Закон про лобіювання: виклики на шляху до європейської інтеграції

Размещено на http://www.allbest.ru/

АО «Адвокат Черезов і партнери»

Закон про лобіювання: виклики на шляху до європейської інтеграції

Надточиєва А.П. здобувач ступеня доктора філософіїї

Анотація

Стаття досліджує виклики та перспективи законодавчого регулювання лобізму в Україні у контексті євроінтеграційних зусиль. Вона висвітлює історію лобізму в країні, аналізує сучасний стан законодавчих ініціатив та обговорює важливість прийняття ефективного закону, що відповідає міжнародним стандартам. Автор зосереджується на необхідності прозорості та доброчесності у лобістській діяльності, вказуючи на зміни у сприйнятті лобізму суспільством і науковою спільнотою. Стаття пропонує рекомендації для подальшого розвитку законодавчої бази, спрямовані на забезпечення відповідальної участі громадянського суспільства у формуванні державної політики.

У статті розглядається законодавче регулювання лобістської діяльності в Україні в контексті євроінтеграції. Основна мета - висвітлення основних проблем законодавчого регулювання лобіювання, визначення ключових понять та дослідження можливих шляхів вирішення цих проблем шляхом аналізу законодавчих ініціатив, закордонного досвіду та чинного законодавства України.

Висвітлено проблемні аспекти законодавчого регулювання лобізму в Україні, формулювання дефініцій та пошук шляхів вирішення цих проблем на тлі євроінтеграційних зусиль та міжнародних стандартів.

У дослідженні використано комплексний аналіз української та міжнародної законодавчої бази, рекомендацій європейських органів, а також порівняльний аналіз із практикою країн ЄС. Отримані результати виявили значні прогалини в українському законодавстві щодо лобіювання, зокрема відсутність чітких визначень, недостатнє розмежування між лобіюванням та адвокацією, а також потребу у більш прозорих механізмах регулювання. У статті також обговорюється нещодавня законодавча пропозиція щодо етичного лобіювання та її критика за неповне виконання рекомендацій Ради Європи та ОЕСР. Виявлено недоліки у визначенні термінів та методів лобіювання в українських законопроектах, що не повною мірою враховують рекомендації ЄС та міжнародних організацій. Визначено ключові аспекти для доопрацювання в законодавстві з метою зменшення корупційних ризиків та підвищення прозорості лобістської діяльності.Для успішної євроінтеграції та забезпечення демократичної участі громадськості в процесі прийняття рішень необхідне прийняття ефективного закону про лобіювання. Законопроект має враховувати міжнародні стандарти, забезпечувати чітке визначення понять та механізмів регулювання, а також передбачати санкції за порушення встановлених правил.

Ключові слова: законодавче регулювання, євроінтеграція, громадянське суспільство, верховенство права, демократичні інститути, копенгагенські критерії, прозорість лобіювання, доброчесне лобіювання, політична реформа, правова політика

Annotation

The article explores the challenges and prospects of legislative regulation of lobbying in Ukraine in the context of European integration efforts. It highlights the history of lobbying in the country, analyzes the current state of legislative initiatives, and discusses the importance of adopting an effective law that meets international standards. The author focuses on the need for transparency and integrity in lobbying activities, pointing to changes in the perception of lobbying by society and the academic community. The article offers recommendations for further development of the legislative framework aimed at ensuring responsible participation of civil society in public policy making.

The article examines the legislative regulation of lobbying activities in Ukraine in the context of European integration. The main purpose is to highlight the main problems of legislative regulation of lobbying, to define key concepts and to explore possible ways to solve these problems by analyzing legislative initiatives, foreign experience and current Ukrainian legislation.

The article highlights the problematic aspects of legislative regulation of lobbying in Ukraine, formulates definitions and seeks to find solutions to these problems against the background of European integration efforts and international standards.

The study uses a comprehensive analysis of the Ukrainian and international legislative framework, recommendations of European bodies, as well as a comparative analysis with the practice of EU countries. The findings revealed significant gaps in Ukrainian lobbying legislation, including the lack of clear definitions, insufficient distinction between lobbying and advocacy, and the need for more transparent regulatory mechanisms. The article also discusses the recent legislative proposal on ethical lobbying and criticizes it for not fully implementing the recommendations of the Council of Europe and the OECD. The author identifies shortcomings in the definition of terms and methods of lobbying in Ukrainian draft laws that do not fully take into account the recommendations of the EU and international organizations. The key aspects to be improved in the legislation in order to reduce corruption risks and increase transparency of lobbying activities are identified.Successful European integration and ensuring democratic public participation in decision-making require the adoption of an effective law on lobbying. The draft law should take into account international standards, provide a clear definition of concepts and regulatory mechanisms, and provide for sanctions for violation of the established rules.

