Адміністративно-правові інструменти забезпечення продовольчої безпеки України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Приватного вищого навчального закладу «Університет сучасних знань»

Адміністративно-правові інструменти забезпечення продовольчої безпеки України

Кузьмічов Олексій Дмитрович -- адвокат, керуючий партнер АО «КБ Партнере», аспірант

Анотація

Стаття присвячена дослідженню системи адміністративно-правових інструментів діяльності публічної адміністрації у сфері забезпечення продовольчої безпеки України. Констатовано, що з усього арсеналу вказаних правових інструментів публічна адміністрація використовує переважно підзаконні нормативні акти та адміністративні акти. Доведено необхідність розширення сфери використання субординаційних адміністративних договорів та вдосконалення практики використання актів-планів у сфері забезпечення продовольчої безпеки держави.

Ключові слова: адміністративно-правовий інструмент, підзаконний нормативний акт, адміністративний акт, адміністративний договір, акт-план, акт-дія публічної адміністрації, продовольча безпека держави.

Abstract

O.D. Kuzmichov Administrative and Legal Instruments for Ensuring Food Security of Ukraine

The article is devoted to the study of the system of administrative and legal instruments ofpublic administration in the field of ensuring food security of Ukraine. It was established that out of the entire arsenal of specified legal instruments, the public administration mainly uses by-laws and administrative acts. The necessity of expanding the scope of the use of subordination administrative contracts and improving the practice of using act-plans in the field of ensuring the food security of the state has been proven.

The methodological basis of the research was general scientific and special legal research methods, and in particular: system-structural, structural-functional and logical research methods.

The literature used during the research is devoted to General Administrative Law and studies by German researchers, which are devoted to the specifics of certain administrative and legal instruments.

As a result of the conducted research, the following conclusions can be drawn:

An indispensable element of public administration in the field of ensuring food security of Ukraine is the use by public administration of administrative and legal tools of its activity. They are regulated norms of the General Administrative Law and the law of food security as a branch of the Special Administrative Law by legal means using which the public administration performs the tasks andfunctions assigned to it in this field ofpublic administration.

The conducted research makes it possible to state that the basic administrative and legal instruments of the public administration in this area of public administration are subordinate legal acts and administrative acts. At the same time, there is an opportunity to expand the potential of using such administrative and legal instruments as administrative contracts and act-plans.

In order to improve the use of the specified administrative and legal instruments, it is necessary to: involve subordinate administrative contracts in the regulation of legal relations in the field of ensuring food security; adopt the national strategy for ensuring food security of Ukraine until 2030; to increase the informational value of acts-reports for the population of Ukraine.

Keywords: administrative-legal instrument, normative act, administrative act, administrative contract, act-plan, act-action of public administration, food security of the state.

Постановка проблеми

Щоденну робота публічної адміністрації щодо забезпечення продовольчої безпеки України не можна уявити без використання арсеналу адміністративно- правових інструментів. Вони є тими юридичними засобами, застосовуючи які публічна адміністрація безпосередньо виконує покладені на неї функції у цій сфері публічного адміністрування.

Варто відзначити те, що використання адміністративно-правових інструментів публічною адміністрацією не може бути довільним. У цій частині варто згадати про конституційну вимогу, яка випливає зі змісту ч. 2 ст. 19 Конституції України [1]. Отже, застосування останньою того чи іншого адміністративно-правового інструменту має здійснюватися лише в межах компетенції, повноважень та у спосіб, передбачений законодавством України.

Крім того, на коло адміністративно- правових інструментів, які використовує публічна адміністрація у певній сфері публічного адміністрування впливає специфіка відповідної сфери публічного адміністрування. Безсумнівно, подібна специфіка властива також сфері забезпечення продовольчої безпеки України.

З огляду на викладене, у межах цієї статті ми б хотіли, насамперед, окреслити систему адміністративно-правових інструментів, які використовує публічна адміністрація у сфері забезпечення продовольчої безпеки України, а також зробити пропозиції щодо вдосконалення механізмів використання окремих адміністративно-правових інструментів, потенціал яких публічна адміністрація наразі використовує не у повній мірі у вказаній сфері публічного адміністрування.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

При проведенні дослідження нами була проаналізована література, присвячена:

по-перше, Загальному адміністративному праву [2, 3, 4, 5 та ін.];

по-друге, дослідженням німецьких вчених, які досліджували специфіку окремих адміністративно-правових інструментів [6, 7].

