Підходи до оцінювання інституційної спроможності органів місцевого самоврядування

Постановка проблеми

Органи місцевого самоврядування відіграють ключову роль у забезпеченні надання громадянам більшості публічних послуг. Для успішного виконання своїх обов'язків вони повинні мати достатній потенціал для розвитку, такий як нормативний, організаційний, економічний, інфраструктурний, трудовий та природно-ресурсний. Лише за цієї умови вони зможуть забезпечити якісне та своєчасне виконання власних і делегованих повноважень.

Разом з тим, реалізація будь-якого наявного потенціалу потребує спроможності інституції належно виконувати свої функції через забезпечення відповідного рівня процесів, інструментів та організації.

Висока інституційна спроможність органу місцевого самоврядування забезпечує його ефективне та результативне функціонування. Тому в умовах воєнного стану та з метою відновлення регіонів України після війни, одним із пріоритетних завдань є збереження та розвиток інституційної спроможності органів місцевого самоврядування. Для напрацювання відповідних стратегій і планів розвитку інституційної спроможності, прийняття правильних управлінських рішень необхідним є розуміння її поточного рівня у відповідних органах.

Однак, проблема полягає у відсутності напрацьованих підходів до оцінювання або вимірювання рівня інституційної спроможності органу місцевого самоврядування як комплексної системи, орієнтованої на результат.

В зв'язку з цим, актуальним є питання обґрунтування підходів, визначення кращих моделей для оцінки інституційної спроможності органів місцевого самоврядування.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Питання використання різноманітних методів і моделей для оцінювання за різними напрямками діяльності органів публічної влади в Україні неодноразово були предметом вітчизняних наукових досліджень. Зокрема, впродовж останніх років над цією проблематикою працювали М.Лахижа, С.Кулакова, Н.Обушна, О.Серняк, І.Кравчук, О.Таньчук.

М.Лахижа [6] досліджувала систему управління якістю в органах влади, С. Кулакова [5] вивчала застосування моделі європейського фонду управління якістю праці (EFQM). Поняття та сутність публічного аудиту та інституційний аудит як інструмент підвищення інституційної спроможності органів виконавчої влади досліджувався в працях Н.Обушної [8], О.Серняка [17]. Теоретичне обґрунтування моделі оцінювання у сфері державного управління у своєму дослідженні зробила І. Кравчук [4]. Проблематика упpaвлiння зa peзультaтaми в дepжaвнoму сeктopi як напрям підвищєння eфeктивнoстi управлінських рішень у публїчному упpaвлiнні в Україні вивчаласьО.Таньчуком [18].

Водночас питання оцінювання саме інституційної спроможності органів місцевого самоврядування є недостатньо дослідженим та малорозкритим.

Формулювання цілей статті

Мета дослідження - запропонувати та обґрунтувати підхід до оцінювання інституційної спроможності органів місцевого самоврядування.

Виклад основного матеріалу дослідження

Визначення спроможності як загального явища описано в Академічному словнику української мови, по - перше, як наявність умов, сприятливих для чого-небудь, обставин, які допомагають чомусь; по-друге, як здатність до здійснення чого-небудь; по- третє, як можливість [1].

У широкому розумінні «спроможність» - це здатність людей, організацій та систем виконувати свої функції ефективно, результативно та стабільно [23, с.4].

Рівень спроможності є важливим фактором, що впливає на розвиток та позиціонування всієї системи місцевого самоврядування в Україні.

Однак питання оцінювання спроможності громад чи органів місцевого самоврядування не надто регламентовано в чинному українському законодавстві.

Винятком стала Методика формування спроможних територіальних громад, затверджена Кабінетом Міністрів України, на підставі якої було визначено критерії оцінки рівня спроможності громад, що мали враховуватись при формуванні об'єднаних територіальних громад [14].

Зокрема, до таких критеріїв було віднесено чисельність населення, що постійно проживає на території спроможної територіальної громади; чисельність учнів, що здобувають освіту в закладах загальної середньої освіти, розташованих на території спроможної територіальної громади; площу території спроможної територіальної громади; індекс податкоспроможності бюджету спроможної територіальної громади; частку місцевих податків та зборів у доходах бюджету спроможної територіальної громади [ 14].

