись в залежності від обсягу інституційної спроможності відповідної агломерації.

Ключові слова: місцеве самоврядування, територіальна громада, міські агломерації, співробітництво територіальних громад, конституційна реформа, децентралізація.

Urban agglomerations as forms of cooperation of communities in the post-war reconstruction of Ukraine

Drobush I.V.

The decentralization reform, which is undoubtedly one of the most successful in Ukraine, contributed to the formation and strengthening of the foundations of the functioning of the municipal government in Ukraine, which in the conditions of a full-scale war demonstrated the ability to counter extraordinary challenges, ensuring the functioning of the economy and the livelihood of the population. Local self-government bodies not only made a significant contribution to strengthening the defense capability of the state, but also provided support to communities that were occupied/de-occupied, provided temporary housing and created favorable conditions for the integration of forcibly displaced persons into the community, guaranteed the timely provision of the entire range of services at the community level, etc. The article is devoted to the search for ways to improve the institution of local self-government in the conditions of war and post-war reconstruction of Ukraine, which will speed up the reconstruction of destroyed settlements, lead to the growth of economic indicators and a significant increase in the level of providing services to the population.

The author substantiates the need to revise the legislative regulation of issues of cooperation of territorial communities, in particular by creating urban agglomerations as one of the types of cooperation of territorial communities. The practice of functioning of urban agglomerations in foreign countries and the prospects of creating such agglomerations in Ukraine are analyzed. Attention is focused on the efforts of legislative regulation of the functioning of urban agglomerations, the debatability of the norms of the draft laws, which defined urban agglomerations as a separate component of the administrative-territorial system, contained norms that, having established the principle of mutual benefit, essentially legitimized the attempt of large cities to extend the sphere of their influence to adjacent territories, expand the boundaries of own powers at the expense of the powers and resources of neighboring territorial communities.

It is proposed to supplement the Law «On the Cooperation of Territorial Communities»; and some other laws with separate regulations determining the legal status of agglomerations, to provide for the formation of the agglomeration council and to include in its sphere of competence consideration of issues affecting the common interests of territorial communities that are part of the agglomeration, and to provide a list of basic powers, which may vary depending on the amount of institutional capacity of the respective agglomeration.

Key words: local self-government, territorial community, urban agglomerations, cooperation of territorial communities, constitutional reform, decentralization.

самоврядування війна агломерація

Постановка проблеми

Одним з найефективніших напрямів новітньої конституційної реформи є реформування інституту місцевого самоврядування, який є одним з основних каталізаторів, які здатні суттєво пришвидшити процес вступу України до Європейського Союзу та повністю змінити уявлення людини про її роль та можливості в державному та громадському житті. Активізація співпраці органів місцевого самоврядування та громадськості з питань розроблення місцевих програм сталого розвитку, спрямування зусиль на забезпечення інноваційного розвитку територіальних громад, їх залучення до вирішення місцевих проблем та мобілізації ресурсів за умов громадсько-приватного партнерства є пріоритетними напрямами реформи децентралізації, яка розпочалася у 2014 році та триває донині.

Враховуючи європейську практику функціонування місцевого самоврядування, подальші кроки реформування правової, організаційної, матеріально-фінансової основ діяльності місцевого самоврядування в Україні, особливу увагу варто приділити питанням функціональної та фінансової децентралізації, що в умовах війни сприятиме підтриманню відповідного сприятливого життєвого середовища мешканців громад та дозволить надавати підтримку жителям громад з числа вимушено переселених осіб та сприяти обороноздатності країни в цілому.

Виходячи з вищезазначеного, метою наукового пошуку являється не лише обґрунтування необхідності послідовного реформування інституту місцевого самоврядування як важливої складової конституційної реформи, а й пропозиції щодо його модернізації на засадах субсидіарності та децентралізації, що в умовах сучасного розвитку України та повоєнного відновлення регіонів забезпечить відтворення та функціонування самодостатніх територіальних громад, спроможних власними силами вирішувати нагальні соціально-економічні проблеми.

