Проблемні питання реалізації законодавства у сфері оборони України на початку широкомасштабної збройної агресії Російської Федерації

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Національний університет оборони України

Центр воєнно-стратегічних досліджень

Науково-дослідне управління проблем ресурсного забезпечення у воєнній сфері, сфері оборони та військового будівництва

Науково-дослідний відділ військово-правових проблем

Дідовець Ю.В., п.н.с.,

заслужений юрист України

Анотація

Стаття присвячена висвітленню однієї з актуальних тем сьогодення, а саме - аналізу питань застосування оборонного законодавства України на початку широкомасштабної збройної агресії Російської Федерації. Нормативно визначений в Основному Законі України механізм протидії загрозі нападу або безпосередній збройній агресії наділяє Главу держави повноваженнями ініціювати та прискорювати оборонні процеси. Від своєчасності рішень Президента України у сфері оборони залежить захист суверенітету та територіальної цілісності країни. До таких рішень належать: введення воєнного стану, проведення загальної або часткової мобілізації, розгортання Збройних Сил України та інших законних військових формувань тощо. Незважаючи на наявність досліджень, питання застосування Главою держави законодавства у сфері оборони України в умовах широкомасштабної агресії залишається маловивченим.

Метою статті є вивчення проблемних питання реалізації оборонного законодавства України на початку широкомасштабної збройної агресії Російської Федерації та визначити шляхи їх вдосконалення.

Методи, які використовувались для досягнення поставленої мети: порівняльний, формально-юридичний, аналізу і синтезу, метод сходження від абстрактного д конкретного. У статті проаналізовано дев'ять виданих Главою держави в перший день вторгнення Указів, а саме - №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», №65/2022 «Про загальну мобілізацію», №66/2022 «Про використання Збройних Сил України та інших військових формувань», №67/2022 «Про невідкладні заходи щодо фінансового забезпечення функціонування держави в умовах воєнного стану», №68/2022 «Про утворення військових адміністрацій», №69/2022 «Про загальну мобілізацію», №70/2022 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 24 лютого 2022 року «Про введення в дію плану оборони України та Зведеного плану територіальної оборони України», №71/2022 «Про використання Збройних Сил України та інших військових формувань», №72/2022 «Про утворення Ставки Верховного Головнокомандувача». За результатами вивчення встановлено, що деякі акти Глави держави видано з перевищенням меж, наділених повноважень, а деякі - з прямим порушенням процедури їх видання, запропоновано шляхи вдосконалення законодавства України у сфері оборони.

Ключові слова: реалізація законодавства, Президент України, повноваження, оборона, воєнний стан, мобілізація, збройна агресія, укази Президента України.

Annotation

The issues of the implementation of legislation in the defense sector of Ukraine at the beginning of the large-scale military aggression of the Russian Federation

This article is dedicated to addressing one of the most pressing issues of today, the analysis of the application of defense legislation of Ukraine at the beginning of the large-scale armed aggression of the Russian Federation. The mechanism for countering the threat of an attack or direct armed aggression, as defined in the Constitution of Ukraine, empowers the Head of State to initiate and accelerate defense processes. The protection of Ukraine's sovereignty and territorial integrity depends on the timeliness of the President's decisions in the defense sector. Such decisions include introducing of martial law, general or partial mobilization, deployment of the Armed Forces of Ukraine and other legal military formations, etc. Despite the existence of research, the issue of the Head of State's application of legislation in the field of defense of Ukraine in conditions of large-scale aggression remains poorly studied. The purpose of the article is to examine the problematic issues of the implementation of the defense legislation of Ukraine at the beginning of the large-scale armed aggression of the Russian Federation and to determine the ways of their improvement.

Methods were used: comparative, formal-legal, analysis and synthesis, and method of ascent from the abstract to the concrete. The article analyzes nine Decrees issued by the Head of State on the first day of the invasion, namely - No. 64/2022 “On the introduction of martial law in Ukraine”, No. 65/2022 “On general mobilization”, No. 66/2022 “On concerning the use of the Armed Forces of Ukraine and other military formations”, No. 67/2022 “On urgent action for financial support of the functioning of the state in conditions of martial law”, No. 68/2022 “On the formation of military administrations”, No. 69/2022 “On general mobilization”, No. 70/ 2022 “On the decision of the National Security and Defense Council of Ukraine dated February 24, 2022 “On the implementation of the Defense Plan of Ukraine and the Consolidated Territorial Defense Plan of Ukraine”, No. 71/2022 “On concerning the use of the Armed Forces of Ukraine and other military formations”, No. 72/ 2022 “On the formation of the Supreme Commander-in-Chief”. According to the results of the study, it was established that some acts of the Head of State were issued more than the limits of the powers conferred, and some - in direct violation of the procedure for their issuance, ways of improving the legislation of Ukraine in the field of defense were proposed.