Оціночний рівень спроможності територіальних громад визначався на основі суми числових значень критеріїв оцінки рівня спроможності та диференціювався як низький, середній та високий рівень спроможності [ 14].

У 2021 році Міністерством розвитку громад та територій спільно з представниками всеукраїнських асоціацій, експертами міжнародних організацій та експертами з фінансових питань Офісу підтримки реформи децентралізації при Мінрегіоні було розроблено проєкт Методичних рекомендацій щодо оцінки рівня фінансової спроможності територіальних громад [ 12]. Ці рекомендації розроблялись з метою використання органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади для прийняття управлінських рішень, проведення аналізу фінансової спроможності територіальних громад, пошуку шляхів зміцнення їх матеріальної основи, забезпечення збалансованості та стійкості фінансової системи місцевого самоврядування, зокрема у сфері надання публічних послуг. Втім вказані рекомендації не набули статусу нормативного документу та не були впроваджені для використання.

Разом із тим представниками громадського сектору та неурядовими організаціями також неодноразово робилися спроби впроваджувати окремі методики оцінки рівня спроможності громад.

Зокрема консалтингово-аудиторською компанією DELOITTE в 2016 році було презентовано та апробовано на прикладі міста Миколаїв методологію Індексу розвитку міст, що мала на меті комплексний моніторинг зміни рівня якості життя у містах, їхньої інвестиційної привабливості, а також інституційної спроможності органів місцевого самоврядування забезпечувати ці показники. Саме у такі три групи показників об'єднані понад 100 індикаторів, із яких складається Індекс. Показники визначалися на основі статистичного та економетричного аналізу, а також експертних оцінок [20].

Також 22 квітня 2021 року, з метою отримання змоги оцінити ситуацію у кожній громаді, орієнтуючись на конкретні дані, за участю Мінрегіону та за технічної підтримки швейцарсько-українського проекту DESPRO був презентований портал спроможності громад, який дав можливість оцінити діяльність громад у тій чи іншій сфері. Показники на порталі розбиті на три групи: демографія, інфраструктурний розвиток та фінансове забезпечення. [19].

Крім цього, в рамках проєкту DOBRE, який реалізовувався до 2022 року, громади-учасники отримали можливість долучитись до вимірювання індексу спроможності місцевого самоврядування, на підставі аналізу чотирьох компетенцій, а саме:1) лідерство та управління;

2) управління фінансами та бюджетування; 3) надання послуг; 4) участь громадськості [2]. Використання відповідного інструментарію для опитування жителів територіальних громад забезпечив органам місцевого самоврядування зворотний зв'язок щодо результативності і прозорості їх роботи, а також залучення громадян до муніципального менеджменту [ 11, с. 40].

Загалом, окрім наведених вище, як державним так і громадським сектором розроблялись та впроваджувались і інші методики та способи оцінювання спроможності територіальних громад та/або органів місцевого самоврядування, проте вони не набули широкого поширення.

Разом з тим, з точки зору проведеної реформи децентралізації та у зв'язку із суспільним запитом на максимальну ефективність діяльності всіх органів і структур в умовах воєнного стану, надзвичайно актуальним є питання напрацювання підходів до оцінювання спроможності органу місцевого самоврядування як самостійної інституції системи місцевого самоврядування, тобто оцінювання його інституційної спроможності.

Для обґрунтування підходів до оцінки рівня інституційної спроможності органу місцевого самоврядування необхідно здійснити аналіз суті та аспектів розвитку інституційної спроможності.

Інституційну спроможність вбачають як здатність інституції виконувати свої функції через забезпечення належного рівня процесів, організації та ресурсів відповідної інституції [16, с. 99], здатність здійснювати ефективне управління [9, c. 94].

Інституційна спроможність означає розбудову спроможностей органів публічної влади в управлінні фінансами, покращенні ефективності управління, розробці та моніторингу дотримання етичних стандартів, посиленні лідерських спроможностей керівників [3, с. 303].