Стан опрацювання проблематики

Актуальні питання функціонування органів місцевого самоврядування та удосконалення механізму реалізації функцій муніципальної влади в умовах конституційної реформи та євро інтеграційних процесів певною мірою розглядали у своїх роботах відомі вітчизняні вчені-конституціоналісти: М.О. Баймуратов, О.В. Батанов, Д.М. Бєлов, Ю.М. Бисага, В.І. Борденюк, Ю.О. Волошин, В.І. Кампо, М.І. Козюбра, А.М. Колодій, А.Р. Крусян, В.В. Кравченко, В.С. Куйбіда, І.А. Куян, Я.В. Лазур, Н.В. Мішина, О.В. Петришин, В.Ф. Погорілко, М.О. Пухтинський, А.О. Селіванов, С.Г. Серьогіна, О.В. Скрипнюк, В.А. Толкованов, В.Л. Федоренко, О.М. Чернеженко, В.М. Шаповал, Ю.С. Шемшученко, О.Н. Ярмиш та ін. Проте, функціонування інституту місцевого самоврядування в умовах війни зумовило пошук ефективних шляхів забезпечення дієздатності територіальних громад, в тому числі удосконалюючи такий інструмент як муніципальне співробітництво.

Виклад основного матеріалу

Повномасштабне вторгнення РФ на територію України, руйнування критичної інфраструктури, житлового фонду територіальних громад поставило на порядок денний насамперед питання зміцнення обороноздатності країни та ефективність співпраці держави з органами місцевого самоврядування. З одного боку, вкрай важливим є врахування позитивного досвіду європейських країн, які теж свого часу провели муніципальні реформи, результатом яких стало не лише істотне зміцнення основ функціонування інституту місцевого самоврядування, а й кардинальне переосмислення сутності та змісту місцевого самоврядування у процесі подальшого розвитку держави як демократично-правової та соціальної, а з іншого - пошук шляхів вирішення нестандартних проблем, з якими щодня стикаються органи муніципальної влади, особливо ті органи місцевого самоврядування, які функціонують на прифронтовій території та щодня зазнають нищівних ударів з боку окупантів.

Безперечно, врахування зарубіжного муніципального досвіду сприяло зміцненню конституційно-правових засад функціонування інституту місцевого самоврядування, становленню та розвитку самодостатніх, спроможних територіальних громад, розвитку різноманітних форм комунікації як в межах громади, так і за її межами з метою реалізації прав та законних інтересів мешканців відповідної території. В контексті цього особливої уваги та практичного значення набувають різноманітні форми співробітництва територіальних громад. Законодавство визначає організаційно-правові засади співробітництва територіальних громад, принципи, форми, механізми такого співробітництва, його стимулювання, фінансування та контролю; примірні форми договорів про співробітництво територіальних громад.

Як зазначає Ж.В. Грушко, співробітництво територіальних громад слід розуміти як конституційно детерміновані, муніципально-правові відносини між двома або більше територіальними громадами, що здійснюються представницькими органами у визначених законом формах, строково або впродовж невизначеного строку, з метою забезпечення соціально-економічного, культурного розвитку територій, підвищення якості надання послуг населенню на підставі спільних інтересів і цілей, ефективного виконання органами місцевого самоврядування визначених законом повноважень на умовах, встановлених договором [1, с. 5]

В контексті пошуку ефективних інструментів відновлення територіальних громад, які зазнали руйнації внаслідок збройної агресії РФ, а також посилення організаційних, матеріально-фінансових основ функціонування тилових територіальних громад заслуговує на увагу така форма співробітництва як міська агломерація.

Міська агломерація (від лат. agglomero - приєдную, нагромаджую) - форма розселення, територіальне скупчення населених пунктів, які об'єктивно об'єднані в єдине ціле інтенсивними функціональними (економічними, трудовими, соціальними, культурно-побутовими та ін.) зв'язками, а також екологічними інтересами.

Як правило, в основі міської агломерації є велике домінуюче місто - ядро агломерації. Такі агломерації називаються моноцентричними. Найбільші агломерації світу - токійська та нью-йоркська - моноцентричні. Поліцентричні агломерації є скоріше винятком. Наприклад, це Рурський басейн у Німеччині.

Характерними рисами міської агломерації є: маятникова міграція (масові трудові, навчальні, побутові поїздки); 1,5-годинна доступність транспортними коридорами (залізницями, автодорогами і річками); наявність регулярних приміських електропоїздів, автобусів, теплоходів; спільність аеропорту, залізничного вузла-терміналу; щільне розселення по транспортних коридорах.

Становлення міських агломерацій - це глобальний тренд, який розпочався в другій половині ХХ століття. На сьогодні більше половини міського населення Землі проживає у міських агломераціях з чисельністю населення понад 500 тис. осіб.

