Нормативно-правовий акт державної адміністрації як предмет публічно-правового спору (оприлюднення та державна реєстрація)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Нормативно-правовий акт державної адміністрації як предмет публічно-правового спору (оприлюднення та державна реєстрація)

Рой О.В.,

кандидат юридичних наук, адвокат, помічник-консультант народного депутата України, консультант Комітету Верховної Ради України з питань соціальної політики та захисту прав ветеранів

Рой О.В. Нормативно-правовий акт державної адміністрації як предмет публічно-правового спору (оприлюднення та державна реєстрація)

Нормативно-правові акти складають систему, що врегульовує суспільні відносини у кожній галузі. Україна, у процесі становлення як демократичної, правової держави з комфортним проживанням її громадян має забезпечувати високий рівень змісту, процедури прийняття, введення в дію та застосування нормативно-правових актів. Натомість, часті внесення змін в законодавчу базу або прогалини у правовому регулюванні не сприяють покращенню функціонування правової системи.

Саме, адміністративні суди покликані вирішувати спори у сфері публічно-правових відно- си, у тому числі, щодо оскарження нормативно-правових актів державних адміністрацій.

У статті вказано, що суб'єктами правотворен- ня є, у тому числі, місцеві державні адміністрації відповідно до положень ст. 41 Закону України «Про місцеві державні адміністрації».

Досліджено стан здійснення правосуддя адміністративними судами у 2022 та 2023 роках, та рекомендовано органам судової статистики виокремлювати дані щодо оскарження нормативно-правових актів при формуванні звітів про здійснення судочинства.

Розглянуто приклад неправильного застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права судами при розгляді питання про відкриття провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів.

Проведено аналіз такої законодавчої бази, як Закони України «Про інформацію», «Про пра- вотворчу діяльність», «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації», «Про медіа» та інших щодо публікації нормативно-правових актів та набрання ними чинності, які є обов'язковими для суб'єктів владних повноважень.

Вказано, що численні реформування органів юстиції створення системи міжрегіональних органів юстиції створюють колізії із положеннями Указу Президента від 03.10.1992 № 493/92.

На основі дослідженої судової практики, звернуто увагу на протиріччя практики вищих судових інстанцій в цьому питанні.

Крім того, вказано на проблематику у питаннях зупинення дії законодавчих норм щодо публікації проектів та рішень органів місцевого самоврядування, військово-цивільних адміністрацій та військових адміністрацій, а також їх посадових осіб, що викликано введенням воєнного стану.

Ключові слова: нормативно-правовий акт, підзаконний нормативно-правовий акт, Кодекс адміністративного судочинства України, предмет публічно-правового спору, адміністративна юстиція, публічно-правовий спір.

Roy О. Regulatory act of the state administration as the subject of a public legal dispute (publication and state registration).

Normative legal acts make up a system that regulates social relations in each field. Ukraine, in the process of becoming a democratic, legal state with comfortable living conditions for its citizens, must ensure a high level of content, and procedures for the adoption, implementation, and application of legal acts. On the other hand, frequent amendments to the legislative framework or gaps in legal regulation do not contribute to improving the functioning of the legal system.

Namely, administrative courts are called upon to resolve disputes in the field of public-legal relations, including appeals against normative legal acts of state administrations.

The article states that the subjects of lawmaking are, including, local state administrations by the provisions of Art. 41 of the Law of Ukraine «On Local State Administrations».

The state of the administration of justice by administrative courts in 2022 and 2023 was studied, and it was recommended that judicial statistics bodies separate data on appeals of normative legal acts when forming reports on the implementation of judicial proceedings.

An example of incorrect application of substantive law norms and violation of procedural law norms by the courts when considering the issue of opening proceedings in cases regarding the appeal of normative legal acts was considered.

The analysis of such legislative framework as the Laws of Ukraine «On information», «On law-making activities», «On the procedure for covering the activities of state authorities and local self-government bodies in Ukraine using mass information», «On media» and others on the publication of normative and legal acts and their entry into force, which are mandatory for subjects of power.

It is indicated that the numerous reforms of justice bodies, and the creation of a system of interregional justice bodies create conflicts with the provisions of the Presidential Decree No 493/92 of October 3, 1992.

Based on the studied judicial practice, attention was drawn to the contradictions of the practice of higher courts in this matter.

In addition, it pointed out the problems related to the suspension of legislative norms regarding the publication of projects and decisions of local self-government bodies, military-civilian administrations, and military administrations, as well as their officials, which was caused by the introduction of martial law.

