Проблеми реалізації права на землю учасниками бойових дій та перспективи їх вирішення

Размещено на http://www.allbest.ru/

Київський національний університет імені Тараса Шевченка

ПРОБЛЕМИ РЕАЛІЗАЦІЇ ПРАВА НА ЗЕМЛЮ УЧАСНИКАМИ БОЙОВИХ ДІЙ ТА ПЕРСПЕКТИВИ ЇХ ВИРІШЕННЯ

Діана Миколаївна Коломійцева, кандидат юридичних наук,

доцент кафедри земельного та аграрного права

Тамара Борисівна Саркісова, кандидат юридичних наук, доцент,

доцент кафедри земельного та аграрного права

Постановка проблеми

Останні дев'ять років життя Українського народу, півтора з яких прожиті в умовах широкомасштабного вторгнення рф в Україну, мотивують державу вирішувати питання суспільної вдячності за героїчні досягнення, які створюють воїни-захисники своєю працею на полі бою за незалежність.

Однією із форм такої публічної вдячності є наявність дієвого механізму реалізації учасниками бойових дій права на землю, яку вони захищають. З першого погляду зазначені правові інструменти є працюючими, адже станом на 21 травня 2021 р. головними управліннями Держгеокадастру в областях учасникам бойових дій передано у приватну власність 180 тис. земельних ділянок загальною площею 261,8 тис. га із земель сільськогосподарського призначення державної власності. Однак після завершення військових дій дане питання набуватиме ще більших масштабів та потребуватиме нових підходів до вирішення, незважаючи на те, що неодноразово було як предметом обговорення¹, так і предметом дослідження в земельно-правовій доктрині².

Актуальним питання реалізації права на землю учасниками бойових дій є, зокрема, і в світлі триваючих дискусій про необхідність ліквідації інституту безоплатної приватизації як такого, що перебуває у суперечності з обов'язками України щодо адаптації вітчизняного законодавства до законодавства ЄС та існуючої численної кількості законопроєктів.

Формулювання мети статті

Зважаючи на зазначене, метою даної роботи є висвітлення ключових проблем існуючого нормативно-правового забезпечення механізму гарантування та реалізації прав на землю учасниками бойових дій, аналіз сформованих правових позицій судової практики в зазначеній сфері, та підготовка пропозицій для підвищення ефективності практики правозастосування. Досягнення зазначеної мети можливе через виконання завдань з аналізу існуючого механізму забезпечення земельних прав учасникам бойових дій, судової практики та проєктів нормативно-правових актів у цій сфері.

Предметом дослідження статті є правові та організаційні засади забезпечення земельних прав учасників бойових дій, об'єкт дослідження статті - земельна політика України в зазначеній сфері.

Викладення основного матеріалу

Передусім слід зазначити, що аналіз чинного законодавства свідчить, по-перше, про відсутність особливого механізму реалізації права на землю, передбаченого в спеціальному Законі (тут і далі - Закон України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» від 22 жовтня 1993 р.), що був би відмінним від загального порядку приватизації земельних ділянок громадянами України, визначеними ст. 116, 118 ЗК України, по-друге, про його суттєву недосконалість у зв'язку з наявними юридичними дефектами.

Перш ніж переходити до безпосереднього аналізу закріпленого в законодавстві порядку набуття прав на землю учасниками бойових дій, звернемо увагу на колізійний характер норм, які визначають пільги різним категоріям військовослужбовців та з різним змістом.

Так, спеціальний Закон (Закон України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту») передбачає пільгу у вигляді першочергового відведення земельних ділянок (зміст якого буде розглянуто нижче) для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва для учасників бойових дій (ст. 12), осіб з інвалідністю внаслідок війни та прирівняних до них осіб (ст. 13), учасників війни (ст. 14), сімей загиблих (померлих) ветеранів війни, захисників і захисниць України (ст. 15).

Водночас Закон України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» від 20 грудня 1991 р. в абз. 2 ч. 6 ст. 12 встановлює обов'язок органів місцевого самоврядування надавати земельні ділянки військовослужбовцям, батькам та членам сімей військовослужбовців, які загинули (померли) або пропали безвісти під час проходження військової служби, а також звільненим з військової служби особам, які стали особами з інвалідністю під час проходження військової служби, якщо вони виявили бажання побудувати приватні жилі будинки.