Key words: implementation of legislation, President of Ukraine, powers, defense, martial law, mobilization, armed aggression, decrees of the President of Ukraine.

Постановка проблеми у загальному вигляді

Широкомасштабна збройна агресія Російської Федерації розпочалася з ракетно-бомбових ударів по всій території України та перетину російськими військами державного кордону зі сторони Російської Федерації та республіки Білорусь 24 лютого 2022 року.

Нарощування російських військ вздовж українського кордону, що тривало з листопада 2021 року, не залишилося поза увагою представників держав-партнерів та іноземного експертного середовища, що неодноразово наголошували на загрозах національній безпеці України та робили прогнози щодо можливих дат вторгнення противника. Більш того 21 лютого 2024 року органами влади російської федерації Донецьку та Луганську області визнано державними утвореннями.

Зважаючи на високий рівень імовірності початку широкомасштабної агресії, виникає питання щодо інституційних та нормативних спроможностей попередження агресивних планів ворога. Важливим також залишаються питання ефективності реалізації безпекових повноважень Главою держави як ключового органу стратегічного керівництва Збройними Силами України.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Повноваження Глави держави завжди були у колі інтересів вітчизняних наукових дослідників та набули особливої популярності з початком агресії російської федерації, свій вклад в цю тематику внесли такі фахівці: Гончаренко Г, Доронін І., Красногор О., Сазонов В., Семенченко А., Ситник Г, Ковбан А., Коропатнік І., Мельник С., Остапенко А., Пашинський В., Котляренко О., Топольніцький В. тощо. Водночас, реалізація повноважень Главою держави у сфері оборони з початку широкомасштабної збройної агресії російської федерації знайшла своє відображення в роботах окремих науковців, зокрема, Пархоменка С.

Метою статті є дослідження проблемних питання реалізації оборонного законодавства України на початку широкомасштабної збройної агресії Російської Федерації та визначити шляхи їх вдосконалення.

Виклад основного матеріалу

Безперечно саме Президенту України як Главі держави та гаранту територіальної цілісності України належить вирішальна роль у сферах національної безпеки і оборони держави. Хоча стаття 4 Закону України «Про оборону України» наділяє органи державної влади та органи військового управління правом вживати заходи для відсічі агресії не чекаючи оголошення стану війни [2], проте повноваження щодо прийняття рішення на здійснення всеохоплюючої оборони держави належить до сфери дискреції саме Президента України.

Повноваження Глави держави у сфері оборони закріплено у статтях 106, 107, а також у статтях 72, 77, 83, 85, 114, 118, 125, 128, 131, 131-1, 136, 137, 148, 150, 151, 154, 156 Конституції України, 3, 4, 5, 13, 14, 15, 16, 17, 19, 20, 21, 24, 26, 27, 28, 29, 30, 31 Закону України «Про національну безпеку України», 2, 4, 6, 8, 10, 11, 13 Закону України «Про оборону України» тощо [1, 2, 3].

Як слушно зауважив Порхоменко С. більшість конституційних повноважень Президента України реалізується через правові акти підзаконного характеру: укази і розпорядження Президента України, які, згідно частиною 3 статті 106 Конституції України є обов'язковими до виконання на території України [18, с. 87]. По аналогії також можна додати, що частина повноважень у сфері оборони також втілюються через видання таких актів підзаконного характеру як накази та директиви.

Протягом 24 лютого 2022 року для відсічі широкомасштабної збройної агресії Президентом України було прийнято рішення, що оформленні дев'ятьма актами: Указ Президента України №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні» [6], Указ Президента України №65/2022 «Про загальну мобілізацію» [7], Указ №66/2022 «Про використання Збройних Сил України та інших військових формувань» [8], Указ №67/2022 «Про невідкладні заходи щодо фінансового забезпечення функціонування держави в умовах воєнного стану» [9], Указ №68/2022 «Про утворення військових адміністрацій» [10], Указ №69/2022 «Про загальну мобілізацію» [11], Указ №70/2022 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 24 лютого 2022 року «Про введення в дію плану оборони України та Зведеного плану територіальної оборони України» [12], Указ №71/2022 «Про використання Збройних Сил України та інших військових формувань» [13], Указ №72/2022 «Про утворення Ставки Верховного Головнокомандувача» [14]. оборонний воєнний стан захист суверенітет збройний агресія

Видання зазначених актів Главою держави, відповідно до їх преамбул, здійснено на підставі повноважень, визначних частиною другої статті 102, пунктами 1, 17, 19 та 20 частини першої статті 106, статтею 107 Конституції України, статтею 4 та 8 Закону України «Про оборону України» та Законом України «Про правовий режим воєнного стану» [1, 2, 4].

