Запобігання узурпації влади через реалізацію механізму стримування і противаг у місцевих радах України

Размещено на http://www.allbest.ru/

НУ «Одеська політехніка» Інститут публічної служби та управління

ЗАПОБІГАННЯ УЗУРПАЦІЇ ВЛАДИ ЧЕРЕЗ РЕАЛІЗАЦІЮ МЕХАНІЗМУ СТРИМУВАННЯ І ПРОТИВАГ У МІСЦЕВИХ РАДАХ УКРАЇНИ

Осіпов Андрій Олексійович аспірант,

Бутенко Тетяна Василівна к.е.н., доцент

кафедри Менеджменту, фінансів і бізнес-технологій

м. Одеса

Анотація

Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Ніхто не може узурпувати державну владу. В Україні визнається і діє принцип верховенства права. В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування [1].

Стаття присвячена питання розвитку демократичних інститутів в Україні, зокрема в місцевих радах. Автором проаналізовано стан національного законодавства, правозастосування та висловлено конкретні заходи щодо подолання проблемних питань. Окремою темою постає питання узурпації влади як протиправного процесу, що руйнує основи державності.

Місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя, законності, гласності, колегіальності, поєднання місцевих і державних інтересів, виборності, правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами, підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб, державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування, судового захисту прав місцевого самоврядування.

Проведення у місцевих радах депутатських засідань (пленарне засідання ради, засідання постійної та тимчасової контрольної комісії) є найвищою формою представницьких засідань, це найцінніше, що є в раді. Усі зусилля службовців ради та технічного персоналу повинні бути спрямо-вані на забезпечення роботи депутатів, їх ефективність та повноцінність.

На жаль, величезна кількість депутатів не виконує в повному обсязі своїх повноважень, обмежуючись лише формальними відвідуванням пленарних засідань ради і голосуванням за чужі проекти рішень без особливих обговорень. Плюс вони ще інколи видавлюють з себе депутатські запити і звернення. Але і ці депутатські звернення часто є лише імітацією роботи та демонстрацією «активності» депутата. Зрозуміло, що це зумовлює стан, у якому депутат є «гостем в раді». Нерідко можна почути від служ-бовців ради, головуючого на засіданні чи присутніх громадян нарікання на депутатів - «скільки можна засідати, не заважайте раді працювати, го-лосуйте швидше і вже ідіть звідси» - усе це наслідки бездіяльності депута-тів, невикористання ними своїх прав. Також на такий стан речей впливає і низький освітній рівень громадськості та службовців ради.

Ключові слова: місцеве самоврядування, узурпація влади, механізм стримувань і противаг, демократія, державне управління, правова політика, законодавчі зміни.

Annotation

Osipov Andriy Oleksiiovych PhD student, Odesa Polytechnic University, Institute of Public Service and Management, Odesa

Butenko Tetyana Vasylivna Doctor of Economic Sciences, Associate Professor of the Department of Management, Finance and Business Technologies, Institute of Public Service and Management, Odesa Polytechnic National University, Odesa

PREVENTION OF USURPATION OF POWER THROUGH THE IMPLEMENTATION OF THE MECHANISM OF CHECKS AND BALANCES IN LOCAL COUNCILS OF UKRAINE

Ukraine is a sovereign and independent, democratic, social, legal power. The people of this country have absolute power through the bodies of the state government and the bodies of local self-government. No one can usurp the sovereign power. In Ukraine the principle of the rule of law is recognized. Local self-government is recognized and guaranteed in Ukraine.

The article is dedicated to the development of democratic institutions in Ukraine, including in local councils. The author analyzed the state of national legislation, legal regulation and determined specific approaches to deal with problematic foods. The underlying theme is the nourishment of usurpation of power as an unlawful process that ruins the foundations of sovereignty.

Local self-sufficiency in Ukraine is based on the principles of: people's rule, legality, transparency, collegiality, consolidation of local and state interests, election, legal, organizational and material financial independence between the importance of these and other laws, accountability and responsibility to territorial communities of their bodies and local self-government, government support and guarantees of local self-government, ship protection of the rights of local selfgovernment.