А в Законі України «Про місцеве самоврядування» серед повноважень в ст. 34 передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить вирішення відповідно до законодавства питань про подання допомоги серед інших ветеранам війни, сім'ям загиблих (померлих або визнаних такими, що пропали безвісти) військовослужбовців, а також військовослужбовців, звільнених у запас (крім військовослужбовців строкової служби та військової служби за призовом осіб офіцерського складу) або відставку; відведенні зазначеним особам у першочерговому порядку земельних ділянок для індивідуального будівництва, садівництва та городництва.

Як випливає з вищезазначених норм, спеціальною нормою (п. 14 ст. 12 Закону) щодо пільг учасникам бойових дій передбачено значно меншу за змістом пільгу - право першочергового відведення земельної ділянки, порівняно із загальною нормою (абз. 2 ч. 6 ст. 12 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» від 20 грудня 1991 р.), - яка встановлює обов'язок органів місцевого самоврядування надавати земельні ділянки.

Крім того, із єдиної категорії «учасник бойових дій» виокремлюються окремі суб'єктні групи, наприклад, учасники антитерористичної операції щодо яких визначаються окремі процедури реалізації права на землю (наприклад, розпорядження Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 р. № 898 «Питання забезпечення учасників антитерористичної операції та сімей загиблих учасників антитерористичної операції земельними ділянками»).

Такий законодавчий підхід потребує визначення єдиних законодавчих принципів та підходів у формуванні пільг на землю, адже за його відсутності нівелюється мета та значення статусу «учасника бойових дій», що визначені Законом, створюються умови для виникнення соціального конфлікту.

Переходячи до аналізу змісту закріпленої в п. 14 ст. 12 Закону пільги у вигляді «першочергового відведення земельних ділянок», що поширюється на учасників бойових дій та осіб, прирівняних до них, констатуємо, що цією нормою закріплена скоріше тільки соціальна відповідальність влади, адже безоплатна передача земельних ділянок у власність учасникам бойових дій, виходячи з положень чинного законодавства, є правом, а не обов'язком органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування. Аналіз судової практики свідчить, що першочерговість відведення земельних ділянок стосується переваги у розгляді клопотання про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою, поданого саме учасником бойових дій, у разі одночасної подачі ним та особою без особливого статусу такого клопотання. При цьому отримання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність. Аналогічні висновки викладено Верховним Судом України у постанові від 13.12.2016 у справі № 815/5987/14 та постановах Верховного Суду від 27.02.2018 у справі № 545/808/17, від 22.02.2019 у справі № 813/1631/14, від 13.11.2019 у справі № 803/1244/16, від 31.10.2019 у справі № 822/25/18 тощо.

Зазначені підходи визначаються також змістом розпорядження Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 р. № 898 «Питання забезпечення учасників антитерористичної операції та сімей загиблих учасників антитерористичної операції земельними ділянками», відповідно до якого не передбачено обов'язку виділяти земельні ділянки відповідним категоріям осіб, а лише встановлюється обов'язок Держгеокадастру та рекомендація для органів місцевого самоврядування в першочерговому порядку розглядати звернення учасників антитерористичної операції та сімей загиблих учасників антитерористичної операції. Крім того, пунктом 2 передбачалось, що Держгеокадастр та його територіальні органи, за обов'язковою участю органів місцевого самоврядування, мали визначити на території відповідної області земельні ділянки для відведення учасникам АТО та сім'ям загиблих учасників АТО, а також розмістити на власних офіційних вебсайтах інформацію про місце розташування, цільове призначення та площу земельних ділянок, які можуть бути відведені учасникам АТО та сім'ям загиблих учасників АТО. Однак визначення таких територій не передбачало законодавчої заборони надання дозволу на розроблення документації із землеустрою та передачу у приватну власність сформованих на цій території земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності в межах норм безоплатної приватизації для осіб, які не були учасниками антитерористичної операції (правова позиція була висловлена Верховним Судом у Постанові від 18 червня 2020 р. у справі № 803/1237/17 та від 18.10.2018 у справі № 805/2296/17-а).

Проблемний аспект реалізації права на землю учасниками бойових дій закладено також у правовому режимі земельних ділянок, на яких поширюється пільга «першочергового відведення земельних ділянок», яка діє лише щодо ділянок трьох видів цільового призначення: для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва. З нашої точки зору, таке звуження не є виправданим, до того ж принагідно варто зазначити, що земельні ділянки для городництва відповідно до ст. 36 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) можуть передаватись виключно в користування, що також варто враховувати при порушенні питання відведення земельних ділянок за встановленою пільгою.