Водночас, прийняті «експромтом» у перший день широкомасштабного вторгнення «оборонні» акти Глави держави містять ряд недоліків.

Указ Президента України №67/2022 «Про невідкладні заходи щодо фінансового забезпечення функціонування держави в умовах воєнного стану» [9] виданий без зазначення в преамбулі нормативно-правової підстави видання та за своїм змістом носить рекомендаційний характер. Видання такого указу розходиться із засадам частини другої статті 106 Основного Закону України, згідно з якою Президент України видає укази, що є обов'язковими до виконання на території України [1].

Окрім цього, видання такого указу не узгоджується з вимогам статті 4 Закону України «Про Національний банк України», якими визначено економічну самостійність Національного банку України, а вплив Президента України на його діяльність обмежується призначенням та звільненням з посад половини складу Ради Національного банку України (пункт 12 частини другої статті 106 Конституції України) [1, 5].

Отже, Главою держави видано акт рекомендаційного характеру, який згідно з вимогами Конституції України є обов'язковим до виконання, на жаль така ситуація є не єдиною правозастосовною суперечністю.

Важко погодитися з думкою Кулика С., про логічність та вчасність застосування механізму введення правового режиму воєнного стану, оформленого Указом Президента України «Про введення воєнного стану в Україні» №64/2022, в умовах фактичного початку агресивного нападу збройних сил іноземної держави на Україну [6]. Фактичною підставою введення особливого правового режиму воєнного стану у даному випадку якраз і стало здійснення збройного нападу іноземної держави, що безпосередньо посягає на територіальну цілісність та політичну незалежність України [17, с. 74]. Так, пунктом 20 частини першої статті 106 Конституції України визначено, що Президент України приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України [1].

Отже, підставою прийняття рішення про мобілізацію та введення воєнного стану є загроза нападу, а не безпосередній напад. Тобто, зазначена норма є нормою прямої дії та носить превентивний характер для недопущення нападу на територію держави.

Принцип завчасності є одним з ключових у питаннях проведення мобілізації, про що також зазначено в частині другій статті 3 Закону України «Про мобілізацію та мобілізаційну підготовку». Введене в дію Указом Президента України від 25 березня 2021 року №121/2021 рішення Ради національної безпеки і оборони України «Про Стратегію воєнної безпеки України» іще в 2021 році передбачало необхідність вжиття превентивних заходів щодо протидії воєнним загрозам, а також для запобігання або стримування противника від повномасштабного застосування воєнної сили проти України.

Отже, на нашу думку видання Указів Президента України №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні» [6] та №65/2022 «Про загальну мобілізацію» [7] у день початку широкомасштабного вторгнення є рішеннями, що прийняті із запізненням.

Водночас, питання реалізації Президентом України відповідних повноважень були досліджені Вищим адміністративним судом України у 2016 році під час розгляду справи №800/84/16 (800/130/15) щодо визнання незаконною бездіяльності глави держави з неприйняття рішення про введення воєнного стану. Колегія суддів вважає, що прийняттю таких рішень обов'язково передує виконання Президентом України встановленого законом порядку реалізації наданих йому повноважень і тільки за умов настання визначених у Конституції та законах України обставин, у тому числі попереднього розгляду цього питання на засідання Ради національної безпеки і оборони України [19]. Згідно з визначеними статтею 4 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» повноваженнями, Рада національної безпеки і оборони України подає Президентові України пропозиції щодо питань оголошення стану війни, загальної або часткової мобілізації, введення воєнного стану в Україні, невідкладних заходів із розв'язання кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України. Тобто, Колегія Вищого адміністративного суду України вважає, що Президент України не може прийняти рішення про введення воєнного стану без попереднього розгляду цього питання на засіданні Ради національної безпеки і оборони України, яку він же і очолює [20].

Попри позицію Вищого адміністративного суду України, з метою оперативного правозастосування визначених повноважень у майбутньому вважаємо за доцільне визначити в законодавстві України норми, що розкривають поняття «загроза нападу» та «небезпеки державній незалежності України» та встановити чіткий перелік критеріїв-підстав оголошення мобілізації та введення воєнного стану, наприклад, у разі проведення військових навчать біля кордону з Україною (з уточненням чисельності військ противника та віддаленістю від кордону, з урахуванням швидкості розгортання у бойовий порядок).