Keywords : legislative regulation, European integration, civil society, rule of law, democratic institutions, Copenhagen criteria, lobbying transparency, fair lobbying, political reform, legal policy.

Вступ

Стрімкий розвиток демократичних інститутів у світі супроводжується інституціоналізацією засобів залучення громадянського суспільства до формування і реалізації національної політики. В Україні феномен лобізму насьогодні ще залишається поза законодавчим полем, хоча певні істотні кроки до вирішення питання його законодавчого врегулювання вже зроблено. законодавчий лобізм доброчесність стандарт

Україна як кандидат на вступ до Європейського Союзу взяла на себе зобов'язанння виконати Копенгагенські критерії, серед яких: стабільні інституції, які забезпечують верховенство права, демократію та права людини; функціонуюча ринкова економіка, здатна конкурувати на ринку ЄС; готовність взяти на себе зобов'язання, які випливають із членства, зокрема щодо дотримання цілей політичного, економічного та монетарного союзів.

Отже, з огляду євроінтеграційні прагнення України, законодавче регулювання діяльності суб'єктів, які здійснюють вплив вплив на представників влади з метою формування державної політики в окремій сфері чи відстоювання інтересів окремих груп (лобіювання), має бути запроваджене у найближчій перспективі.

З часом, як відзначає Т.С. Яровой, лобізм стає дедалі більш публічним, прозорим, а сприйняття його науковцями, політиками і пересічними громадянами зміщується з негативного до нейтрального і такі ж тенденції характерні і для української науки та соціуму. Прийняття відповідного профільного закону, який не тільки закріпить термінологію, але й унормує практичну діяльність лобізму та дозволить зробити це явище більш зрозумілим для суспільства, нівелювавши значну частину того негативного сприйняття, яке характерне для вітчизняного лобізму нині, є вкрай необхідним [7].

Питання законодавчого регулювання лобізму в Україні вперше було піднято у 1999 році, і з того часу суб'єктами законодавчої ініціативи було внесено цілу низку законопроектів, в тому числі три законопроекти у 2020 році. Однак жоден із них не був винесений на розгляд парламенту, всі були відхилені Комітетом Верховної Ради України з питань правової політики, а у жовтні 2021 року цим Комітетом було утворено робочу групу щодо законодавчого регулювання лобістської діяльність. Але війна внесла свої корективи, зокрема, і у політичне життя країни, внаслідок чого до 2023 року питання врегулювання лобістської діяльності залишалось поза увагою держави.

У серпні 2023 року Верховною Радою України було прийнято закон «Про правотворчу діяльність», яким зобов'язано Кабінет Міністрів України у шестимісячний строк з для набрання даним законом чинності подати до Верховної Ради України законопроект щодо лобізму та лобістської діяльності. І такий законопроект «Про доброчесне лобіювання» № 10337 було внесено 13 грудня 2023 року, а вже 10 січня 2024 року цей законопроект було прийнято за основу у першому читанні. Майже одночасно з цим як альтернативні до Верховної Ради України надійшли законопроекти «Про лобізм та лобістську діяльність в Україні» (ініціатор законопроекту народна депутатка України Буймістер Л.А.) та «Про державну реєстрацію суб'єктів лобіювання та здійснення лобіювання в Україні» (народний депутат України Власенко С.В.), які також було заслухано Верховною Радою України 10.01.2024, але знято з розгляду.

Однак прийнятий у першому читанні проект Закону «Про доброчесне лобіювання» був підданий широкій критиці як зі сторони інститутів громадянського суспільства, так і зі сторони правників та науковців, як такий, що не у повній мірі відповідає рекомендаціям Ради Європи, Організації для економічного співробітництва та розвитку та не забезпечує належне відмежування лобістської діяльності від іншої діяльності, направленої на участь громадських організацій та окремих фізичних осіб на відстоювання суспільних інтересів при формування державної політики.

Головною метою цієї статті є висвітлення основних проблемних питань, щодо законодавчого врегулювання лобізму, формулювання дефініцій та пошук можливих шляхів вирішення цих проблем на основі аналізу законодавчих ініціатив, іноземного досвіду та чинного законодавства України.

