Особливості адміністративно-правового статусу органів та суб’єктів наглядової пробації в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Особливості адміністративно-правового статусу органів та суб'єктів наглядової пробації в Україні

Железняк О.С., ад'юнкт кафедри адміністративного, цивільного та господарського права і процесу, Пенітенціарна академія України

Стаття присвячена аналізу системи суб'єктів наглядової пробації та особливостям їх адміністративно-правового статусу, що є досить актуальним з огляду на ключове значення ефективності механізму адміністративно-правового регулювання та необхідності вдосконалення національної практики у сфері наглядової пробації.

За результатами аналізу підходів до трактування категорії «механізм адміністративно-правового регулювання» та його невід'ємних складових, а також нормативно-правових актів у сфері наглядової пробації у статті обґрунтовано думку щодо доцільності визначення адміністративно-правового статусу органів пробації в Україні саме з позиції взаємопов'язаного комплексу закріплених на законодавчому рівні їх завдань (функцій), адміністративних обов'язків і прав. При цьому, наголошується, що додатковим елементом є відповідальність таких суб'єктів, яка настає у випадку порушення органом пробації встановлених засадничих правил реалізації його адміністративної діяльності.

Автор звертає увагу на те, що механізм адміністративно-правового регулювання пробації в Україні реалізовує відповідна публічна адміністрація - це передбачений актами адміністративного законодавства структурований перелік уповноважених суб'єктів, повноваження яких стосуються врегулювання відносин у сфері пробації.

Також окремо наголошено на повноваженнях органу пробації в Україні, який здійснює зовнішні і внутрішньо-організаційні функції. При цьому, серед зовнішніх основною є функція судового забезпечення (забезпечення суду досудовими доповідями), а також соціально-виховну та наглядову функції щодо суб'єктів пробації. Окрім того, охарактеризовано особливості взаємодії органів пробації з органами публічної адміністрації.

У статті також запропоновано «адміністративно-правовий статус органів пробації в Україні» визначити як взаємопов'язаний комплекс закріплених на законодавчому рівні завдань, адміністративних обов'язків і прав посадових осіб органів пробації України, відповідно до яких реалізується система наглядових та організаційно-правових заходів, що застосовуються за рішенням суду по відношенню до осіб щодо яких здійснюється судове провадження, а також по відношенню до осіб, що були притягнуті до відповідальності в судовому порядку та вину яких було доведено відповідно до законодавства України.

Ключові слова: наглядова пробація, адміністративно-правовий статус, суб'єкт наглядової пробації.

Peculiarities of the administrative and legal status of supervisory probation bodies and subjects in Ukraine

The article analyzes the system of subjects of supervised probation and the peculiarities of their administrative and legal status, which is highly relevant given the key importance of the efficiency of the administrative and legal regulation mechanism and the need to improve national practices in the field of supervised probation.

Based on the analysis of approaches to interpreting the category «administrative and legal regulation mechanism» and its components, as well as regulatory legal acts in the field of supervised probation, the article substantiates the opinion that it is expedient to determine the administrative and legal status of probation bodies in Ukraine from the perspective of an interrelated set of their tasks (functions), administrative duties, and rights enshrined in law. At the same time, it is emphasized that an additional element is the responsibility of such entities, which occurs in case of violation by the probation body of the established basic rules for the implementation of its administrative activities.

The author emphasizes that the mechanism of administrative and legal regulation of probation in Ukraine is implemented by the relevant public administration - this is a structured list of authorized entities whose powers relate to the regulation of relations in the field of probation provided for by administrative legislation.

The author also emphasizes the powers of the probation authority in Ukraine, which performs external and internal organizational functions. The main external functions are the judicial support function (providing the court with pre-trial reports), as well as social and educational and supervisory functions in relation to the probationer. In addition, the author characterizes the peculiarities of interaction between probation authorities and public administration bodies.

The author proposes to define the «administrative and legal status of probation bodies in Ukraine» as an interrelated set of tasks, administrative duties and rights of officials of probation bodies of Ukraine enshrined in law, according to which a system of supervisory and organizational and legal measures is implemented which are applied by a court decision in relation to persons subject to court proceedings, as well as in relation to persons who have been prosecuted in court and whose guilt has been proven by a court.

Key words: supervised probation, administrative and legal status, subject of supervised probation.