У науковому співтоваристві також обговорювалися деякі проблемні аспекти, пов'язані з виданням Указу Президента України №66/2022 «Про використання Збройних Сил України та інших військових формувань» [8].

Питання залучення Збройних Сил України до відсічі збройної агресії з однієї сторони не потребує додаткового врегулювання, оскільки стаття 4 Закону України «Про оборону України» уповноважує органи військового управління вживати заходи для відсічі агресії не чекаючи оголошення стану війни. Разом з тим, у частині першій цієї ж статті передбачено, що у разі збройної агресії проти України або загрози нападу на Україну Президент України приймає рішення про застосування Збройних Сил України [2], з іншої сторони вимогами статті 106 Основного Закону України прямо прописано, що Президент приймає рішення про використання Збройних Сил України.

Дуалізм термінології та існування дублюючих норм призвели до ситуації видання Указу Президента України №66/2022 «Про використання Збройних Сил України та інших військових формувань», зміст якого передбачає уже застосування Збройних Сил України, інші військові формування, утворені відповідно до законів України [8].

В цілому, таке спостереження носить більше наукову, а ніж практичну цінність, проте важливе значення набуває зміст статті 2 цього указу, якою органам державної влади та органам військового управління постановлено вживати заходи для відсічі збройній агресії проти України. Зміст цього указу виходить за межі повноважень щодо переліку суспільних відносин, що можуть врегульовані актами Президента України. Відсіч збройної агресії відповідно до законодавства України є функцією Збройних Сил України та інших військових формувань, утворених відповідно до законодавства України, а органи державної влади в свою чергу вживають відповідні заходи на виконання стаття 4 Закону України «Про оборону України» [2].

Окрему увагу заслуговує розгляд питання щодо видання пари «повторних» Указів Президента України №65/2022 «Про загальну мобілізацію» [7] і №66/2022 «Про використання Збройних Сил України та інших військових формувань» [8] та №69/2022 «Про загальну мобілізацію» і №71/2022 «Про використання Збройних Сил України та інших військових формувань» [13]. Основною їх відмінністю є питання набрання чинності перших двох після затвердження Верховною Радою України, а двох наступних - з 24 лютого 2022 року, після негайного оголошення через засоби масової інформації.

Пархоменко С.А. дослідив цей феномен та обґрунтував таку нормотворчість Глави держави посилаючись на крайню необхідність та терміновість вжиття заходів. У своєму дослідженні він зазначає, що тижневе зволікання із затвердженням/схваленням Верховною Радою України указів Президента України №65/2022 «Про загальну мобілізацію» і №66/2022 «Про використання

Збройних Сил України та інших військових формувань» не тільки порушувало норми кількох законів України: п. 31, ч. 1 статті 85 Конституції України, статті 10 Закону України «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію», статті 189 і статті 191 Регламенту Верховної Ради України, але й головне - ставило під загрозу проведення термінових заходів із організації відсічі агресору.

Легітимізація указів №65/2022 і №66/2022 заднім числом законами №2105-IX і №2106-IX від 03.03.2022 р. не завадила б катастрофі, яка могла статися протягом тижня від 24 лютого до 3 березня 2022 р., якби главою держави не було вжито термінових заходів і видано у той же день 24.02.2022 дублюючих указів №69/2022 і №71/2022 [19, с. 48].

Окрім зазначеного, виникає ряд питань, пов'язаних з прийняттям Указу №72/2022 «Про утворення Ставки Верховного Головнокомандувача» [14]. Статтею 8 Закону України «Про оборону України», Президент України наділений повноваженнями вводити в дію подання Ради національної безпеки і оборони України щодо утворення Ставки Верховного Головнокомандувача [2].

Разом з тим, Ставка Верховного Головнокомандувача була утворена ще у вересні 2017 року Указом Президента України від 10 жовтня 2017 року №313/2017 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 вересня 2017 року «Про Ставку Верховного Головнокомандувача», яким також було затверджено Положення про її діяльність [15]. Водночас, рішення про припинення її діяльності не приймалось (принаймні відсутнє у відкритому доступі). Також у публічному доступі відсутній Указ Президента України про утворення Воєнного кабінету Ради національної безпеки і оборони України, проте, статтею 3 Указу Президента України №72/2022 передбачено припинення діяльність Воєнного кабінету Ради національної безпеки і оборони України [14].

Отже, виникає запитання про доцільність повторного утворення іще однієї Ставки Верховного Головнокомандувача.