Результати

У розділі 2 Антикорупційної стратегії на 2021-2025 роки, затвердженої Законом України «Про засади державної антикорупційної політики на 2021-2025 роки», непрозору та непублічну діяльність суб'єктів, які здійснюють вплив (лобіювання) на прийняття парламентом рішень визначено як проблему, очікуваним результатом вирішення якої є запровадження дієвого нормативно-правового регулювання діяльності суб'єктів впливу (лобіювання) [1].

Стаття 444 Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, передбачає, що сторони сприяють діалогу та співробітництву між учасниками громадянського суспільства з обох сторін як невід'ємної частини відносин між Україною та ЄС, шляхом, зокрема, сприяння процесу інституційної розбудови та консолідації організацій громадянського суспільства, у тому числі, серед іншого, лобістській діяльності, та забезпечення поінформованості українських представників щодо організації в рамках ЄС консультацій та діалогу між соціальними і громадськими партнерами з метою залучення громадянського суспільства до політичного процесу в Україні [4].

У проміжному звіті Групи держав по боротьбі з корупцією (GRECO) щодо України наголошено на рекомендації щодо запровадження правил взаємодії членів парламенту з суб'єктами лобіювання та іншими третіми особами, які намагаються впливати на законодавчий процес, до 31 березня 2024 року [10].

У звіті Європейської Комісії щодо України в межах Пакета розширення ЄС, Європейська Комісія рекомендувала розпочати переговори про вступ України до Європейського Союзу, у якому, зокрема, рекомендувала запровадити законодавство, що регулює лобізм, у відповідності до європейських стандарті, підкресливши необхідність забезпечення, що таке законодавче регулювання лобізму не буде перешкоджати або обмежувати легітимну діяльність громадянського суспільства та не покладатиме на нього непропорційний адміністративний тягар, а також буде результатом відкритої та інклюзивної дискусії із широким спектром зацікавлених сторін [9].

Отже, наразі питання законодавчого врегулювання лобістської діяльності стоїть як ніколи гостро, обмежене строками, та від його успішного вирішення, у тому числі, залежить доля вступу України до Європейського Союзу. Разом з тим, законодавче врегулювання лобізму має відповідати європейським стандартам, не суперечити конституційним засадам України та органічно «вбудовуватись» у інші сфери, інститути та галузі суспільного регулювання, такі як: законодавство про партії, об'єднання громадян і громадські організації; законодавство про статус народних депутатів, парламентські процедури та державну службу; антимонопольне законодавство та законодавство про політичні консультації.

Правовою основою для лобістської діяльності у Європейському Союзі є стаття 11 Договору про Європейський Союз, згідно з якою установи належними засобами представницьким об'єднанням та громадянам можливість висловлювати свої погляди в усіх сферах діяльності Союзу та прилюдно обмінюватися думками, підтримують відкритий, прозорий та регулярний діалог з представницькими об'єднаннями та громадянським суспільством, з метою забезпечення узгодженості та прозорості діяльності Європейського Союзу.

Міжнародні стандарти регулювання лобізму у раїнах Європейського союзу висвітлені у наступних документах:

Міжінституційній угоді між Європейським Парламентом, Радою Європейського Союзу та Європейською Комісією про обов'язковий реєстр прозорості від 20.05.2021;

Рекомендації CM/Rec(2017)2 Комітету міністрів РЄ «Про правове регулювання лобістської діяльності в контексті прийняття публічних рішень» від 22.03.2017;

Рекомендациях Ради Організації для економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) щодо принципів прозорості та чесності лобіювання, ухвалених 18.02.2010;

Резолюції Європейського Парламенту (2007/2115 (INI)) про розвиток діяльності представництва інтересів (лобістів) в європейських інституціях від 08.05.2008.

Прийнятий 10 січня 2024 року конституційною більшістю Верховної Ради України у першому читанні проект Закону «Про доброчесне лобіювання», підготовлений Національним агентством з питань запобігання корупції і внесений до Верховної Ради України Кабінетом Міністрів України, готувався у вузьких часових рамках, з огляду на зовнішні політичні зобов'язання держави, чим пояснюється недосконалість його юридичної техніки, внутрішня суперечливість та неврахування у повній мірі рекомендацій Європейської комісії, наданих 8 листопада 2023 року.