Вчені-урбаністи вважають, що агломерацію не можна утворити штучно, а лише «визнати» з боку відповідних державних структур та виробити інструменти їх ефективного розвитку [2].

У Нідерландах агломерація/метрополія Роттердама та Гааги активно займається регіональним розвитком та вдосконаленням громадського транспорту. Розроблено спільну стратегію щодо розвитку транспорту, яка включає розширення мережі метро, розвиток велосипедних шляхів та підтримку чистих джерел енергії для транспорту. У Чехії, муніципалітет міста Брно активно сприяє розвитку бізнесу та інновацій. Вони співпрацюють із місцевими стартапами та підприємствами, надаючи фінансову та інфра- структурну підтримку для створення нових робочих місць та розвитку технологічних ініціатив. У Фінляндії, регіональна рада Гельсінкі - Уусі- маа активно розвиває громадський транспорт та вдосконалює систему екологічної мобільності. У Португалії, агломерація/метрополія Лісабона активно співпрацює з місцевими підприємствами та інвесторами для залучення інвестицій та створення нових робочих місць у регіоні. Вони пропонують різні фінансові стимули та пільги для компаній, які обирають цей регіон для своєї діяльності.

У Франції, агломерація/метрополія Парижа фокусується на розвитку інноваційного сектору, що сприяє залученню талановитих фахівців та створенню робочих місць. У Німеччині, Великий Мюнхен успішно інвестує у високоякісний громадський транспорт, зменшуючи транспортні затори та покращуючи якість життя людей. В Угорщині, Будапешт відомий своєю стратегією розвитку туризму та культурної спадщини, що забезпечує економічний ріст [3].

В Україні існує значний суспільний запит на формування агломерацій, який значно виріс після початку повномасштабного російського вторгнення. Так згідно дослідження, проведеного Київським міжнародним інститутом соціології (КМІС) на замовлення Ради Європи, значно зросла підтримка агломераційної співпраці серед населення в Київській агломерації: з 45% у 2020 році до 95% у 2022, а в Львівській з 76% в 2021 до 88% у 2023 році[3].

Потреба законодавчого визначення правового статусу міських агломерацій, їх місця і ролі в системі місцевого самоврядування, можливості врегулювання питання їх створення та функціонування з урахуванням європейського досвіду зазначені у звіті Ради Європи «Рекомендації стосовно формування політики з питань Плану відновлення місцевого самоврядування від наслідків війни» від 30 червня 2022 року (CEGG/ PAD(2022)3) та Висновку Ради Європи щодо проекту Дорожньої карти з доброго демократичного врядування в Україні в частині місцевого самоврядування від 19 квітня 2023 року (CEGG/ PAD(2023)4), які були підготовлені у світлі відповідності Європейській хартії місцевого самоврядування.

Так, в п. 15 Рекомендацій стосовно формування політики з питань Плану відновлення місцевого самоврядування від наслідків війни (м. Страсбург, 30 червня 2022 року CEGG/ PAD(2022)3) відмічається явна тенденція до ре-централізації (більше повноважень передано від місцевого самоврядування до військової державної адміністрації), що зрозуміло в умовах кризи, але це створює ризики для досягнень реформ. За словами опитаних, у ряді випадків стійкість місцевої влади була вищою, а її дії ефективніші, ніж військової державної адміністрації. Це було очевидним у метрополійних територіях (наприклад, у Києві), де війна зробила більш помітною взаємну залежність сусідніх громад як в частині організації військової оборони, так і точки під час заходів із відновлення.

Громадам навколо великих міст буде важко економічно відновитися без допомоги їхніх сусідів. Це створює умови для швидшого зміцнення метрополійних зон («агломерацій») та необхідного перегляду ролі районів та областей. Опитані зауважили, що нинішні метрополійні зони є корисними в умовах війни, оскільки вони сприяли ситуативному співробітництву між громадами, однак вони страждають від фрагментації повноважень (особливо між Києвом та Київською областю) та дезінтегрованого (неузгодженого) містобудівного планування сусідніх муніципалітетів.

Фінансові трансферти можуть використовуватися як стимул для злиття або тісніших форм міжмуніципального співробітництва навколо великого міста або на решті території. Стратегічне планування, включаючи містобудівне планування метрополійних територій, має важливе значення для успіху відновлення [4].