Невирішені раніше проблеми. Ця наукова стаття є одним із перших досліджень системи адміністративно-правових інструментів, які використовує публічна адміністрація у сфері забезпечення продовольчої безпеки України. В ній окреслюється система таких інструментів з урахуванням специфіки цієї сфери публічного адміністрування, а також надаються пропозиції щодо використання потенціалу застосування окремих адміністративно-правових інструментів.

Мета статті полягає у дослідженні системи адміністративно-правових інструментів, які використовує публічна адміністрація у сфері забезпечення продовольчої безпеки України з урахуванням останніх досягнень адміністративно-правової науки, а також у внесенні пропозицій щодо розширення сфери використання окремих адміністративно- правових інструментів, які зможе використовувати публічна адміністрація у цій сфері публічного адміністрування в перспективі.

Виклад основного матеріалу

Наше дослідження ми б хотіли почати з того, що у теоретичній літературі адміністративно-правового спрямування використовуються наступні категорії для позначення адміністративно-правових інструментів, а саме: «інструменти публічного адміністрування» [5, с. 143], «інструменти публічної адміністрації» [8, с. 152] та ін. На наш погляд, у цьому випадку йдеться про синонімічні категорії, тобто такі, які можна використовувати як рівнозначні категорії із категорією «адміністративно-правові інструменти». Це уточнення має для нас важливе значення, адже у науковій літературі ми можемо віднайти випадки використання цих та подібних категорій для позначення правових інструментів діяльності публічної адміністрації у різних сферах публічного адміністрування.

Для адміністративно-правових інструментів, які використовує публічна адміністрація у сфері забезпечення продовольчої безпеки України властиві наступні ознаки:

підзаконність, яка виявляється у тому, що такі адміністративно-правові інструменти застосовуються на підставі та для виконання завдань та функцій, які покладені на публічну адміністрацію в цій сфері публічного адміністрування;

обов'язковість. Суть цієї ознаки адміністративно-правових інструментів полягає у тому, що вони містять обов'язкові до виконання усіма фізичними та юридичними особами приписи;

правомірність, яка виявляється у тому, що відповідний адміністративно-правовий інструмент використовується в межах компетенції та повноважень суб'єкта публічної адміністрації, який його застосовує;

юридична значимість. Ця ознака адміністративно-правових інструментів полягає у тому, що їхнє застосування породжує юридичні наслідки для адресатів відповідних правових інструментів;

належна оформленість, яка полягає у тому, що інструменти діяльності публічної адміністрації у випадках, визначених законодавством, мають відповідати певним вимогам щодо їхнього оформлення [8, с. 152].

До цього переліку ознак адміністративно- правових інструментів, які використовує публічна адміністрація у сфері забезпечення продовольчої безпеки, ми також додамо наступні:

вони є зовнішнім виразом форми адміністративної діяльності публічної адміністрації;

відображають правову динаміку публічного адміністрування;

їх вибір зумовлюється специфікою поставленої мети щодо певного об'єкта публічного впливу, що встановлює найбільш ефективний варіант діяльності [5, с. 144].

Таким чином, адміністративно-правові інструменти, які використовує публічна адміністрація у сфері забезпечення продовольчої безпеки - це врегульовані нормами Загального адміністративного права та права продовольчої безпеки як галузі Особливого адміністративного права юридичні засоби, використовуючи які публічна адміністрація виконує ті завдання та функції, які покладені на неї у цій сфері публічного адміністрування. адміністративний правовий продовольчий безпека

У науковій літературі адміністративно- правового спрямування сформувався консолідований підхід до визначення системи адміністративно-правових інструментів, які використовує публічна адміністрація у будь-якій сфері публічного адміністрування. До цієї системи належать: підзаконні нормативні акти публічної адміністрації, адміністративні акти, адміністративні договори, акти-дії публічної адміністрації та акти-плани [5, с. 144; 8, с. 153 та ін.]. Усі зазначені види адміністративно- правових інструментів публічна адміністрація використовує у сфері забезпечення продовольчої безпеки України.

Маємо звернути увагу на те, що справедливим є зауваження В. П. Тимощука, який звертає увагу на те, що основним інструментом діяльності суб'єктів публічної адміністрації є рішення, яке може отримати форму нормативного або адміністративного (індивідуального) акта [9, с. 61]. Безсумнівно, подібна ситуація спостерігається також у сфері публічного адміністрування щодо забезпечення продовольчої безпеки України. Адже домінуючими адміністративно-правовими інструментами у цій сфері є підзаконні нормативно-правові акти, які видають суб'єкти публічної адміністрації, що залучені до публічного адміністрування у цій сфері [10, 11, 12 та ін.] та адміністративні акти, наприклад: ліцензія на провадження господарської діяльності з торгівлі пестицидами та агрохімікатами; ліцензія на використання сорту рослин тощо.