Відповідно до преамбули законопроекту цим законом визначаються «правові засади доброчесного лобіювання в Україні». Водночас відсутність дефініції поняття «доброчесне лобіювання» є його концептуальним недоліком.

За висновком Головного науково-експертного управління Апарату Верховної ради України, запропоноване у законопроекті визначення терміну «лобіювання» як влив суб'єкта лобіювання на об'єкт лобіювання, що здійснюється з використанням методів, визначених статтею 8 цього закону, не повною мірою враховує рекомендації Ради Європи, ОЕСР та застосований підхід на рівні установ ЄС [5].

Так, відповідно до ст. 8 проекту «методами лобіювання є дії суб'єктів лобіювання, які вчиняються з метою впливу на об'єкт лобіювання під час планування розроблення, розроблення та/або прийняття (видання) нормативно-правового акта, внесення до нього змін або визнання таким, що втратив чинність, чи скасування, до яких належать:

будь-яка пряма чи опосередкована комунікація між суб'єктом лобіювання та об'єктом лобіювання, спрямована на планування розроблення, розроблення та/або прийняття (видання) внесення змін, втрату чинності (скасування) нормативно-правового акта;

підготовка та розповсюдження пропозицій, програмних і позиційних документів, інформаційно-аналітичних матеріалів, результатів соціологічних та інших досліджень щодо питань, пов'язаних з предметом лобіювання;

участь у заходах під час планування розроблення нормативно-правового акта, розроблення проекту нормативно-правового акта та прийняття (видання), внесення змін, втрату чинності (скасування) нормативно-правового акта;

запрошення суб'єктом лобіювання об'єкта лобіювання для участі у зустрічах, конференціях чи заходах тощо;

організація проведення публічних заходів, інформаційних кампаній, інших заходів, не заборонених законом;

інші методи, не заборонені Конституцією та законами України.».

Отже, методи, визначені статте. 8 проекту, виключають з предметів лобіювання адміністративні рішення, всупереч, зокрема, Рекомендації ОЕСР C(2016)16, яка визначає лобіювання як «усну або письмову комунікацію з публічним посадовцем з метою впливу на законодавство, політику та адміністративні рішення, часто зосереджується на законодавчій гілці влади на національному та місцевому рівнях. Але воно має місце і в органах виконавчої влади, наприклад, щоб впливати на прийняття нормативних актів чи розробку проєктів і контрактів. Отже, термін державні посадові особи включає державних службовців, осіб, які займають державні посади в органах виконавчої та законодавчої влади, незалежно від того, чи вони обрані чи призначені » [12]. Так само Венеціанська комісія визначає лобіювання як «усна чи письмова комунікація приватних осіб чи груп, з державним посадовцем з метою впливу на законодавство, політику чи адміністративні рішення» [8].

Це, власне підтверджується також визначенням «предмета лобіювання», запропонованим у ст. 1 законопроекту «Про доброчесне лобіювання», за яким предметом лобіювання є нормативно- правовий акт щодо планування розроблення, розроблення та/ або прийняття (видання), внесення змін, втрати чинності (скасування) якого суб'єктом лобіювання здійснюється плив на об'єкт лобіювання. Під «об'єктом лобіювання» пропонується розуміти «суб'єкт правотворчої діяльності та/або суб'єкт правотворчої ініціативи, на якого здійснюється влив».

Водночас, адміністративні рішення приймаються не суб'єктами правотворчої діяльності, а виконавчою владою, а основною відмінністю адміністративного акту від нормативного є те, що адміністративний акт завжди має конкретних адресатів, або адресатів, яких можна визначити за певними ознаками, та стосується врегулювання конкретного випадку.

Законом України «Про адміністративну процедуру» 17 лютого 2022 року № 2073-IX визначено, що адміністративний акт - це рішення або юридично значуща дія індивідуального характеру, прийняте (вчинена) адміністративним органом для вирішення конкретної справи та спрямоване (спрямована) на набуття, зміну, припинення чи реалізацію прав та/або обов'язків окремої особи (осіб). Під адміністративним органом у цьому Законі визнається орган виконавчої влади, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, їх посадова особа, інший суб'єкт, який відповідно до закону уповноважений здійснювати функції публічної адміністрації. Адміністративні рішення приймаються у межах дискреційних повноважень та передбачають право обирати один із можливих варіантів рішення відповідно до закону та мети, з якою таке повноваження надано [2].