Conducting parliamentary meetings at local councils (plenary meetings, standing meetings and temporary control committee meetings) is the most form of representative meetings, most importantly, in the parliament. All efforts of servicemen and technical personnel are aimed directly at ensuring the work of deputies, their effectiveness and usefulness.

Unfortunately, a large number of deputies do not fully adhere to their duties, interfering with formal plenary sessions and voting for other people's projects without much discussion. Plus, the stench of parliamentary drinking and brutality is also sometimes seen. All these parliamentary ceremonies are often more than just an imitation of work or a demonstration of the «activity» of a deputy. It is clear that this is a country where a deputy is a «guest in the party». It is often possible to almost hear the servicemen complaining about the deputies at the meeting and the attending citizens - «as long as you can sit, don't worry about praising, vote sooner and then go to the city» - that's all we have left. such inactivity of deputies, their neglect of their rights. Also, into such a camp of speeches is poured a low light level of enormity and service for the sake of.

Keywords: local Government, usurpation of power, system of checks and balances, democracy, public administration, legal policy, legislative changes.

Постановка проблеми

Сталий розвиток будь-якої держави залежить від функціонування її основних інституцій. Однією з найважливіших складових держави є місцеве самоврядування. Цій гілці влади відведений окремий розділ Конституції України та низку законодавчий актів. Однак, вже протягом багатьох років влада у місцевих радах, особливо великих міст, є сконцентрованою (узурпованою), що призводить до погіршення якості місцевого управління, руйнуються демократичні механізми. І це відбувається в усіх регіонах України. Ми вбачаємо у цьому проблему законодавства, правозастосування та філософії місцевого управління.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Механізм стримування і противаги є великим винаходом людства і був обґрунтований у працях Джона Лока та Шарля Монтеск'є, а також вперше закріплений у Конституції Пилипа Орлика (1710 рік). Суть цього механізму, що є невід'ємною складовою демократичних принципів здійснення влади, полягає у наступному.

Мета статі

Метою дослідження є демонстрація сутності узурпації влади у місцевих радах, аналіз причин та пропозиція механізмів виправлення існуючого стану.

Виклад основного матеріалу

Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Ніхто не може узурпувати державну владу. В Україні визнається і діє принцип верховенства права. В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування [1].

Місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя, законності, гласності, колегіальності, поєднання місцевих і державних інтересів, виборності, правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами, підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб, державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування, судового захисту прав місцевого самоврядування.

Система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради [2, с. 12].

Механізм стримування і противаг є великим винаходом людства і був обґрунтований у працях Джона Лока та Шарля Монтеск'є, а також вперше закріплений у Конституції Пилипа Орлика (1710 рік). Суть цього механізму, що є невід'ємною складовою демократичних принципів здійснення влади, полягає у наступному. З метою запобігання концентрації влади в «одних руках», також для уникнення небезпек узурпації влади (у класичному розумінні це законодавча, виконавча і судова гілки влади, хоча гілок набагато більше) - влада розділяється на декілька гілок, які між собою політично конкурують, маючи незалежність і взаємоконтроль.

Саме слово «місцева рада» має декілька значень. Це часто може бути будівля, у який знаходиться місцева рада. Це позначення усіх органів ради загалом. Також під радою мається на увазі представницький орган, до складу якого входять усі обрані депутати і який працює сесійно у вигляді проведення відкритих і гласних пленарних засідань.

В нашому випадку рада є найвищим органом, що політично протиставлений (конкуренція і взаємні стримування та противаги) двом іншим гілкам місцевої влади - виконавчому комітету та міському голові з підпорядкованими йому виконавчими органами, комунальними установами і підприємствами. Згідно із статтею 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення [2].