Водночас потенціал інших адміністративно-правових інструментів таких як адміністративний договір та акти-плани використовуються у незначній мірі. Пояснимо цю тезу конкретніше. Розпочнемо із адміністративного договору як адміністративно- правового інструменту, який використовує публічна адміністрація у сфері забезпечення продовольчої безпеки держави. Нормативне визначення адміністративного договору міститься у п. 16 ч. 1 ст. 4 КАС України [13]. Наразі ми можемо говорити про активне використання лише координаційних адміністративних договорів суб'єктами публічної адміністрації, які залучені до публічного адміністрування у сфері забезпечення продовольчої безпеки України. Так, наприклад, Держспоживслужба уклала низку меморандумів, які є видом координаційних адміністративних договорів, а саме: Меморандум про взаєморозуміння щодо співробітництва у сфері захисту прав споживачів та ринкового нагляду між Державною службою України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів та Ринковою інспекцією Республіки Словенія; Меморандум про взаєморозуміння щодо основних напрямів співробітництва у сфері захисту прав споживачів між Державною службою України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів та Державною службою з питань захисту прав споживачів Литовської Республіки, Меморандум про співпрацю між Державною службою України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів і з центром оцінки ризику харчового ланцюга Республіки Болгарія щодо незалежної наукової оцінки ризиків у сфері якості та безпечності харчових продуктів, здоров'я і благополуччя тварин, здоров'я рослин [14, 15, 16] та ін. У той же час не використовується потенціал субординаційних адміністративних договорів, які укладаються між суб'єктами права, що знаходяться у відносинах влади-підпорядкування [8, с. 171]. На наш погляд, такі адміністративні договори можуть закласти якісно нову основу взаємодії суб'єктів публічної адміністрації та приватних осіб з метою залучення останніх до публічного адміністрування у сфері забезпечення продовольчої безпеки України.

На окрему увагу заслуговує питання про використання під час публічного адміністрування в сфері забезпечення продовольчої безпеки України актів- планів. Ми можемо навести низку прикладів актів-планів, які розроблені та реалізуються суб'єктами публічної адміністрації, які залучені до здійснення цього напряму державної політики [17]. Водночас варто звернути увагу на те, що в Україні не затверджена національна стратегія забезпечення продовольчої безпеки держави. Це означає те, що державна політика у цій сфері здійснюється без чітко визначеної системи стратегічних цілей та завдань у цій сфері публічного адміністрування. Разом із тим варто звернути увагу на те, що Мінагрополітики вже розробило проект відповідної стратегії, який не був схвалений Кабінетом Міністрів України [18]. На наше глибоке переконання, здійснення ефективного публічного адміністрування у сфері забезпечення продовольчої безпеки України без якісно розробленої національної стратегії у сфері забезпечення продовольчої безпеки держави є неможливим. Тому першочерговим завдання є затвердження відповідної стратегії державної політики.

На окрему увагу заслуговують також акти- звіти. Маємо відзначити те, що відповідні адміністративно-правові інструменти активно використовують суб'єкти публічної адміністрації, які залучені до публічного адміністрування в сфері забезпечення продовольчої безпеки України [19]. На наше переконання, акти-звіти мають подвійне призначення. З одного боку, вони є тією звітною документацією, якою суб'єкти публічної адміністрації звітують перед керівництвом, а, з іншого боку, акти-звіти є засобом підвищення обізнаності суспільства щодо успіхів публічної адміністрації у відповідній сфері публічного адміністрування. На жаль, в Україні мало уваги приділяється другому аспекту актів-звітів. Інакше кажучи, вони є низькоінформативними для приватних осіб, які бажають дізнатися про результати публічного адміністрування у сфері забезпечення продовольчої безпеки України. Натомість, наприклад, у Федеративній Республіці Німеччина акти-звіти навпаки орієнтовані на підвищення обізнаності суспільства щодо успіхів публічної адміністрації у сфері забезпечення продовольчої безпеки [20, 21, 22]. На наше переконання, Україні бажано врахувати цей позитивний досвід Німеччини та збільшити інформаційну цінність актів-звітів для приватних осіб, а також інституцій громадянського суспільства, які бажають співпрацювати з публічною адміністрацією для покращення ефективності реалізації державної політики у сфері забезпечення продовольчої безпеки держави.