Він дозволяє охопити весь процес правового регулювання, представити його в системно-динамічному вигляді, розкрити його структуру, взаємозв'язок і взаємодію всіх елементів [2, с. 87-97].

До складових механізму адміністративно-правового регулювання вчені відносять: норми адміністративного права та їх зовнішнє вираження - джерело права; публічну адміністрацію; принципи діяльності публічної адміністрації; індивідуальні акти публічної адміністрації; адміністративно-правові відносини; форми адміністративного права; тлумачення норм адміністративного права; методи адміністративного права; процедури реалізації адміністративно-правових норм [2, с. 87-97].

Таким чином, інтерпретуючи думки науковців, маємо змогу виділити низку об'єднувальних чинників, які в будь-якому разі властиві аналізованому нами явищу. Зокрема це: 1) наявність елементного складу, який є чинником реалізації врегулівних процесів щодо задоволення публічного та приватного інтересу в цій сфері; 2) уявляється як спосіб владного впливу на сферу пробації; 3) є засобом подолання об'єктивних перешкод належного розвитку інституту пробації; 4) передбачає порядок реалізації зобов'язань суб'єктів врегулювання сфери пробації; 5) поділяється на різновиди залежно від мети, яку планується досягнути; 6) поєднує адміністративні та сервісні характеристики діяльності публічної адміністрації; 7) забезпечує взаємозв'язок державних і недержавних інституцій у процесі вирішення окремих пробаційних питань [3, с. 72].

Тож адміністративно-правовий статус органів пробації в Україні слід розглядати з позиції взаємопов'язаного комплексу закріплених на законодавчому рівні їх завдань (функцій), адміністративних обов'язків і прав. Додатковим елементом є відповідальність таких суб'єктів, яка настає у випадку порушення органом пробації встановлених засадничих правил реалізації його адміністративної діяльності.

Так, Закон України «Про пробацію» від 05.02.2015 року № 160-VIII [4] передбачає, що орган пробації - центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері пробації. Відповідно мова йде про Міністерство юстиції України.

Наказ Міністерства юстиції України від 18.08.2017 року № 2649/5 «Про затвердження Типового положення про уповноважений орган з питань пробації та Типового положення про сектор ювенальної пробації» [5] визначає орган пробації органом виконання покарань, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері виконання певних видів кримінальних покарань, не пов'язаних із позбавленням волі, та пробації. Він безпосередньо підпорядковується Державній установі «Центр пробації” та є відокремленим підрозділом без права юридичної особи.

Зокрема вищезгаданий наказ передбачає, що орган пробації утворюється Міністром юстиції України в адміністративно-територіальних одиницях України для забезпечення виконання завдань Державної кримінально-виконавчої служби України.

Закон України «Про пробацію» від 05.02.2015 року № 160-VIII визначає, що орган пробації в межах своїх повноважень організовує: забезпечення суду досудовими доповідями про обвинувачених; здійснення нагляду за засудженими; виконання покарання у вигляді позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю, громадських робіт, виправних робіт; реалізацію пробаційних програм стосовно осіб, звільнених від відбування покарання з випробуванням; соціально-виховну роботу із засудженими; підготовку до звільнення засуджених, які відбувають покарання у вигляді обмеження волі та позбавлення волі на певний строк [4].

Слід також вказати, що в наказі Міністерства юстиції України від 18.08.2017 р. № 2649/5 «Про затвердження Типового положення про уповноважений орган з питань пробації та Типового положення про сектор ювенальної пробації» вказано, що під час проведення соціальної виховної роботи уповноважений орган з питань пробації забезпечує:

1) складання індивідуального плану роботи із засудженими особами з урахуванням оцінки ризиків;

2) аналіз виконання індивідуального плану роботи із засудженими особами;

3) аналіз виконання засудженою особою обов'язків, покладених на неї судом та відповідно до закону;

4) застосування диференційованого підходу під час надання консультативної, психологічної та інших видів допомоги засудженим особам;

5) сприяння працевлаштуванню, залученню до навчання, участі у виховних заходах та соціально корисній діяльності засуджених осіб;

6) сприяння у вирішенні соціальних проблем неповнолітнього, конфліктних ситуацій у сім'ї, зокрема інформування соціальних служб, служби у справах дітей, правоохоронних органів щодо батьків, законних представників, які не займаються вихованням дітей чи вчиняють стосовно них домашнє насильство;

7) сприяння в залученні неповнолітніх засуджених осіб до навчання та здобутті ними повної загальної середньої освіти;

8) ініціювання перед службами у справах дітей, структурними підрозділами з питань охорони здоров'я місцевих державних адміністрацій питання щодо направлення неповнолітнього до відповідного закладу для надання необхідної медичної, психологічної допомоги [5].