Крім того, на учасників бойових дій поширюються обмеження, встановлені ст. 121 ЗК України, щодо права одноразової приватизації земельної ділянки по кожному виду цільового призначення. Тому, якщо громадянин України до отримання статусу учасника бойових дій вже реалізував своє право на безоплатну приватизацію присадибної земельної ділянки або для садівництва, то встановлена пільга діяти не буде.

Однією з найгостріших проблем, враховуючи сьогодення та зважаючи на обмеженість земельних ресурсів, після завершення режиму воєнного стану постане проблема реалізації переважного права вже серед учасників бойових дій. Одним із шляхів її вирішення з метою недопущення соціального напруження може бути встановлення порядку ранжування на підставі різних критеріїв, наприклад, з врахуванням фактів отримання поранень, одержання державних нагород, перебування у полоні, окрему категорію мають становити сім'ї загиблих учасників. Або це може бути ранжування на кшталт вже встановленого ранжування виплат додаткової грошової допомоги, встановленої постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 р. № 168 «Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім'ям під час дії воєнного стану».

Як альтернативний варіант безоплатної приватизації земельної ділянки на сьогодні діє так звана процедура монетизації, яка вже запроваджена в Києві та Львові щодо грошової компенсації за земельні ділянки. Так, Київська міська рада встановила матеріальну компенсацію за земельні ділянки в розмірі 400 прожиткових мінімумів для працездатної особи, що становить близько 1 млн грн на одну особу (рішення від 07.02.2019 № 37/6690 «Порядок виплати матеріальної допомоги киянам - уповноваженим членам сімей загиблих киян - учасників антитерористичної операції за належні для одержання або одержані ними земельні ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд»).

Протягом 2019-2021 рр. 74 родинам виплачено одноразову матеріальну допомогу за належні до отримання земельні ділянки, у 2022 р. - 12 заявникам на загальну суму 12,1 млн грн³. Проте поки що законодавство не встановлює єдиного підходу вирішення питання реалізації переважного права учасників бойових дій в умовах обмеженості земельного ресурсу.

Як свідчить практика, однією з найбільших проблем при реалізації права на земельну ділянку є стадія пошуку «вільної» земельної ділянки державної або комунальної власності. За офіційними даними Держгеокадастру України, станом на березень 2023 р. наповненість Державного земельного кадастру становила 72 %⁴, а тому обрана земельна ділянка може вже перебувати у користуванні або приватній власності, проте інформація може бути не внесена до Державного земельного кадастру України і не відображатись на Публічній кадастровій карті.

На допомогу для вирішення проблеми пошуку вільної земельної ділянки приходить аналіз судової практики, яка показує ефективність звернення з письмовим запитом про надання публічної інформації щодо наявності земель державної чи комунальної власності, не наданих у власність або користування, до територіального органу Держгеокадастру України або до відділу містобудування та архітектури органу місцевого самоврядування (далі - ОМС), забезпечивши таким чином захист права учасника бойових дій на отримання інформації для звернення в порядку ст. 118 ЗК України.

Так, постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 6 вересня 2018 р. в справі № 809/1314/16 (адміністративне провадження № К/9901/45395/18) залишено без змін постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 15 березня 2017 р. та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2017 р. у справі № 809/1314/16, якими було зобов'язано «департамент комунальних ресурсів Івано-Франківської міської ради надати позивачу для ознайомлення публічну інформацію з містобудівного кадастру та державного земельного кадастру щодо земель, не наданих у власність або користування в межах міста Івано-Франківська».

У разі порушення права учасника бойових дій на безоплатну приватизацію земельної ділянки можна ставити питання і про відшкодування моральної шкоди. Так, Верховним Судом (постанова від 10.04.2019 у справі № 464/3789/17) при розгляді справи за позовом учасника бойових дій щодо протиправної бездіяльності органу місцевого самоврядування у зв'язку з ухиленням від розгляду клопотань позивача про надання дозволу на розробку проєктів землеустрою щодо відведення земельних ділянок Суд дійшов висновку, що адекватне відшкодування шкоди, зокрема й моральної, за порушення прав людини є одним із ефективних засобів юридичного захисту (п. 49). Порушення прав людини чи відсутність проявів поваги з боку суб'єктів владних повноважень завжди викликають негативні емоції, а відсутність наслідків у вигляді розладів здоров'я внаслідок душевних страждань, психологічних переживань не свідчить про те, що позивач не зазнав страждань та приниження, а отже, і не свідчить про те, що моральної шкоди не завдано. Таким чином, вимога про відшкодування моральної шкоди, заявлена учасником бойових дій, була задоволена, однак частково.