Висновок

В результаті проведеного дослідження можна зробити наступні висновки:

Неодмінним елементом публічного адміністрування в сфері забезпечення продовольчої безпеки України є використання публічною адміністрацією адміністративно- правових інструментів її діяльності. Вони є врегульованими нормами Загального адміністративного права та права продовольчої безпеки як галузі Особливого адміністративного права юридичними засобами, використовуючи які публічна адміністрація виконує ті завдання та функції, які покладені на неї у цій сфері публічного адміністрування.

Проведене дослідження дає змогу констатувати те, що базовими адміністративно- правовими інструментами діяльності публічної адміністрації у цій сфері публічного адміністрування є підзаконні нормативно- правові акти та адміністративні акти. Водночас є змога розширити потенціал використання таких адміністративно-правових інструментів як адміністративні договори та акти-плани.

З метою покращення використання вказаних адміністративно-правових інструментів необхідно: залучати до регулювання правовідносин у сфері забезпечення продовольчої безпеки субординаційні адміністративні договори; прийняти національну стратегію забезпечення продовольчої безпеки України до 2030 року; збільшити інформаційну цінність актів-звітів для населення України.

Список використаних джерел

1. Конституція України. Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. Ст. 141.

2. Мельник Р. С. Загальне адміністративне право в питаннях і відповідях: навч. посіб. Київ: Юрінком Інтер, 2018. 308 с.

3. Мельник Р. С., Бевзенко В. М. Загальне адміністративне право: навч. посіб. / за заг. ред. Р. С. Мельника. Київ: Ваіте, 2014. 376 с.

4. Загальне адміністративне право: підручник / Гриценко ТС., Мельник Р.С., Пухтецька А.А. та інші; за заг. ред. I. С. Гриценка. Київ: Юрінком Хнтер, 2015. 568 с.

5. Адміністративне право України. Повний курс: підручник / Галунько В., Діхтієвський П., Кузьменко О., Стеценко С. та ін. Херсон: ОЛДІ-ПЛЮС, 2018. 446 с.

6. Detterbeck S. Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungsprozessrecht 18. Aufl. Munchen, C.H. Bech, 2020. 721 s.

7. Peine F.-J. Allgemeines Verwaltungsrecht. 7. Aufl. Heidelberg, 2004. 360 s.

8. Мельник Р.С., Мосьондз С.О. Адміністративне право України (у схемах та коментарях): навч. посіб./ за ред. Р.С. Мельника 2-ге вид., перероб. і допов. Київ: Юрінком Інтер; Буква Закону, 2018. 344 с.

9. Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України / Автор-упорядник В. П. Тимощук. Київ: Факт, 2003. 496 с.

10. Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14 вересня 2020 року «Про Стратегію національної безпеки України»: указ Президента України від 14 вересня 2020 р. №392/2020.

11. Про Цілі сталого розвитку України на період до 2030 року: указ Президента України від 30 вересня 2019 р. № 722/2019.

12. Про затвердження Порядку складання, подання та опрацювання запитів на публічну інформацію, розпорядником якої є Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, та форм для подання таких запитів: наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України від 14 лютого 2018 р. № 71.

13. Кодекс адміністративного судочинства України від 06 червня 2005 р. № 2747-IV.

14. Меморандум про взаєморозуміння щодо співробітництва у сфері захисту прав споживачів та ринкового нагляду між Державною службою України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів та Ринковою інспекцією Республіки Словенія.

15. Меморандум про взаєморозуміння щодо основних напрямів співробітництва у сфері захисту прав споживачів між Державною службою України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів та Державною службою з питань захисту прав споживачів Литовської Республіки.

16. Меморандум про співпрацю між Державною службою України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів і з центром оцінки ризику харчового ланцюга Республіки Болгарія щодо незалежної наукової оцінки ризиків у сфері якості та безпечності харчових продуктів, здоров'я і благополуччя тварин, здоров'я рослин.

17. Плани діяльності Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів.

18. Про схвалення стратегії продовольчої безпеки на період до 2030 року: Проєкт розпорядження Кабінету Міністрів України.

19. Звіти про роботу Держпродспоживслужби.

20. Understanding food safety - Facts and background.

21. Organic Farming in Germany.

22. The Future of Agriculture - A common agenda.

References

1. Konstytutsiia Ukrainy. Vidomosti Verkhovnoi Rady Ukrainy. 1996. № 30. St. 141.

2. Melnyk R. S. Zahalne administratyvne pravo v pytanniakh i vidpovidiakh: navch. posib. Kyiv: Yurinkom Inter, 2018. 308 s.