Часто назву «виконавчий комітет» використовують неправильно. Навіть можна зустріти випадки, коли працівники виконавчих органів вважають себе працівниками виконкому. У виконкомі працюють лише члени виконкому, шляхом прийняття колегіальних рішень під час періодичних відкритих і гласних засідань. Згідно із статтею 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчий комітету - це колегіальний орган, що створений представницьким органом місцевого самоврядування (радою) за поданням міського голови. Члени цьому органу є незалежними у своїй діяльності і здійснюють свої повноваження на громадських засадах. Навіть у тих випадках, коли службовці місцевого самоврядування чи керівники комунальних установ і підприємств входять до складу виконкому, то слід розділяти їх роботу в якості члена виконавчого комітету, від роботи службовця ради, установи, підприємства. Виконавчий комітет за своїм призначенням і суттю є органом, що має керівні і контролюючі функції по відношенню до департаментів, управлінь, відділів місцевої ради, а також її комунальних установ і підприємств.

Проведення у місцевих радах депутатських засідань (пленарне засідання ради, засідання постійної та тимчасової контрольної комісії) є найвищою формою представницьких засідань, це найцінніше, що є в раді. Усі зусилля службовців ради та технічного персоналу повинні бути спрямовані на забезпечення роботи депутатів, їх ефективність та повноцінність.

На жаль, величезна кількість депутатів не виконує в повному обсязі своїх повноважень, обмежуючись лише формальними відвідуванням пленарних засідань ради і голосуванням за чужі проекти рішень без особливих обговорень. Плюс вони ще інколи видавлюють з себе депутатські запити і звернення. Але і ці депутатські звернення часто є лише імітацією роботи та демонстрацією «активності» депутата. Зрозуміло, що це зумовлює стан, у якому депутат є «гостем в раді». Нерідко можна почути від службовців ради, головуючого на засіданні чи присутніх громадян нарікання на депутатів - «скільки можна засідати, не заважайте раді працювати, голосуйте швидше і вже ідіть звідси» - усе це наслідки бездіяльності депутатів, невикористання ними своїх прав. Також на такий стан речей впливає і низький освітній рівень громадськості та службовців ради.

Депутатам важливо розуміти місце, яке вони посідають у місцевій раді. Тут доречною буде аналогія із акціонерним товариством, яким керують:

- загальні збори акціонерів (вищий орган управління);

- наглядова рада чи рада директорів (контрольний орган управління);

- дирекція (виконавчий орган).

Відтак усі депутати разом під час сесії можна назвати загальними зборами представників громади (представницьким органом місцевого самоврядування). Цей колегіальний орган місцевої ради наділений установчими повноваженнями (створення виконавчого комітету, формування виконавчих органів, заснування комунальних установ і підприємств тощо) та іншими найважливішими повноваженнями (розпорядження землями територіальної громади, формування бюджету тощо).

Лишень уявіть, як в господарському товаристві готуються до загальних зборів (вищого органу управління). Напевне жодний працівник підприємства - від водія до директора - не наважиться на зневажливі вислови на кшталт «скільки можна засідати», «не заважайте працювати», «давайте швидше йдіть звідси». Увесь колектив щиро допомагає загальним зборам, з хвилюванням очікує на результати. Чому ж у місцевих радах усе навпаки? Де і коли ми усі втратили розуміння важливості сесій місцевої ради?

В свою чергу виконавчий комітет - це сформований радою (згідно із рішенням депутатів) колегіальний орган, що покликаний оперативно контролювати і координувати роботу команди міського голови (апарату ради, виконавчих органів, комунальних установ і підприємств). Виконком є підзвітним і підконтрольним раді (депутатам, що зібрались на сесію).

Третя складова місцевої ради - це міський голова (із особливим статусом) і підпорядковані йому виконавчі органи, комунальні установи і підприємства, що створюються радою (депутатами) та контролюються виконавчим комітетом. демократичний місцевий влада узурпація

Отже, маємо три гілки місцевої влади:

1. Рада (представницький орган місцевого самоврядування).

2. Виконавчий комітет.