Організація економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) визначає інституційну спроможність як суму організаційних, структурних та технічних систем, а також індивідуальні компетенції, які створюють та впроваджують політику, що відповідає потребам громадськості [25, с. 94].

Узагальнюючи різні підходи до визначення інституційної спроможності Європейська Комісія пов'язує питання інституційної спроможності із двома напрямами: фокус на окремих індивідах, що включає розвиток навичок і компетенцій на всіх рівнях органів публічної адміністрації, та фокус на інституціях, що включає: процеси (правила, процедури, засоби, інструменти, методи), організацію (структуру, функції) і ресурси (інформаційні, технічні, кадрові) [22, с. 4].

Згідно з позицією Світового банку, підвищення інституційної спроможності охоплює три основні види діяльності: підвищення кваліфікації (хто), удосконалення процедур (як) та організаційне зміцнення (яка система). Підвищення інституційної спроможності відбувається таким чином, щоб залучення ресурсів та розпорядження ними сприяло ефективнішому та результативнішому функціонуванню інституцій [24, с. 3].

Серед основних аспектів розвитку інституційної спроможності органів місцевого самоврядування можна виділити такі:

1. має забезпечувати здатність якісно надавати публічні послуги (муніципальні та делеговані державні), а також реалізовувати інші повноваження, передбачені законодавством;

2. основний фокус - на розвиток людських ресурсів, серед інших пріоритетів - стратегічне планування і довгострокова візія, залучення громадськості та взаємодія з іншими стейкхолдерами; управління фінансами;

3. здійснюється на трьох рівнях - індивідуальному (потенціал та компетентність), - організаційному (системи та структури) та процесному (процедури та регулювання);

4. поєднує цільовий та системно-ресурсний підходи, що передбачає не тільки орієнтацію на досягнення цілей, а також ефективне використання ресурсів середовища;

5. потребує сприятливої організаційної культури, інформаційного забезпечення та лідерства для впровадження змін, інновацій та сталого розвитку [11, с. 42].

Відтак, узагальнюючи наведене, рівень інституційної спроможності органу місцевого самоврядування можна визначити виходячи з його здатності надавати публічні послуги та взаємодіяти з стейкхолдерами, компетентності посадових осіб відповідного органу, налагодженості процесів і процедур, а також наявних ресурсів. Зазначений перелік оціночних складових елементів інституційної спроможності може варіюватися в залежності від контексту і мети аналізу та/або оцінки.

Проте, при цьому слід розуміти, що кожен елемент інституційної спроможності потрібно розглядати лише у комплексі і взаємодії з іншими. Оскільки орган місцевого самоврядування є самостійною цілісною інституцією, то його інституційна спроможність є наслідком одночасного комплексного впливу всіх елементів. Висока інституційна спроможність є прямо пропорційною ефективному та результативному функціонуванню інституції в цілому.

В зв'язку з цим, розглядати та оцінювати інституційну спроможність органу місцевого самоврядування слід саме через загальний результат діяльності (result-based management, result-oriented management). Разом з тим, з метою якомога точнішої оцінки слід враховувати лише ті показники діяльності, що випливають з оціночних складових елементів інституційної спроможності.

Управління, що ґрунтується на результатах (результат-орієнтоване управління) - це управління, що забезпечує розв'язання проблем та/або задоволення потреб жителів територіальної громади на основі стратегічного планування, що передбачає вибір оптимального варіанту досягнення визначених кінцевих результатів, які оцінюються на основі вимірюваних показників [7].

Серед основних моделей оцінювання результатів діяльності, що можуть застосовуватись як у сфері публічного управління так і в приватному секторі є: модель досконалості Європейської фундації якості управління (EFQM), загальна схема оцінювання (Соттоп Assessment Framework), стандарт ISO (International Organization for Standardization), система збалансованих показників (Balanced Score Card).

Варто зауважити, що наведені вище моделі є не лише системами для вимірювання (оцінювання) показників діяльності, а й системами управління, що дають організації можливість чітко встановити мету (стратегію, бачення) своєї діяльності та розробити заходи по її впровадженню.