Рекомендації Ради Європи, ОЕСР та загалом підходи ЄС при визначенні терміну «лобіювання» виходять з того, що лобіюванням є комунікація приватних осіб чи груп з держаним посадовцем з метою впливу на законодавство, політику чи адміністративне рішення, незалежно від наслідків такої комунікації.

Отже, слід погодитись, що запропоновані проектом закону «Про доброчесне лобіювання» дефініції не повною мірою враховують рекомендації Ради Європи та інших міжнародних інституцій, оскільки пропонують більш вузький підхід до регулювання питань лобізму, через те, що в них не знайшли відображення відповідні ключові позиції міжнародних актів стосовно мети лобіювання, яка полягає у сприянні суб'єктом лобіювання впровадження власного бачення державної політики, а також прийняття суб'єктами владних повноважень адміністративних рішень, чим безпідставно з кола суб'єктів та предметів регулювання законопроекту виключено посадових осіб адміністративних органів та їх рішення.

При формуванні антикорупційної політики важливе значення має чітке розмежування суб'єктів лобіювання від діяльності організацій громадянського суспільства, що має забезпечити дотримання принципу правової визначеності, уникнення перешкоджанню законній діяльності інститутів громадянського суспільства та покладенню непропорційного адміністративного тягаря на громадські організації та окремих фізичних осіб, які не є суб'єктами лобіювання, але реалізовують право на відстоювання суспільних інтересів в процесі прийняття суб'єктами владних повноважень нормативно-правових актів, адміністративних рішень, а також при формування державної політики.

З аналізу тексту законопроекту вбачається, що розмежування здійснення лобістської діяльності від інших видів діяльності, спрямованої на обговорення, визначення або розробку державної політики чи законодавства (названа в законопроекті «адвокацією») здійснюється за ознакою отримання прибутку від цієї діяльності. Діяльність без отримання такого прибутку визначається як адвокація. Однак, в у дефініції лобіювання та суб'єкта лобіювання ця визначальна ознака свого відображення не знайшла, хоча на думку Венеціанської комісії одним із додаткових елементів кваліфікації діяльності як лобістської є саме діяльність лобістів на професійній основі.

Так, законопроектом надається визначення суб'єкту лобіювання, яким пропонується визнавати фізичну або юридичну особу, її працівників, що здійснюють лобіювання в інтересах клієнта та на підставі договору про надання послуг лобіювання або у власних інтересах, відомості про яких внесено до Реєстру прозорості в установленому законом порядку, а також визначення суб'єктам адвокації - як громадянам, іноземцям та особам без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах, непідприємницьким товариствам, які відповідно до закону є неприбутковими організаціями, громадським організаціям, що не мають статусу юридичної особи.

У цій частині доцільно звернутись до досвіду провідних країн щодо підходів до суб'єктів лобіювання. Наприклад, за законодавством Федеративної Республіки Німеччина суб'єктами лобіювання виступають виключно юридичні особи, які мають статус об'єднань, спілок та організацій. У Великій Британії суб'єктами лобіювання можуть бути лобісти, які об'єднуються у лобістські фірми. Зокрема, у 1994 році п'ятьма найпотужнішими лобістськими фірмами на підставі рекомендацій парламентського комітету з реєстрації фінансових інтересів депутатів було створено Асоціацію професійних політичних консультантів (The Association of Professional Political Consultants) як неурядову організацію, яка впроваджує високі стандарти у галузі лобіювання. Законодавство Французької Республіки поряд із юридичними особами, відносить до суб'єктів лобіювання і фізичних осіб. Водночас їх діяльність регламентується прийнятим на законодавчому рівні Кодексом етики лобістів, що встановлює морально-етичні норми, якими мать керуватись суб'єкти лобіювання при здійсненні своєї професійної діяльності [6].

З огляду на високі корупційні ризики у сфері лобістської діяльності та відсутність будь-якого практичного досвіду її регулювання в Україні, вважаємо доцільним, принаймні на початковому етапі, обмежити участь фізичних осіб у здійсненні лобістської діяльності, шляхом віднесення до суб'єктів лобіювання виключно юридичних осіб, які мають право об'єднуватись у професійні об'єднання, спілки та організації. До лобістських фірм мають висуватись відповідні вимоги щодо професійності, відкритості, повноти та достовірності інформації, дотримання кодексу поведінки лобістів, готовності за необхідності розкрити будь-які документи, що стосуються їх діяльності. Враховуючи прогнозовану високу конкуренцію у сфері лобістської діяльності та її прибутковість, обмеження суб'єктів лобіювання юридичними особами та їх об'єднаннями у вигляді професійних спілок та організацій має забезпечити, окрім законодавчого регулювання, становлення корпоративної морально-етичної культури і дотримання високих стандартів у галузі лобіювання.