Варто зазначити, що ще в Указі Президента України «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» від 22 липня 1998 року N 810/98 [5], йшлося про необхідність проведення політики об'єднання невеликих територіальних громад, укрупнення самоврядних адміністративно-територіальних одиниць, утворення агломерацій населених пунктів; організаційні аспекти функціонування міських агломерацій, які б передбачали добровільне формування спільних органів управління та їх взаємозв'язки з органами місцевого самоврядування територіальних громад, що входять до агломерації на договірних умовах. При цьому міська агломерація не є новою адміністративно-територіальною одиницею, а являє собою організаційне утворення, яке складається з кількох територіальних громад, що мають на меті спільну реалізацію функцій місцевого самоврядування. У цьому ж указі йдеться про прискорення розробки та прийняття законів України: «Про територіальні громади та їх об'єднання», «Про територіальний устрій України», «Про міську агломерацію».

Надання державної фінансової підтримки органам місцевого самоврядування, на фінансування проектів з питань розвитку, великих міст і міських агломерацій передбачала й Державна стратегія регіонального розвитку до 2015 року (постанова Кабінету Міністрів України від 21.07.2006 № 1001), зазначаючи, що «Реалізація пріоритетних напрямів здійснюватиметься шляхом розбудови і модернізації технічної та суспільної інфраструктури найбільших міських агломерацій і великих міст (Донецьк, Дніпропетровськ, Київ, Львів, Одеса, Харків) з метою перетворення їх на основні осередки припливу людей, товарів, капіталу та інформації». Державна стратегія регіонального розвитку на період до 2020 року (постанова Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 № 385) прямо не вказує на підтримку розвитку міських агломерацій, хоча пріоритетом визначає підвищення ролі та функціональних можливостей міст у подальшому розвитку регіонів та створення умов для поширення позитивних процесів розвитку міст на інші території. З формуванням міських агломерацій безпосередньо пов'язані питання створення та функціонування індустріальних парків. А це в свою чергу свідчить про те, що прийняття Закону «Про міські агломерації» сприятиме не лише розвитку місцевого самоврядування, а й відповідатиме стратегії регіонального розвитку.

При цьому варто приділити увагу законопроекту «Про міські агломерації», метою якого є визначення організаційно-правових засад формування міських агломерацій територіальними громадами сіл, селищ і міст, у тому числі об'єднаними територіальними громадами, принципів і механізмів взаємодії територіальних громад в межах міських агломерацій, гарантій і відповідальності міських агломерацій, а також форм підтримки державою міських агломерацій. Ряд положень цього законопроекту викликало дискусії.

Так, Асоціація органів місцевого самоврядування «Асоціація об'єднаних територіальних громад» відзначила, що законопроект, незважаючи на заявлений у ньому принцип взаємної вигоди, по суті є спробою великих міст поширити сферу свого впливу на суміжні території, розширити межі власних повноважень за рахунок повноважень і ресурсів сусідніх територіальних громад та вважає, що законопроект потребує значного доопрацювання.

Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України зазначає, що положення законопроекту не відповідають Конституції України, яка не передбачає такого елементу системи адміністративно-територіального устрою України, як «міські агломерації» та функціонування «рад агломерацій». Головне управління також відзначає, що законопроектом фактично пропонується обмеження конституційних та інших встановлених законом повноважень відповідних органів місцевого самоврядування на користь неконституційних владних утворень та вважає, що за результатами розгляду у першому читанні законопроект доцільно відхилити.

Інститут законодавства Верховної Ради України вважає, що удосконалення законодавчого регулювання різних форм співробітництва територіальних громад, в тому числі, міських агломерацій, є необхідним і своєчасним, оскільки має сприяти виробленню інструментів ефективного розвитку міських агломерацій. Водночас Інститут у своєму висновку відзначає, що запропонована законопроектом модель міської агломерації є досить суперечливою з точки зору чинного законодавства України, оскільки передбачає створення юридичної особи з непоєд- нуваними статусами публічного і приватного характеру. Вади такої моделі відтворюються в усіх розділах законопроекту, зокрема щодо установчих та ліквідаційних процедур міської агломерації, її організаційно-правової форми, майнової і фінансової основи тощо.