Key words: normative legal act, sub-legal normative legal act, Code of Administrative Procedure of Ukraine, subject of public legal dispute, administrative justice, public legal dispute.

Постановка проблеми

Система функціонування правових інститутів постійно змінюється та удосконалюється, у зв'язку із внесенням законодавчих змін та виробленням сталої практики правозастосування. Модель поділу державної влади в України на законодавчу, виконавчу та судову сприяє стримуванню та противагам кожної із гілок. Адміністративні суди покликані вирішувати спори у сфері публічно-правових відносин. Відтак, саме суди мають виправляти помилки законотворців та державних органів, посадових осіб, що застосовують норми права. На даний час, залишаються дискусійними питання щодо відсутності оприлюднення нормативно-правового акту, як підстава для визнання його нечинним. Крім того, недосконалість законодавчої бази, має наслідком порушення прав, свобод та інтересів громадян, що гальмує процеси європейської інтеграції України.

Судова практика з означених питань не єдина у правозастосуванні, тому актуальними залишаються питання детального аналізу норм матеріального та процесуального права, виявлення недоліків та подання пропозицій. Слід додатково вказати, що нормативно-правові акти розповсюджуються на невизначене (тобто велике) коло осіб та діють протягом тривалого періоду, а тому їх зміст, процедура прийняття, введення в дію та застосування мають забезпечуватися на високому рівні.

Метою дослідження є аналіз матеріальних та процесуальних норм права, судової практики щодо оскарження нормативно-правових актів з підстав відсутності оприлюднення, виявлення проблем у вказаній сфері та подання пропозицій щодо удосконалення розгляду публічно-правових спорів.

Стан опрацювання проблематики. Науковими дослідженнями нормативно-правових актів займались такі юристи-практики та вчені-адміністративісти, як В.Б Авер'янов, Н.В. Александрова, О.Ф. Андрійко, Я.О. Бар- назюк, Ю.П. Битяк, Л.Є. Букіна, Ю.В. Георгієв- ський, Ж.В. Завальна, С.В. Ківалов, І.Б. Колі- ушко, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпаков, В.М. Ко- сович, Р.О. Куйбіда, О.В. Кузьменко, Л.М. Ле- гін, О.А. Мілієнко, О.М. Пасенюк, Ю.С. Педь- ко, К.Ю. Пуданс-Шушлебіна, Я.С. Рябченко, А.О. Селіванов, М.І. Смокович, В.П. Тимощук, С.І. Фесенко, Н.Є. Хлібороб, Н.В. Єфіменко та інші.

В той же час, відсутність ґрунтовних досліджень, зокрема щодо нормативно-правових актів та їх оприлюднення, судового розгляду, пояснюються, у тому числі, частими змінами в нормативній базі. Актуалізація наукових пошуків вченими сприятимуть вирішенню означених проблем. Саме науковці є ініціаторами законодавчих змін, що дасть змогу підвищити рівень забезпечення прав, свобод та інтересів позивачів в адміністративних справах.

Виклад основного матеріалу

Нормативно-правові акти займають чималу кількість серед актів суб'єктів владних повноважень та спрямовані на врегулювання суспільних відносин. Суб'єктами правотворення є, у тому числі, місцеві державні адміністрації. Так, ст. 41 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» надає право державним адміністраціям приймати акти нормативно-правового характеру [1].

У свою чергу, державні адміністрації не досить часто звертаються до прийняття актів нормативного характеру, тому, у зв'язку із відсутністю чіткого механізму та нормативної бази щодо регулювання вказаних правовідносин відбувається потенційне порушення прав, свобод та інтересів фізичних чи юридичних осіб.

Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів визначені КАС України ст. 264, що визначають іншу позовну давність, доведення до громадян інформації щодо відкриття провадження у справі та інші особливості [2]. Разом із тим, законодавцеві слід звернути увагу на більш детальне врегулювання процесуального законодавства (КАС України), зокрема, встановлення додаткових вимог до форми і змісту позовної заяви.

Окремо слід вказати, що чинне законодавство оперує різними визначеннями поняття нормативно-правового акту у КАС України та Законі України «Про правотворчу діяльність». Нами вже зверталась увага на визначення авторської дефініції нормативно-правового акту та необхідність прийняття закону про нормативно-правові акти у науковому дослідженні щодо правових актів суб'єктів владних повноважень як предмету публічно-правового спору [3]. Проте, на даний час, позитивні зміни в нормативній базі все ж не враховують рекомендацій наукової спільноти.