Крім того, пунктом 17 Рекомендацій CM/Rec(2017)2 Комітету міністрів Ради Європи запропоновано встановити керівництва (правила) для державних службовців щодо відносин з лобістами, зокрема, у частині: поведінки при отримання подарунків і гостинності, запропонованих суб'єктом лобіювання; правил реагування на повідомлення лобістів; розкриття конфлікту інтересів; повідомлень про порушення норм чи правил поведінки щодо здійснення лобістської діяльності тощо. Так, законодавство, що регулює лобістську діяльність Французької Республіки містить Кодекси поведінки представників інтересів у Національних зборах і Сенаті; Великої Британії - Інструкції для державних службовців, Міністерський кодекс 2007 року та Кодекс управління державної цивільної служби; законодавство Сполучених Штатів Америки - Федеральний акт «Чесного лідерства і відкритої влади» від 2007 року та Указ Президента США «Етичні зобов'язання персоналу виконавчої влади» [6].

Стаття 7 законопроекту № 10337 передбачено затвердження Кабінетом Міністрів України Правил поведінки суб'єктів лобіювання, які відповідно до частини 4 Розділу ІІІ «Прикінцеві положення» мають бути прийняті у тримісячний строк з дня набрання чинності цим Законом. Однак затвердження правил поведінки об'єктів лобіювання залишились поза увагою суб'єкта законодавчої ініціативи.

Отже, з метою мінімізації корупційних ризиків вважаємо доцільним встановити нормативні правила поведінки для державних службовців та представників влади, які мають містити конкретні настанови і поради щодо їх поведінки під час взаємодії з лобістами у різних життєвих ситуаціях, та встановити обмеження щодо подарунків і послуг, що можуть поставити чиновників у залежність від третіх осіб. Такі обмеження мають розповсюджуватись і на членів їх сімей.

Системний аналіз принципів 5, 7 та 9 Рекомендації CM/Rec(2017)2 Комітету міністрів Ради Європи свідчить про необхідність забезпечення оприлюднення інформації про лобістську діяльність у контексті процесів прийняття державних рішень, запровадження та ведення державними органами відповідного реєстру суб'єктів лобістської діяльності, який має бути легкодоступним, зручним для користувача, простим у використанні для пошукових засобів, відкритим для громадськості [11].

Ці рекомендації знайшли втілення у статтях 4, 6 та 11 законопроекту «Про доброчесне лобіювання», якими запроваджується створення Реєстру прозорості як інформаційно- комунікаційної системи, яка забезпечує збирання, накопичення, захист, облік, відображення, оброблення і надання інформації про суб'єктів лобіювання та їх звітність на умовах безоплатного публічного доступу до актуальної і достовірної інформації про суб'єктів лобіювання. Держателем Реєстру прозорості визначено Національне агентство з питань запобігання корупції, а публічними реєстраторами - його уповноважених працівників.

Отже, у цій частині Рекомендації CM/Rec(2017)2 РЄ можна вважати умовно виконаними, але їх повна реалізації залежить від прийняття підзаконних нормативно-правових актів, зокрема - Положення про Реєстр прозорості, яким має визначатись порядок ведення й доступу до реєстру, та їх фактичного впровадження.

Принципи 15 і 16 Рекомендацій CM/Rec(2017)2 РЄ засвідчують, що закони про лобістську діяльність мають містити чітко прописані санкції за недотримання вимог законодавства щодо лобіювання та передбачати норми, що забезпечують уникнення корупційних ризиків [11]. Аналіз тексту законопроекту «Про доброчесне лобіювання» свідчить, що ці рекомендації дотримані не були, оскільки не дивлячись на встановлення моніторингу дотримання законодавства з питань лобіювання та визначення суб'єкта, уповноваженого на здійснення такого моніторингу (Національне агентство з питань запобігання корупції), ані санкцій за недотримання законодавства, ані норм, які мали би забезпечити уникнення корупційних ризиків, проєкт не містить. Запропоноване у розділі ІІІ «Прикінцеві положення» внесення змін до Закону України «Про запобігання корупції» шляхом викладення абзацу дванадцятого частини першої статті 1 в редакції, відповідно до якої до кола діянь, які визнаються правопорушенням, пов'язаними з корупцією, віднесено також «порушення вимог, заборон та обмежень, встановлених Законом України «Про доброчесне лобіювання»», на ці висновки не впливає.