Модель досконалості Європейської фундації управління якістю (EFQM - European Foundation for Quality Management) - це найбільш поширена організаційна модель в Європі, яка виступає основою для більшості національних та регіональних нагород у сфері якості. Вона використовується як інструмент оцінки як у приватному, так і в державному секторі, дає чітке уявлення про те, наскільки добре працює організація порівняно з аналогічними. [4, с. 9].

Застосування моделі EFQM передбачає проведення дослідження та вимірювання потужності управлінського потенціалу підприємства, оцінювання ефективності системи управління будь-якої організації. Крім того, модель може допомогти в проведенні так званої самооцінки. [5, с. 39].

Загальна схема оцінювання (CAF - Common Assessment Framework) є інструментом загального управління якістю, яка походить від Моделі досконалості Європейської фундації управління якістю (EFQM). Вона базується на припущенні, що відмінних результатів можна досягнути в організаційній діяльності, для громадян чи споживачів, людей та суспільства шляхом упровадження активної стратегії лідерства та планування людських ресурсів, партнерства та процесів [21, с. 7].

Загальна схема оцінювання CAF передбачає рамки для проведення самооцінювання організацією, враховуючи специфіку організацій публічного сектору.

Стандартом ISO передбачено систематичний та прозорий контроль управління організацією, а основою вдосконалення функціонування організації та досягнення нею довготривалого успіху є вісім принципів управління якістю: орієнтація на замовника, лідерство, залучення працівників, процесний підхід, системний підхід до управління, постійне поліпшення, прийняття рішень на підставі фактів, взаємовигідні стосунки з постачальниками.

Перший із восьми принципів управління якістю -- «орієнтація на замовника» -- називають визначальним, оскільки він накладає на організацію обов'язок постійного вдосконалення процесів, пов'язаних із обслуговуванням споживача [15, с. 7].

Модель збалансованої системи показників (BSC - Balanced Score Card) це система стратегічного управління організацією на підставі вимірювання та оцінки ефективності її діяльності за набором показників, дібраних таким чином, щоб врахувати всі суттєві (з точки зору стратегії) аспекти діяльності організації (фінансові, маркетингові, виробничі і т. ін.). Вона трансформує місію і загальну стратегію організації у систему взаємопов'язаних показників [13, с. 59].

За оцінками зарубіжних експертів, BSC є «домінуючою системою вимірювання ефективності для публічного сектора» [26, с. 2], оскільки дозволяє узгодити місію, стратегію і бажані результати діяльності, а також управляти ризиками в умовах невизначеності [11, с. 43].

Концепція BSC вигідно відрізняється від інших концепцій тим, що фінансові й нефінансові індикатори інтегруються з урахуванням причинно - наслідкових зв'язків між результуючими показниками і ключовими факторами, під впливом яких вони формуються [13, с. 59].

В той час коли моделі EFQM, CAF, ISO побудовані на так званому загальному управлінні якістю (TQM - Total Quality Management), модель збалансованої системи показників (BSC) не обмежується лише питаннями якості і її можна розглядати як організаційну структуру, яка дає змогу розширити можливості вимірювання, оцінювання і контролю на рівні стратегічного й операційного управління [13, с.61].

Використання BSC у місцевому самоврядуванні забезпечує ряд переваг:

- узгодження цілей, завдань діяльності та заходів з їх реалізації;

- узгодження стратегій удосконалення внутрішніх процесів і розвитку персоналу із фінансовими стратегіями та стратегіями взаємодії зі стейкхолдерами;

- підвищення спроможності досягати стратегічні і тактичні цілі;

- покращення якості бюджетування та ефективніше використання коштів;

- покращення управлінських, технологічних та інших процесів;

- розвиток системи контролю, яка дозволяє одночасно сфокусуватися на довго- і середньострокових цілях, фінансових і нефінансових критеріях;

- підвищення транспарентності та довіри громадян, інвесторів, інших стейкхолдерів [10, с. 106].

Відтак, використання моделі збалансованої системи показників (BSC - Balanced Score Card) є найбільш зручним та адаптованим підходом до оцінювання рівня інституційної спроможності органів місцевого самоврядування, що надає можливість провести комплексну оцінку з урахуванням усіх елементів системи.

Висновки та перспективи подальших розвідок у даному напрямі