3. Melnyk R. S., Bevzenko V. M. Zahalne administratyvne pravo: navch. posib. / za zah. red. R. S. Melnyka. Kyiv: Vaite, 2014. 376 s.

4. Zahalne administratyvne pravo: pidruchnyk / Hrytsenko I.S., Melnyk R.S., Pukhtetska A.A. ta inshi; za zah. red. I. S. Hrytsenka. Kyiv: Yurinkom Inter, 2015. 568 s.

5. Administratyvne pravo Ukrainy. Povnyi kurs: pidruchnyk / Halunko V., Dikhtiievskyi P., Kuzmenko O., Stetsenko S. ta in. Kherson: OLDI-PLIuS, 2018. 446 s.

6. Detterbeck S. Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungsprozessrecht 18. Aufl. Munchen, C.H. Bech, 2020. 721 s.

7. Peine F.-J. Allgemeines Verwaltungsrecht. 7. Aufl. Heidelberg, 2004. 360 s.

8. Melnyk R.S., Mosondz S.O. Administratyvne pravo Ukrainy (u skhemakh ta komentariakh): navch. posib./ za red. R.S. Melnyka 2-he vyd., pererob. i dopov. Kyiv: Yurinkom Inter; Bukva Zakonu, 2018. 344 s.

9. Administratyvna protsedura ta administratyvni posluhy. Zarubizhnyi dosvid i propozytsii dlia Ukrainy / Avtor-uporiadnyk V. P. Tymoshchuk. Kyiv: Fakt, 2003. 496 s.

10. Pro rishennia Rady natsionalnoi bezpeky i oborony Ukrainy vid 14 veresnia 2020 roku «Pro Stratehiiu natsionalnoi bezpeky Ukrainy»: ukaz Prezydenta Ukrainy vid 14 veresnia 2020 r. №392/2020.

11. Pro Tsili staloho rozvytku Ukrainy na period do 2030 roku: ukaz Prezydenta Ukrainy vid 30 veresnia 2019 r. № 722/2019.

12. Pro zatverdzhennia Poriadku skladannia, podannia ta opratsiuvannia zapytiv na publichnu informatsiiu, rozporiadnykom yakoi ye Derzhavna sluzhba Ukrainy z pytan bezpechnosti kharchovykh produktiv ta zakhystu spozhyvachiv, ta form dlia podannia takykh zapytiv: nakaz Ministerstva ahrarnoi polityky ta prodo- volstva Ukrainy vid 14 liutoho 2018 r. № 71.

13. Kodeks administratyvnoho sudochynstva Ukrainy vid 06 chervnia 2005 r. № 2747-IV.

14. Memorandum pro vzaiemorozuminnia shchodo spivrobitnytstva u sferi zakhystu prav spozhyvachiv ta rynkovoho nahliadu mizh Derzhavnoiu sluzhboiu Ukrainy z pytan bezpechnosti kharchovykh produktiv ta zakhystu spozhyvachiv ta Rynkovoiu inspektsiieiu Respubliky Sloveniia.

15. Memorandum pro vzaiemorozuminnia shchodo osnovnykh napriamiv spivrobitnytstva u sferizakhystu prav spozhyvachiv mizh Derzhavnoiu sluzhboiu Ukrainy z pytan bezpechnosti kharchovykh produktiv ta zakhystu spozhyvachiv ta Derzhavnoiu sluzhboiu z pytan zakhystu prav spozhyvachiv Lytovskoi Respubliky.

16. Memorandum pro spivpratsiu mizh Derzhavnoiu sluzhboiu Ukrainy z pytan bezpechnosti khar- chovykh produktiv ta zakhystu spozhyvachiv i z tsentrom otsinky ryzyku kharchovoho lantsiuha Respubliky Bolhariia shchodo nezalezhnoi naukovoi otsinky ryzykiv u sferi yakosti ta bezpechnosti kharchovykh produktiv, zdorovia i blahopoluchchia tvaryn, zdorovia roslyn.

17. Plany diialnosti Derzhavnoi sluzhby Ukrainy z pytan bezpechnosti kharchovykh produktiv ta zakhystu spozhyvachiv.

18. Pro skhvalennia stratehii prodovolchoi bezpeky na period do 2030 roku: Proiekt rozporiadzhennia Kabinetu Ministriv Ukrainy.

19. Zvity pro robotu Derzhprodspozhyvsluzhby.

20. Understanding food safety - Facts and background.

21. Organic Farming in Germany.

22. The Future of Agriculture - A common agenda.

Размещено на Allbest.ru