Тож, підсумовуючи, варто відзначити, що станом на даний час законодавство України:

- не забезпечує механізму реалізації права на першочергове відведення земельної ділянки учасникам бойових дій, встановлюючи тільки першочерговий розгляд звернення;

- не визначає спосіб реалізації пільги у формі першочергового розгляду питання щодо відведення земельної ділянки між суб'єктами, які складають групу «учасників бойових дій»;

- не визначає принципи та умови, з урахуванням яких має реалізовуватися право на оформлення землі чи компенсація за відсутність можливості реалізації зазначеної пільги для окремих категорій осіб серед учасників бойових дій.

Виходячи із зазначеного, проаналізуємо, чи спрямовані на вирішення зазначених завдань проєкти законодавчих актів України, які стосуються прав на землю учасників бойових дій.

Предметом розгляду Комітету Верхової Ради України з питань агарної та земельної політики наразі є проєкт Закону «Про внесення змін до Земельного кодексу України щодо вилучення земель державних сільськогосподарських підприємств, установ, організацій, які не використовуються за призначенням, та передачі громадам для облаштування спортивно-оздоровчих парків, будівництва спортивно-оздоровчої інфраструктури, реабілітаційних центрів, виділення земельних ділянок учасникам бойових дій», зареєстрований за № 9086 від 06.03.2023.

Автором цього проєкту закону пропонується вилучати у державних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, отримані у постійне користування земельні ділянки, які не використовуються за цільовим призначенням протягом 1 (одного) року і більше або використовуються неефективно, і передавати такі земельні ділянки (їх частини):

1) у постійне користування громадам, до території яких вони відносяться або з якими межують, для облаштування спортивно-оздоровчих парків, реабілітаційно-спортивних центрів, супутньої інфраструктури;

2) для виділення земельних ділянок учасникам бойових дій (для будівництва і обслуговування) жилого будинку, господарських будівель і споруд.

Правовий аналіз пропонованої законодавчої ініціативи свідчить, що даний законопроєкт не тільки не спрямований на вирішення поточних проблем реалізації права учасників бойових дій на землю, але й створює перспективу посилення соціального конфлікту, з огляду на зазначене:

по-перше, не є зрозумілим обраний автором критерій вилучення земельних ділянок у державних сільськогосподарських підприємств, адже такі правові підстави, як «не використовуються за цільовим призначенням протягом 1 (одного) року і більше» або «використовуються неефективно» необхідно щонайменше юридично довести, що з огляду на оціночні аспекти даних категорій буде зробити надзвичайно складно. Якщо вже пропонувати подібний концепт, то варто розширити джерельну базу за рахунок земельних ділянок, які вилучаються із власності та користування за порушення земельного законодавства;

по-друге, не є зрозумілим пропонований правовий механізм оформлення громадами прав на землю в постійне користування, адже можна забезпечити механізм вилучення земельної ділянки з одночасною її передачею у комунальну власність з використанням процедури, визначеної ст. 119 ЗК України. Адже оформлення права постійного користування територіальної громади потребуватиме проведення додаткової процедури вилучення з постійного користування для передачі у власність для потреб учасників бойових дій;

по-третє, даний законопроєкт закладає внутрішню конкуренцію двох нерівнозначних категорій: публічного інтересу (що пов'язаний із передачею вилучених земельних ділянок у постійне користування громадам, до території яких вони відносяться або з якими межують, для облаштування спортивно-оздоровчих парків, реабілітаційно-спортивних центрів, супутньої інфраструктури) та інтересу приватного (пов'язаного із набуттям особистих прав на землю учасником бойових дій). Такий підхід не є прийнятним з точки зору законодавчої техніки, адже дві цілі використання земельних ділянок є різновекторними, причому законопроєкт не визначає, з яких критеріїв має виходити уповноважений орган при обранні мети майбутнього використання земельної ділянки, та ставить учасників бойових дій у «лист очікування» можливої появи вільної ділянки, яку не відвели під суспільні потреби.

Зазначені недоліки не усуваються й у законопроєкті № 9086-1 від 20.03.2023 з однойменною назвою.

Висновки

Вищевикладене свідчить про те, що на даний час державна політика щодо забезпечення прав на землю учасників бойових дій є несформованою, нормативне правове регулювання в цій частині є фрагментарним та декларативним, а проєкти законодавчих актів - законодавчо «неправоздатними». Такий стан правового регулювання свідчить про нагальне завдання держави забезпечити реальні законодавчі механізми для реалізації права учасників бойових дій на землю, враховуючи їх внесок у оборону та відновлення територіальної цілісності України.