Звертаючись до аналізу стану здійснення правосуддя адміністративними судами у 2023 році, встановлюється, що кількість позовних заяв категорії «інші справи» становить - 2146 справи, від загальної кількості - 519 152 справ [4]. У порівнянні, аналіз стану здійснення правосуддя адміністративними судами у 2022 році показує, що кількість позовних заяв у «інших справах» становить - 1678 справи, від загальної кількості - 382 527 справ [5]. Органи судової статистики окремо не виділяють при звітності «справи щодо оскарження нормативно-правових актів», натомість, можна припустити, що до «інших справ», у тому числі, входить вказана категорія. Відповідно робиться висновок, що інститут звернення із публічно-правовим спором щодо оскарження нормативно-правових актів не досить поширений, а стала судова практика не вироблена судами.

Державній судовій адміністрації України та органам судової статистики слід звернути увагу на виокремлення даних щодо оскарження нормативно-правових актів при формуванні звітів про здійснення судочинства.

Окремо слід зупинитися на судовій практиці та проблематиці в частині обмеження доступу до судочинства. До прикладу, у справі щодо оскарження наказу державної адміністрації про затвердження меж та режимів використання зон охорони пам'ятки місцевого значення: ухвалою суду було відмовлено у відкритті провадження на підставі того, що предмет спору пов'язаний безпосередньо з цивільними майновими правовідносинами, а саме правом власності на землю позивача, на нього не поширюється юрисдикція адміністративних судів та наявність цивільно-правового спору [6]. В подальшому, у цій же справі апеляційним адміністративним судом у постанові було зроблено висновок, що непоширення юрисдикції адміністративного суду на даний спір є помилковими, а тому оскаржувана ухвала підлягає скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції. Апеляційним судом зроблено висновок, що оскаржуваний наказ містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово [7].

Звідси робиться висновок, що судами неправильно застосовуються норми матеріального права та порушуються норми процесуального права. Вказана проблематика викликана: по-перше - відсутністю чіткого законодавчого врегулювання правовідносин щодо нормативно-правових актів; по-друге - недостатністю навчальної бази для суддів з питань оскарження нормативно-правових актів; по-третє - низькою якістю правових актів.

Такі випадки не є поодинокими та призводять до порушення права осіб у зверненні до суду, порушенню розумних строків розгляду судових справ, більшими матеріальними та моральними втратами позивачів, внаслідок затягування процесу оскарження.

Також нами розглядається питання відсутності опублікування нормативно-правового акту, як підстава для визнання його нечинним. Законодавство досить однозначно врегульовує питання опублікування нормативно-правових актів.

Відповідно до ст. 57 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними [8].

Відносно законів Верховної Ради України проблем у публікації не виникає, оскільки працює відповідний апарат ради, а також постійний громадський контроль на загальнодержавному рівні сприяє дотриманню законодавчих норм. Натомість, інша проблематика виникає щодо публікації актів органів виконавчої влади, зокрема державних адміністрацій (як наведено у вищезгаданій судовій справі), де наказ не був опублікований та зареєстрований в органах юстиції.

Згідно із ч. 6 ст. 41 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій підлягають державній реєстрації у відповідних органах юстиції в установленому порядку і набирають чинності після реєстрації з моменту їх оприлюднення, якщо самими актами не встановлено пізніший строк введення їх у дію [1].

Тобто встановлюється норма щодо публікації актів та набрання ними чинності, яка є обов'язковою до застосування суб'єктами владних повноважень, у тому числі, державними адміністраціями.

Крім того, слід розрізняти процедуру публікації нормативно-правового акту як вимогу для набрання ним чинності і дотримання процедури його прийняття, та обов'язок доведення до відома громадян рішень суб'єктів владних повноважень, як публічної інформації. Так, Законом України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» (втратив чинність 31.03.2023) було передбачено, що інші нормативно-правові акти публікуються в офіційних друкованих виданнях

[9] . Натомість, у Законі України «Про медіа»

[10] як профільного закону про засоби масової інформації, вказана норма відсутня.

Нами, позитивно сприймається прийняття Закону України «Про правотворчу діяльність», що у ст. 48 визначає опублікування нормативно-правого акту у друкованих медіа та на веб-сайті суб'єкта правотворчої діяльності. Проте, вказаний законодавчий акт вводиться в дію через один рік з дня припинення або скасування воєнного стану в Україні [11]. Тому, на даний час, врегулювання вказаних правовідносин може тлумачитись як правова прогалина.