3. Міський голова та підпорядковані йому виконавчі органи, установи і підприємства.

Таким чином втілюється механізм стримування і противаг. З метою запобігання узурпації уся місцева влада розділена між різними гілками, які мають важелі взаємних обмежень, стримувань, контролю. Наприклад:

- мер і його команда є вертикально-підпорядкованою структурою, вони видають одноосібні рішення (розпорядження міського голови, накази керівників виконавчих органів, комунальних установ і підприємств). Однак вони усі позбавлені можливості приймати рішення, які стосується усієї громади; їх рішення спрямовані виключно на індивідуальні правовідносини і ухвалюються на виконання рішень ради та/або виконкому;

- рада (представницький орган місцевого самоврядування) і виконком є колегіальними органами і ухвалюють рішення на публічних засіданнях більшістю голосів;

- рада (представницький орган місцевого самоврядування) - це виключно орган місцевого самоврядування, що ухвалює найважливіші рішення щодо розпорядження майном громади, утворює апарат ради (виконавчі органи), затверджує їх штатний розклад і зарплати, засновує школи, лікарні, садочки тощо;

- виконавчий комітет - це орган, що має повноваження органу місцевого самоврядування, повноваження органу державної виконавчої влади (делеговані повноваження) та повноваження судового органу (притягає до відповідальності за великою кількістю адміністративних правопорушень, має право присудити відшкодування шкоди тощо);

- виконком створюється радою (депутатами на пленарному засіданні), але персональний склад виконкому пропонує виключно міський голови. Депутати не можуть запропонувати членів виконкому, вони наділені правом прийняти чи відхилити певні кандидатури;

- виконком підзвітний раді (в частині власних питань місцевого самоврядування) та органам виконавчої влади (в частині делегованих повноважень);

- рішення виконкому (або його адміністративної комісії) щодо накладення адміністративного стягнення чи покладення на особу обов'язку відшкодування шкоди може бути оскаржено до суду;

- головне призначення виконавчого комітету - це ухвалення рішень для команди міського голови (які, як зазначалось вище, значно позбавлені можливості ухвалення рішень), координація та контроль за їх діяльністю;

- рішення виконавчого комітету може бути заветовано міським головою. У випадку незгоди із рішенням виконавчого комітету міський голова може відмовитись його підписати та внести його на розгляд самої ради (пленарне засідання депутатів). Також сама рада з власної ініціативи може за певних обставин скасувати рішення виконавчого комітету, навіть якщо воно вже підписане міським головою;

- міський голова наділений правом вето щодо рішень ради (рішень ухвалених депутатами на пленарному засіданні). В цьому випадку на підставі мотивованого розпорядження міського голови рішення ради зупиняється і вноситься на повторний розгляд ради. Якщо рада повторно підтримає це рішення % голосів від загального складу ради, то міський голова зобов'язаний буде підписати таке рішення, оприлюднити і організувати його виконання;

- рада (представницький орган місцевого самоврядування) наділена повноваженнями вимагати звіту міського голови за роботу виконавчих органів, висловити недовіру міському голові, припинити його повноваження. У ради є право розпустити виконавчий комітет, а також ліквідувати будь-який підпорядковані меру виконавчий орган ради, комунальну установу та підприємство.

Це лише стислий виклад політичних впливів в місцевій раді, що покликаний показати читачу роботу механізму стримування і противаг, як одного з основних інструментів демократії. Уявіть, що відбувається у місцевих радах, де влада стає сконцентрованою в одних руках. Часто це руки мера: в раді він часто має свою більшість (політичну, ситуативну та/або корупційну), а опозиційні депутати непомітні і бездіяльні; у виконкомі він має своїх підлеглих (заступники, службовці ради), які приймають рішення без особливого обговорення і не здатні контролювати команду міського голови. Таких місцевих рад в Україні величезна кількість. Таку структуру ми можемо побачити на рис. 1 (рис. 1).

Рис. 1 Система стримувань і противаг місцевої ради