Отже, орган пробації в Україні здійснює зовнішні і внутрішньо-організаційні функції. Серед зовнішніх основною є функція судового забезпечення (забезпечення суду досудовими доповідями), а також соціально-виховну та наглядову функції щодо суб'єктів пробації.

Окремо вважаємо за необхідне вказати про державну установу під назвою «Центр пробації», яка почала функціонувати відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України з 1 січня 2018 р. Відповідне Положення також було затверджено наказом Міністерства юстиції України (від 28.12.2017 № 4322/5). Саме ці акти встановлюють адміністративно-правовий статус цього суб'єкта.

Це неприбуткова установа, створена для забезпечення виконання завдань державної кримінально-виконавчої служби України з питань пробації та безпосереднього спрямування й координації діяльності уповноважених органів з питань пробації, що належить до сфери управління Мін'юсту. Зокрема діяльність Центру пробації спрямовується та координується заступником Міністра юстиції України відповідно до розподілу обов'язків.

Положенням визначено основні завдання Центру пробації, зокрема: організаційно-методичне та практичне забезпечення завдань пробації відповідно до принципів, закріплених законодавством про пробацію; здійснення наглядової пробації, соціально-виховної роботи із засудженими, до яких застосовано пробацію, забезпечення судів інформацією, що характеризує обвинувачених (досудові відповіді); виконання кримінальних покарань у вигляді позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю, громадських робіт, виправних робіт; здійснення контролю за виконанням покарання у вигляді штрафу; здійснення нагляду за особами, звільненнями від відбування покарання з випробуванням, а також звільненими від відбування покарання вагітними жінками і жінками, які мають дітей віком до трьох років та ін.

Отже, адміністративний орган «Центр пробації» забезпечує виконання завдань пробації і безпосереднє публічне адміністрування уповноважених органів з питань про- бації, підконтрольний сфері державного управління Міністерства юстиції України через відповідного заступника Міністра. Основними завданнями Центру проба- ції є нагляд і соціально-виховна робота, забезпечення судів досудовими відповідями, виконання адміністративних стягнень і контроль за виконанням покарань щодо суб'єктів пробації. Центр пробації є новою державною установою, що здійснює свою адміністративну діяльність на основі європейських цінностей і є членом Ради Конфедерації європейської пробації (CEP - Confederation of European Probation).

Далі потрібно вказати і про міжрегіональні управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції України, які комплексно забезпечують реалізацію державної політики у сфері виконання кримінальних покарань та пробації в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Як зазначає з цього приводу О. Предместніков, такі міжрегіональні управління наразі все ще перебувають на етапі своєї інституалізації, що виявляє недостатню чіткість і конкретність їх організаційно-розпорядчих і правоохоронних повноважень, а також неповну погодженість компетенції та структурної організації міжрегіональних управлінь. Удосконалення їх організації та діяльності першочергово потребує розширення законодавчих засад статусу міжрегіональних управлінь з питань виконання кримінальних покарань та пробації, усунення прогалин і формування єдиного для всіх міжрегіональних управлінь підзаконного регулювання (зокрема затвердження спільного Положення і Типових положень про структурні підрозділи), раціонального перерозподілу організаційно- штатного потенціалу, нормативного закріплення форм і змісту взаємодії міжрегіональних управлінь з підпорядкованими їм органами та установами, інтенсифікації контролю за дотриманням ними законодавства і прав людини [6, с. 102].

Так, 18 травня 2016 року Постановою Кабінету Міністрів України № 348 «Про ліквідацію територіальних органів управління Державної пенітенціарної служби та утворення територіальних органів Міністерства юстиції» було утворено відповідні міжрегіональні управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції. Ці управління є правонаступниками територіальних органів управління Державної пенітенціарної служби, які ліквідувались [7].