Додатково слід вказати, що Закон України «Про правотворчу діяльність» має дискусійні положення, що стануть предметом подальшого наукового аналізу вчених.

Швидкий розвиток інформаційних технологій сприяє більш зручному та доступному ознайомленні громадян із діяльністю суб'єктів владних повноважень, тому норма щодо публікації у друкованих виданнях хоч є і застарілою, натомість слід врахувати, що деяка частина населення все ж користується друкованими засобами інформації. Слід визнати, що Україна перебуває в перехідному періоді реформування цифрової галузі, тому мають бути збережені різні шляхи доведення до відома громадян інформації про правові акти.

Положеннями п. 2 ч. 1, ч. 2 ст. 15 Закону України «Про інформацію» встановлено, що розпорядники інформації, до яких належать також державні адміністрації, зобов'язані невідкладно, але не пізніше п'яти робочих днів з дня затвердження документа, публікувати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності [12]. Крім того, ч. 3 ст. 17 Закону України «Про інформацію» встановлює, що з метою забезпечення доступу до законодавчих та інших нормативних актів фізичним та юридичним особам держава забезпечує офіційне видання цих актів масовими тиражами у найко- ротші строки після їх прийняття [13].

Наразі, єдиним профільним нормативним актом, Указом Президента України «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» у п. 2 встановлено, що державну реєстрацію нормативно-правових актів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів, а також місцевих органів господарського управління та контролю здійснюють обласні, Київське та Севастопольське міські управління юстиції [14].

Державна реєстрація нормативно-правового акту та його оприлюднення є обов'язковими вимогами. Натомість, слід зазначити, що відбувались численні реформування органів юстиції та, на даний час, створено систему міжрегіональних органів юстиції. Тому вказана норма Указу Президента від 03.10.1992 № 493/92 є застарілою та створює колізії у правовій системі.

На основі вищевикладеним правових норм робиться висновок, що законодавцем чітко встановлюється вимога до опублікування акту та його державної реєстрації, натомість у вищезгаданій справі № 580/1042/22 Верховний Суд зробив висновок, що невиконання суб'єктом владних повноважень заходів щодо оприлюднення нормативно-правового акту не може слугувати підставою для визнання його протиправним [15].

Проте, Верховний Суд України у постанові від 28.11.2011 у справі № 21-246а11 вказав, що нормативно-правові акти, які видаються органами виконавчої влади та які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян, підлягають державній реєстрації [16].

У справі «Полторацький проти України» (Poltoratskiy v. Ukraine) від 29 квітня 2003 року, заява № 38812/97, п. 155) Європейський суд з прав людини вказав, що: «суд повинен розглянути, чи втручання було здійснене «відповідно до закону». Цей вираз найперше вимагає, щоб відповідний захід мав певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, зможе передбачити його наслідки для себе» [17].

Практика Європейського суду з прав людини виходить з принципів права, які є основоположними, тому доречним є вимога щодо якості законодавства та доступності інформації про акти.

Також слід вказати, що на підставі введення правового режиму воєнного стану на всій території України було введено певні обмеження щодо доступу до публічної інформації, зокрема щодо публікації проектів та рішень органів місцевого самоврядування, військово-цивільних адміністрацій та військових адміністрацій, а також їх посадових осіб [18].

Такі обмеження, в першу чергу, пояснюються заходами безпеки, проте можуть слугувати підставою для зловживаннями правом суб'єктами владних повноважень, а також недотримання процедури опублікування актів для набрання ними чинності. Тому, законодавцеві слід розглянути питання про перегляд вказаних норм задля дотримання основоположних конституційних принципів та забезпечення прав громадян.

Висновки

нормативно-правовий акт судовий спор

На основі дослідження вищезазначеного матеріалу, можна зробити висновки, що чинна нормативна база Україна містить прогалини або дискусійні положення. Оскільки, КАС України надає повноваження адміністративним судам розглядати справи щодо нормативно-правових актів, то саме адміністративні суди, по-перше, мають виробити сталу судову практику, а по-друге - вести облік статистичної звітності, що дасть змогу виявляти недоліки функціонування інституту оскарження актів. Крім того, наявне законодавство щодо нормативно-правових актів потребує доопрацювання.

