Законодательная инициатива как основополагающая стадия федерального законотворческого процесса

Размещено на http://www.allbest.ru/

Законодательная инициатива как основополагающая стадия федерального законотворческого процесса

Дверник О.В.

Ключевые слова: законодательная инициатива, право законодательной инициативы, субъекты права законодательной инициативы, законотворческий процесс, законодательный процесс, Конституция Российской Федерации.

The article is devoted to the consideration of the legal nature and essence of the legislative initiative as a fundamental stage of the legislative process. It is the legislative initiative that launches a special process, which, passing through various procedures and stages, ends with the implementation of regulatory requirements. The implementation of the legislative initiative has a number of features, the analysis and study of which will identify relevant problematic aspects in order to find effective mechanisms aimed at improving the legislative process as a whole and preparing better regulatory legal acts.

Keywords: Legislative initiative, the right of legislative initiative, subjects of the right of legislative initiative, the legislative process, the legislative process, the Constitution of the Russian Federation.

С развитием научно-технического прогресса, появлением новых социальных связей и закономерностей, возникают новые сферы общественных отношений и развиваются уже сложившиеся сферы. Все это предопределяет необходимость государственного регулирования с целью упорядочивания общественных отношений, а именно создания неких рамок, в которых общественные отношения будут гармонично функционировать и развиваться.

В качестве указанных рамок выступают правовые нормы, которыми устанавливаются правила поведения соответствующих участников общественных отношений. Правовые нормы не формируются стихийно, они создаются в рамках сложного и достаточно длительного процесса, который регламентирован по своей структуре и содержанию - правотворческого процесса.

Правотворческий процесс представляет собой юридически значимую последовательность действий уполномоченных лиц по изданию всех нормативных правовых актов. В структуре правотворческого процесса выделяются различные процессы, характеристика которых зависит от вида издаваемого нормативного правового акта.

Так, деятельность по созданию законов охватывается законотворческим или законодательным процессом. Указанные понятия в литературе нередко признаются тождественными, однако их детальный анализ показывает, что законотворческий процесс является более широким понятием по своему содержанию и охватывает не только процедурные формализованные правила, но и, как справедливо отмечает В.А. Панков, «представляет собой познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования» [1, с. 137].

В свою очередь, под законодательным процессом в широком смысле понимается «регламентированная деятельность компетентных органов государственной власти и должностных лиц по разработке, внесению и рассмотрению законопроектов, а также принятию, одобрению, подписанию, обнародованию (официальному опубликованию) и реализации законов», а в узком смысле - «конституционно установленный ряд последовательно сменяющих друг друга этапов» [2, с. 34]. Законодательный процесс, как уже было отмечено выше, формализован и состоит из четко установленных процедур и стадий, проходя через которые законопроект (некая идея урегулирования общественных отношений), по итогу становится полноценным нормативным правовым актом - законом (обязательным официальным документом, созданным с целью урегулирования общественных отношений).

Важным аспектом законотворческой деятельности, безусловно, является создание законопроекта, прогнозирование оптимальности предлагаемых им решений, соответствие юридической технике и имеющейся нормативной правовой базе. Однако определяющую роль в дальнейшей судьбе текста закона играет законодательная инициатива.

Нельзя не согласиться с тем, что в юридической литературе законодательная инициатива определяется как начальное звено законодательного процесса. Именно она запускает процесс рассмотрения законопроекта компетентными государственными органами, которые определяют необходимость создания нового правового регулирования, либо изменение существующего.

Законодательная инициатива представляет собой стадию законотворческого процесса, в рамках которой уполномоченные субъекты реализуют свое право на внесение законопроекта для его последующего рассмотрения законодательным органом - Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. Кроме упомянутого права субъектам законодательной инициативы, как отмечают А.В. Малько и Л.Г. Агабекова, принадлежат следующие правомочия:

1) право требовать рассмотрения своей инициативы;

2) право отстаивать положения проекта в законотворческом органе;

3) право отозвать свою инициативу.

В свою очередь, данным правам корреспондируют такие обязанности законодательного органа, как обязанность по рассмотрению законопроекта или законодательного предложения и обязанность требовать соблюдения соответствующих процедурных положений по внесению законопроекта [3, с. 35].

Следует особо отметить, что внести законопроект в законодательный орган могут лишь субъекты, наделенные правом законодательной инициативы, к которым в соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации относятся: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, сенаторы Российской Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также Конституционный Суд Российской Федерации и Верховный Суд Российской Федерации в части вопросов своего ведения [4]. Обозначенный перечень субъектов законодательной инициативы является исчерпывающим.

Реализация права законодательной инициативы вышеуказанными субъектами начинается не с момента появления идеи о необходимости урегулирования общественных отношений или создания текста проекта акта, а с момента непосредственного внесения законодательных предложений в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Здесь же стоит заметить, что внесение предложения о принятии закона без представления текста законопроекта нельзя считать осуществлением права законодательной инициативы.

В соответствии со статьей 104 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Регламент) право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

1) проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов;

2) проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов о внесении изменений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;

3) поправок к проектам федеральных конституционных законов и федеральных законов [5].

Кроме внесения самого законопроекта, согласно указанному Регламенту, должны быть представлены сопутствующие документы, в числе которых пояснительная записка с описанием предмета законодательного регулирования, концепция предлагаемого законопроекта, а также мотивированные обоснования необходимости принятия или одобрения законопроекта; перечень нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием законопроекта; финансово-экономическое обоснование предлагаемых законопроектом решений и иные документы.