Науково-дослідний інститут державного будівництва та місцевого самоврядування Національної академії правових наук України у своєму висновку зазначив, що легалізація інституту міських агломерацій сприятиме просуванню на вітчизняних теренах європейських традицій містобудування, де агломерації розглядаються як історично сформовані багатокомпонентні динамічні цілісні системи територіального устрою. Разом з тим, Інститут відзначає, що не зважаючи на свою актуальність та важливість, представлений законопроект не відповідає положенням Конституції України, не повною мірою узгоджений з чинним законодавством про місцеве самоврядування та співробітництво територіальних громад, містить проблеми організаційно-правового та юридично-технічного характеру [6]. Тому проект закону № 6743 від 17.07.2017 р. було відкликано у 2019 році. Наступною спробою врегулювання статусу міських агломерацій став законопроект № 2637 від 19.12.2019 р. «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення правових підстав для утворення агломерації як однієї з форм співробітництва територіальних громад» [7].

Законопроект спрямовано на вирішення проблеми збалансування інтересів територіальних громад великих міст та прилеглих сіл, селищ, міст. Пропонується доповнити Закон «Про співробітництво територіальних громад» та деякі інші закони окремими нормами, що визначають правовий статус агломерацій, передбачити утворення ради агломерації та віднести до сфери її компетенції розгляд питань, що зачіпають спільні інтереси територіальних громад, які входять до агломерації та надати перелік базових повноважень, які можуть варіюватись в залежності від обсягу інституційної спроможності відповідної агломерації.

У проекті (зміни до ст. 1 Закону України «Про співробітництво територіальних громад») пропонується запровадити співробітництво територіальних громад через утворення агломерації та встановити, що «агломерація - форма співробітництва територіальної громади, що виконує функції центру агломерації та територіальних громад, які розташовані в зоні впливу центру агломерації та мають з ним інтенсивні господарські, трудові, культурно-побутові зв'язки, що спричиняють значну щоденну маятникову міграцію населення» (оновлена ч. 1 ст. 1 Закону). Йдеться також про визначення зон добросусідства та встановлення механізмів взаємного погодження своєї діяльності у таких зонах, зокрема шляхом укладання договорів про співробітництво у формі встановлення зони добросусідства.

24 листопада 2023 року на Львівщині відбулось заключне засідання керівного комітету з розроблення стратегії Львівської агломерації, на якому було прийнято рішення схвалити проєкт Стратегії розвитку Львівської агломерації на період до 2027 року і розпочати процес формування Асоціації ОМС «Львівська агломерація» [8].

Варто погодитись з твердженням О. Слобожана, виконавчого директора Асоціації міст про те, що «Агломерація - це не надбудова. Це механізм спільного ефективного прийняття швидких справедливих рішень громадами. Агломерація - це не поглинання, а це якраз-таки співпраця» [2]. Саме такі підходи мають сприяти розвитку агломерацій в Україні, передбаченому Державною стратегією регіонального розвитку на 2021-2027 роки як один із пріоритетів регіонального розвитку [9].

Висновки

Вважаємо, що громади, які належатимуть до складу міської агломерації, матимуть тісні економічні, соціальні, культурні зв'язки, об'єднуватимуть зусилля для досягнення спільної мети та реалізації спільних проектів заради зростання добробуту жителів громад, однак при цьому зберігатимуть свою самостійність та автономію. Законодавча регламентація створення міських агломерацій як однієї з форм муніципального співробітництва сприятиме не лише розвитку окремо взятих громад, а й економічному зростанню регіонів, тим самим забезпечуючи успішне завершення реформи децентралізації та її результативність в масштабах усієї України в повоєнний період.

Список використаних джерел

1. Грушко Ж.В. Правова природа співробітництва територіальних громад в Україні: автореф. дис. ...канд. юрид. наук: 12.00.02. Київ, 2021. 20 с.

2. Баранецький Т. Законопроект про міські агломерації: що всередині.

3. Сучасні тенденції у врядуванні європейськими агломераціями/ метрополіями: приклад для України.

4. Рекомендації стосовно формування політики з питань Плану відновлення місцевого самоврядування від наслідків війни (м. Страсбург, 30 червня 2022 року CEGG/PAD(2022)3.

5. Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні: Указ Президента України від 22 липня 1998 року N 810/98.

6. Комітет рекомендує Верховній Раді прийняти у першому читанні за основу проект Закону про міські агломерації.

7. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення правових підстав для утворення агломерації як однієї з форм співробітництва територіальних громад: Проект Закону № 2637 від 19.12.2019 р.

8. Схвалена перша в Україні стратегія агломерації

9. Державна стратегія регіонального розвитку на 2021-2027 роки, затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від 05 серпня 2020 р. № 695.

Размещено на Allbest.ru