Відповідна неузгодженість та/або неповнота законодавчого врегулювання призводить до неправильного застосовуються норм матеріального права та порушення норм процесуального права адміністративними судами.

Слід відзначити, що судова практика містить непоодинокі випадки з висновками, що відсутність оприлюднення нормативно-правового акту не підставою для визнання його нечинним. Натомість, суб'єкти владних повноважень часто застосовують власні акти, що не оприлюднені, не зареєстровані та/або прийняті із порушенням процедури. Додатково вказується, що публікацію проектів та рішень суб'єктів владних повноважень обмежено, посилаючись на введення правового режиму воєнного стану. Натомість, рекомендується переглянути вказані норми, задля дотримання доступу громадян до публічної інформації.

Разом з тим, вбачаються позитивні зрушення правової бази в частині прийняття Закону України «Про правотворчу діяльність», що стане предметом наукового пошуку для вчених-адмі- ністративістів та юристів-практиків.

Список використаних джерел

1. Про місцеві державні адміністрації: Закон України № 586-XIV від 09.04.1999 р. Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1999, № 20-21, ст. 190. URL: https://zakon. rada.gov.ua/laws/show/586-14#Text (дата звернення: 12.04.2024).

2. Кодекс адміністративного судочинстваУкраїни від 06.07.2005 № 2747-IV.Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2005, № 35-36, № 37, ст. 446. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2747-15#Text (дата звернення:

12.04.2024) .

3. Рой О.В. Правові акти суб'єктів владних повноважень як предмет публічно-правового спору: Дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.07. Київ, 2019. 269 с.

4. Аналіз стану здійснення правосуддя адміністративними судами у 2023 році. URL: https://supreme.court.gov.ua/userfiles/ media/new_folder_for_uploads/supreme/ ogliady/ Analiz_KAS_2023.pdf (дата звернення: 24.04.2024).

5. Аналіз стану здійснення правосуддя адміністративними судами у 2022 році. URL: https://supreme.court.gov.ua/userfiles/ media/new_folder_for_uploads/supreme/ ogliady/ Analiz_KAS_2022.pdf (дата звернення: 24.04.2024).

6. Ухвала Черкаського окружного адміністративного суду від 14.02.2022 у справі № 580/1042/22. URL: https://reyestr. court.gov.ua/Review/ 103259658 (дата звернення: 25.04.2024).

7. Постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.06.2022 у справі № 580/1042/22. URL: https://reyestr. court.gov.ua/Review/104734889 (дата звернення: 25.04.2024).

8. Конституція України від 28.06.1996 р. Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. Ст. 141.

9. Закон України: Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації від 23.09.1997 № 539/97-ВР. Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1997, № 49, ст. 299. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/539/97-%D0%B2%D1%80/ conv#n117 (дата звернення: 27.04.2024).

10. Закон України: Про медіа від 13.12.2022№ 2849-IX. Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2023, №№ 47-50, ст. 120. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2849-20/conv#n6 (дата звернення:.

11. Закон України: Про правотворчу діяльність від 24.08.2023 № 3354-IX.URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/3354-20#n545 (дата звернення:

27.04.2024) .

12. Закон України: Про доступ до публічної інформації від 13.01.2011 № 2939- VI. Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2011, № 32, ст. 314. URL: https:// zakon.rada.gov.ua/_ laws/show/2939-17/ conv#n107 (дата звернення: 27.04.2024).

13. Закон України: Про інформацію від02.10.1992 № 2657-XII. Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1992, № 48, ст. 650. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/2657-12#Text (дата звернення: 27.04.2024).

14. Указ Президента України: Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади від 03.10.1992 № 493/92. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/

show/493/92#Text (дата звернення:

27.04.2024) .

15. Постанова Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 20.06.2023 у справі № 580/1042/22. URL: https://reyestr. court.gov.ua/ Review/111663070 (дата звернення: 28.04.2024).

16. Постанова Верховного Суду України від 28.11.2011 у справі № 21- 246а11. URL: https://reyestr.court.gov.ua/Review/20014508 (дата звернення:

28.04.2024) .

17. Рішення Європейського суду з прав людини: «Полторацький проти України»(Poltoratskiy v. Ukraine) від 29 квітня 2003 року, заява № 38812/97, п. 155). URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/974_838#Text (дата звернення:

27.04.2024) .

18. Закон України: Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану від 12.05.2022 № 2259-IX. URL: https:// zakon.rada.gov.ua/laws/ show/2259- 20#Text (дата звернення: 27.04.2024).

Размещено на Allbest.ru