Законопроект и прилагаемые к нему материалы после внесения их в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации подлежат в первую очередь проверке на соответствие требованиям Регламента о внесении законопроекта уполномоченным субъектом, а также в части предоставления всех необходимых к законопроекту документов. Если требования Регламента не соблюдены, то законопроект со всеми материалами подлежит возвращению субъекту права законодательной инициативы для выполнения всех установленных требований.

Необходимо подчеркнуть, что возврат законопроекта в этой связи не отменяет реализацию субъектом своего конституционного права, а дает возможность для проработки текста законопроекта и сбора необходимых документов, с целью неукоснительного выполнения процедурных норм.

Обращаясь к проблематике реализации права законодательной инициативы в Российской Федерации следует отметить несколько моментов:

1. Ограничение перечня субъектов права законодательной инициативы.

Не первое десятилетие в юридической литературе идут споры относительно расширения круга субъектов, которые могут вносить законопроекты в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Так, например, соответствующим правом предлагается наделить Генерального прокурора Российской Федерации [6, с. 160] и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации [7, с. 38]. Думается, что эти предложения вполне обоснованы, так как в силу специфики деятельности данных органов наделение их прямым правом законодательной инициативы позволило бы более оперативно и эффективно изменять регулирование общественных отношений, с целью исключения нарушения прав и законных интересов граждан и организаций, исходя из опыта практической деятельности указанных органов.

2. Неравнозначность субъектов законодательной инициативы.

Практика законотворческой деятельности показывает, что значительное число законопроектов разрабатывается в стенах Правительства Российской Федерации, то есть именно Правительство Российской Федерации активно пользуется своим правом законодательной инициативы, в то время как законодательные инициативы Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации составляют менее 1% от общего числа инициатив. Также существует тенденция, при которой законодательные предложения Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации практически всегда в конечном итоге обретают силу закона, а законодательные инициативы субъектов Российской Федерации либо остаются без внимания, либо отклоняются.

3. Отсутствие «фильтра» при внесении законопроектов по одному предмету правового регулирования.

Нередко происходит так, что на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации поступают законопроекты, которые имеют схожий предмет правового регулирования, либо предполагают внесение изменений в один законодательный акт. Данные законопроекты признаются «альтернативными» и по итогам их рассмотрения выбирается один законопроект, который при голосовании получил большинство голосов, а остальные законопроекты подлежат отклонению. Вместе с тем, по отклоненным законопроектам до их непосредственного рассмотрения проводится большая работа, которая занимает достаточно много времени. С целью экономии времени на соответствующие процедуры целесообразно оптимизировать рассмотрение законопроектов, касающихся одного предмета правового регулирования.

4. Отсутствие предельных сроков рассмотрения законопроектов.

Регламент Федерации предусматривает сроки для совершения ряда процедур в рамках законодательного процесса. Так, установлен срок для рассмотрения законопроекта на заседании Совета Государственной Думы, подготовки отзывов и заключений на законопроект, проведения необходимых экспертиз, представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний по законопроекту, представления поправок к законопроекту и иных процедур. В то же время предельный срок рассмотрения законопроектов с момента их внесения в законодательный орган до момента их принятия - не установлен. Так, например, был разработан проект федерального закона № 880655-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения процедуры перехода на ипотеку с более выгодными условиями для семей с детьми», который внесен в Государственную Думу 13 января 2020 г. В июле 2020 года законопроект был принят в первом чтении, после чего был установлен срок предоставления поправок по законопроекту - 7 августа 2020 года. До настоящего времени законопроект так и не принят во втором чтении, но и не отклонен.

С целью предотвращения подобных ситуаций необходимо проработать вопрос о введении предельного срока рассмотрения законопроектов исходя, в первую очередь, из степени важности общественных отношений, на регулирование которых он направлен.

На основании всего вышеизложенного следует сделать вывод, что законотворческий процесс, представляет собой чрезвычайно сложную систему, целью которой, во взаимосвязи совокупности элементов, является достижение общественного блага с позиции эффективности общественных отношений. Законотворческий процесс включает в себя множество стадий, от качественного функционирования которых зависит итоговый результат - претворение в жизнь первостепенных нормативных предписаний. И начальным звеном законотворческого процесса является законодательная инициатива.

Несмотря на детальную регламентацию стадии законодательной инициативы имеется ряд проблемных аспектов, часть из которых обозначена выше. Только их тщательная проработка позволит не только повысить качество законопроектной деятельности, но и в целом окажет существенное влияние на процесс издания нормативных правовых актов в Российской Федерации.

Список использованной литературы

1. Панков В.А. Понятие законодательного процесса в отечественной юридической мысли // Скиф. Вопросы студенческой науки. - 2020. - № 9(49). - С. 135-140.

2. Ивлиев Г.П., Гаджимагомедов Г.А. Участие Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности. - М.: Норма, 2008. - 222 с.

3. Малько А.В., Агабекова Л.Г. Законодательная инициатива как особая разновидность правовой инициативы // Юридическая наука. - 2016. - № 6. - С. 34-38.

4. Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6 - ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ, от 14.03.2020 № 1-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2020. № 11. ст. 1416.

5. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 7. ст. 801; 2022. № 28. ст. 5025.

6. Иванюшко Д.В. К вопросу о праве законодательной инициативы прокурора // Актуальные проблемы экономики и права. - 2012. - № 2. - С. 157160.

7. Абашина А.А. Законодательная инициатива как стадия законотворческого процесса // Молодой ученый. - 2020. - № 45 (335). - С. 3638.

Размещено на Allbest.ru