Висновки

Запропоновані законопроектом «Про доброчесне лобіювання» дефініції не повною мірою враховують рекомендації Ради Європи та інших міжнародних інституцій, оскільки пропонують більш вузький підхід до регулювання питань лобізму, не враховуючи мету лобіювання та його предмет (вплив на прийняття суб'єктами владних повноважень політичних та адміністративних рішень), чим безпідставно з кола суб'єктів та предметів регулювання виключено посадових осіб адміністративних органів та їх рішення. Також не достатньо чітко розмежовується здійснення лобістської діяльності від інших видів діяльності, спрямованої на обговорення, визначення або розробку державної політики чи законодавства, які притаманні демократичній державі (адвокація), що суперечить принципу правої визначеності та містить ризики для обмеження організацій громадянського суспільства й окремих громадських активістів у доступі до процесу прийняття рішень і вироблення державної політики, та може мати наслідком погіршення контролю з боку громадськості за діями влади.

З метою приведення законопроекту у відповідність до рекомендацій та підходів Європейського Союзу пропонуємо у використовувати наступні дефініції:

лобіювання - усна чи письмова комунікація суб'єктів лобіювання з об'єктами лобіювання з метою впливу на законодавство, політику чи адміністративні рішення, яка здійснюється на професійній основі;

об'єкт лобіювання - суб'єкт правотворчої діяльності, суб'єкт правотворчої ініціативи та/або посадова особа адміністративного органу, з якою суб'єктами лобіювання здійснюються комунікації з метою впливу на законодавство, політику чи адміністративні рішення;

предмет лобіювання - проекти нормативно-правових актів, рішення адміністративних органів чи їх посадових осіб про надання ліцензій, дозволів, пільг, гарантій тощо, а також угоди, стороною у яких є орган влади, щодо яких здійснюється усна чи письмова комунікація суб'єктів лобіювання з об'єктами лобіювання;

суб'єкт лобіювання - юридичні особи, їх об'єднання, спілки та організації, відомості про яких внесені до відповідного Реєстру в установленому законом порядку, які здійснюють діяльність щодо комунікації з об'єктом лобіювання з метою впливу на законодавство, політику чи адміністративні рішення, здійснювану на професійній основі, з метою отримання прибутку.

Задля дотримання принципів 15-17 Рекомендацій CM/Rec(2017)2 Комітету міністрів Ради Європи існує необхідність у доповненні законопроекту санкціями за недотримання вимог законодавства щодо лобіювання та нормами, які мають забезпечити уникнення корупційних ризиків, а також в запровадженні правил поведінки для державних службовців щодо їх відносин з лобістами.

Список використаних джерел

1. Про засади державної антикорупційної політики на 2021-2025 роки : Закон України від 20.06.2022 № 2322- IX

2. Про адміністративну процедуру : Закон України від 17.02.2022 № 2073-IX

3. Проект Закону про доброчесне лобіювання № 10337 від 13.12.2023.

4. Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони.

5. Висновок Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України на проект Закону України «Про доброчесне лобіювання».

6. Законодавче регулювання лобістської діяльності (досвід країн Європейського Союзу та Сполучених Штатів Америки). Інформаційна довідка, підготовлена Європейським інформаційно-дослідницьким центром на запит народного депутата України

7. Яровой Т.С. Генеза та сучасні погляди стосовно визначення лобізму в державному управлінні.

8. CDL-AD(2013)011-e Report on the Role of Extra-Institutional Actors in the Democratic System (Lobbying) Adopted by the Venice Commission at its 94th Plenary Session (Venice, 8-9 March 2013).

9. COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT «Ukraine 2023 Report».

10. Foorth evaluation round «Corruption prevention in respect of members of parliament, judges and prosecutors» Interim compliance report Ukraine.

11. Legal Regulation of Lobbing Activities in the Context of Pablic Decision Making. Recommendation CM/Rec(2017)2 adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 22 March 2017 and explanatory memorandum

12. OECD, Recommendation of the Council on Principles for Transparency and Integrity in Lobbying, OECD/LEGAL/0379

Размещено на Allbest.ru