Більш того Дузь-Крятченко О.П., Лобанов А.А., Лисицин Е.М., Марко І.Ю. у своєму дослідженні наголошували на недоцільності існування Ставки Верховного Головнокомандувача. Ідея створення в Україні Ставки Верховного Головнокомандувача є у певному сенсі копіюванням, радянської схеми стратегічного керівництва державою під час війни. Важко не погодитися з твердженням науковців, що фактично ці ж функції виконує Рада національної безпеки і оборони України [16, с. 73].

Аналіз питань утворення та діяльності Ставки Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України породжує сумніви щодо доцільності її існування як такої. Утворення такого координуючого органу управління, що по своїй суті дублює функції та частково склад діючої на підставі Конституції України Ради національної безпеки і оборони України впливає на ефективність та своєчасність у прийнятті рішень у сфері оборони. Виклики сучасності, дефіцит ресурсів та часу свідчать про необхідність перегляду норм статті 8 Закону України «Про оборону України».

Висновки

Під час дослідження повноважень Президента України у сфері оборони проаналізовано 9 Указів, виданих 24 лютого 2022 року. Практика реалізації цих повноважень показала, що існують певні проблеми та недоліки, пов'язані як з процедурою прийняття таких рішень, так і з їхнім змістом. Виявлені негативні аспекти є свідченням недосконалості правового регулювання питань прийняття рішень про введення в Україні воєнного стану, оголошення мобілізації, застосування Збройних Сил України та інших військових формувань, утворених відповідно до законів України, а також щодо утворення та функціонування Ставки Верховного Головнокомандувача.

Література

1. Конституція України: Закон України від 28 червня 1996 р. No 254к/96-ВР / Верховна Рада України. Відомості Верховної Ради України. 1996. No 30. Ст 141.

2. Про oбoрону України: Закон України від 06.12.1991 р. No 1932-XII / Верховна Рада України.

3. Про національну безпеку України: Закон України від 21.06.2028 р. No 2469-VMI / Верховна Рада України.

4. Про правовий режим воєнного стану: Закон України від 12.05.2015 р. No 389-VIII / Верховна Рада України.

5. Про Національний банк України: Закон України від 20.05.1999 р. No 679-XIV / Верховна Рада України.

6. Про введення воєнного стану в Україні: Указ Президента України від 24.02.2022 р. No 64/2022 / Президент України.

7. Про загальну мобілізацію: Указ Президента України від 24.02.2022 р. No 65/2022 / Президент України.

8. Про використання Збройних Сил України та інших військових формувань: Указ Президента України від 24.02.2022 р. No 66/2022 / Президент України.

9. Про невідкладні заходи щодо фінансового забезпечення функціонування держави в умовах воєнного стану: Указ Президента України від 24.02.2022 р. No 67/2022 / Президент України.

10. Про утворення військових адміністрацій: Указ Президента України від 24.02.2022 р. No 68/2022 / Президент України.

11. Про загальну мобілізацію: Указ Президента України від 24.02.2022 р. No 69/2022 / Президент України.

12. Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 24 лютого 2022 року «Про введення в дію плану оборони України та Зведеного плану територіальної оборони України»: Указ Президента України від 24.02.2022 р. No 70/2022 / Президент України.

13. Про використання Збройних Сил України та інших військових формувань: Указ Президента України від 24.02.2022 р. No 71/2022 / Президент України.

14. Про утворення Ставки Верховного Головнокомандувача: Указ Президента України від 24.02.2022 р. No 72/2022 / Президент України.

15. Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 вересня 2017 року «Про Ставку Верховного Головнокомандувача»: Указ Президента України від 10.10.2017 р. No 313/2017 / Президент України.

16. Дузь-Крятченко О.П., Лобанов А.А., Лисицин Е.М., Марко І.Ю. Щодо недоцільності створення в Україні Ставки Верховного Головнокомандувача. Сучасні інформаційні технології у сфері безпеки та оборони. 2013. №2. С. 71-75.

17. Кулик С.В. Фактичні підстави застосування особливого правового режиму воєнного стану. Аналітично-порівняльне правознавство. 2022. №5. С. 71-75.

18. Пархоменко С.А. Реалізація Президентом України конституційних повноважень під час першого етапу відсічі широкомасштабної військової агресії Російської Федерації проти України (24.02-2.04.2022 Р). Наукові праці Міжрегіональної Академії управління персоналом. Політичні науки та публічне управління. 2023. №4(64). С. 85-96.

19. Пархоменко С.А. Забезпечення Президентом України своєчасності заходів з воєнної безпеки в умовах повномасштабної збройної агресії РФ проти України (теоретико-правовий аспект). Expert Paradigm of Law and Public Administration. 2023. №2(26). С. 42-52.

20. Постанова Вищого адміністративного суду України від 23.02.2016 у справі №800/84/16(800/130/15).

Размещено на Allbest.Ru