Зокрема, враховуючи вищезазначені проблеми та підтримуючи позиції відомих науковців у сфері земельного права⁵ щодо необхідності поступового відходу від існування інституту безоплатної приватизації земельних ділянок як способу набуття прав на землю з огляду на його невідповідність вимогам ЄС, вважаємо, що інститут безоплатної приватизації земельних ділянок має залишитись виключно для ветеранів війни як тих осіб, які безпосередньо боронили землю Українського народу.

Література

1. Всеукраїнський науково-практичний семінар «Реформування безоплатної приватизації земель в Україні: від корупційного механізму до інструменту соціальної справедливості», НУБіП, 9 жовтня 2022 р. URL: https://nubip.edu.ua/node/115568 ; Боротьба поза війною. Землевпорядний вісник. 2018. № 1. URL: http://zemvisnuk.com.ua/news/borotba-poza-v-inoyu

2. Борсай В. Особливості реалізації учасниками АТО права на безоплатну приватизацію землі. Юридична газета. 2015. №1-2. С. 447-448; Болюбаш І. До питання про правові та практичні проблеми надання земельних ділянок учасникам АТО. Матеріали Міжнародної науково-практичної конференції студентів, аспірантів та молодих вчених «Актуальні питання державотворення в Україні» (19 травня 2017 р.) Том 2. С. 89-91.

3. Трьом родинам захисників виділять компенсації за землю у столиці. Вечірній Київ. 10 листопада 2022 р. URL: https://vechirniy.kyiv.ua/news/74131/

4. Офіційна інтернет-сторінка Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру. URL: https://land. gov.ua

5. Наприклад, виступ П.Ф. Кулинича на міжнародній науково-практичній конференції «Адаптація земельного права до вимог ЄС. Гарантії прав на землю. Частина ІІ.», організована Верховним Судом 3 червня 2021 р. URL: https://www.youtube. com/watch?v=kOSW_-R3 3X4

Резюме

право земля учасник бойовий

Коломійцева Д.М., Саркісова Т.Б. Проблеми реалізації права на землю учасниками бойових дій та перспективи їх вирішення.

Стаття спрямована на виявлення ключових проблем механізму гарантування та реалізації права на землю учасниками бойових дій та формування пропозицій щодо можливих шляхів їх вирішення. Висловлюється думка, що чинне законодавство України, як і зареєстровані законопроєкти, не забезпечує ефективного механізму реалізації права на безоплатну приватизацію земельної ділянки учасником бойових дій, закріплюючи, по суті, тільки соціальну відповідальність органів влади, яка не є гарантією пріоритетного права учасника бойових дій на отримання земельної ділянки. На основі аналізу судової практики сформульовано практичні пропозиції, що можуть сприяти реалізації права на землю учасниками бойових дій.

Ключові слова: учасник бойових дій, учасник антитерористичної операції, право на землю, першочергове відведення земельної ділянки, безоплатна приватизація земельної ділянки, матеріальна компенсація за земельні ділянки.

Summary

Diana Kolomiitseva, Tamara Sarkisova. The issues of land right realization by combatants and the prospects of their solution.

The article aims to determine the key issues of the existing in Ukrainian legislation mechanism of guarantying and realization of combatants' right to privatize the land for free and to find out the effective ways of their overcoming.

It is noted that the current legislation and registered in Verhovna Rada of Ukraine drafts of law aren't actually able to provide an effective mechanism for combatants' realization of right to land declared in special law - Law of Ukraine “On the status of war veterans, guaranties of their social protection” (here and after - the Law). On the authors' opinion the existed law provisions rather enshrines the social responsibility of the authorities. According to the article 12 of the Law the benefit of the priority right to allocate the land enshrined in it means only the right but not the obligation of the authority to allocate the land. The combatant doesn't obtain any additional priorities: neither special procedure of selection the land that could be privatized, nor special procedure of consideration.

Such conclusions are confirmed also by the case law study. According to the Supreme Court decisions it is not prohibited to obtain by a layperson the ordering autorization for land management project on the lands reserved for the combatants.

Among the issues outlined in the article the authors raise the necessity to elaborate either the mechanism of ranking among combatants due to the limited land resources or to introduce the alternative ways of resolving the inability to provide the realization of land right to all wishing combatants (e.g. monetization of the land right).

Key words: combatant, participant of antiterrorist operation, land right, priority right to allocate land, land privatization for free, pecuniary compensation of land.

Размещено на Allbest.ru