Окремо слід відзначити про те, що у статті 19 Закону України «Про пробацію» визначено правовий статус персоналу органу пробації. Під час здійснення нагляду персонал органу пробації має право: перебувати на земельних ділянках, у житлових та інших приміщеннях громадян за їхньою згодою, а також на території і в приміщеннях підприємств, установ і організацій з повідомленням про це керівника або уповноваженої ним особи; відвідувати суб'єктів пробації за місцем їх проживання, роботи або навчання; викликати суб'єктів пробації до органу пробації та отримувати від них усні чи письмові пояснення; персоналу органу пробації безоплатно надається у встановлений ним строк інформація, потрібна для здійснення його повноважень; невиконання законних вимог персоналу органу пробації тягне за собою відповідальність, установлену законом (ст. 19) [4].

У свою чергу в «Положенні про організацію діяльності волонтерів пробації» визначено права й обов'язки уповноваженого органу з питань пробації під час залучення до своєї діяльності волонтерів пробації, зокрема він має право: самостійно визначати напрямки здійснення волонтерської діяльності, пов'язаної з пробацією; здійснювати відбір кандидатів у волонтери пробації та зараховувати їх до складу волонтерів пробації та ін. Волонтер пробації під час здійснення своїх повноважень має право на: безпечні й належні умови здійснення волонтерської діяльності, зокрема отримання достовірної, точної та повної інформації про порядок та умови провадження волонтерської діяльності, пов'язаної з пробацією; перебування на території і в приміщеннях підприємств, установ та організацій за дозволом їх керівників або уповноважених ними осіб; участь у відвідуванні суб'єктів пробації за місцем їх роботи або навчання; проведення зустрічей із суб'єктами пробації з метою здійснення заходів соціально-виховної роботи; захист своїх прав відповідно до законодавства; інші права, передбачені договором і законодавством [8].

У свою чергу, волонтер пробації під час здійснення своїх повноважень зобов'язаний: сумлінно та своєчасно виконувати обов'язки щодо здійснення волонтерської діяльності, пов'язаної з пробацією; не припускати дій і вчинків, які можуть негативно вплинути на репутацію волонтера пробації та уповноваженого органу з питань пробації; не припускати дій та вчинків, які можуть порушити права суб'єктів пробації; виконувати умови договору; дотримуватися правового режиму інформації з обмеженим доступом. За порушення прав суб'єктів пробації волонтери пробації відповідають згідно із законодавством [8].

Тобто волонтерська діяльність допомагає вирішувати організаційні питання, пов'язані з діяльністю у сфері пробації України, та здійснювати всі необхідні заходи для забезпечення діяльності волонтерів у зазначеній сфері.

Вважаємо важливим для розвитку інституту пробації в Україні поліпшення комунікації органів пробації з державними органами влади та активізацію роботи щодо розроблення цільових програм, спрямованих на розвиток пробації, надання соціальних послуг суб'єктам пробації та профілактику злочинності на рівні громад. Уповноважені органи з питань пробації у 13 областях України (Вінницькій, Волинській, Донецькій, Закарпатській, Івано-Франківській, Львівській, Миколаївській, Полтавській, Рівненській, Тернопільській, Харківській, Черкаській та Чернівецькій) мають підтримку органів місцевого самоврядування у вигляді затверджених цільових програм, розроблених до 2020, а в окремих випадках - і до 2021 року [9].

Зокрема метою таких програм є підвищення ефективності роботи органів пробації в забезпеченні безпеки суспільства через виправлення засуджених, сприяння їх ресоціалізації та соціальній адаптації в суспільстві, запобігання вчиненню ними повторних кримінальних правопорушень. Окрім того, відповідно до затверджених цільових програм передбачено видатки на придбання оргтехніки, канцтоварів, проведення ремонтних робіт для забезпечення належних умов праці персоналу органів пробації [9].

Отже, підтримка та співпраця від державних місцевих адміністрацій у співпраці з органами пробації дає сукупно ефективність функціонування цього інституту. Місія системи відображає її відданість служінню громаді, судам і людям, які приходять до суду. Завдяки посадовим особам та іншим працівникам система працює, щоб зробити процес судочинства ефективним.

У свою чергу, розглядаючи порядок взаємодії органів пробації з органами публічної адміністрації, слід зазначити, що вони зобов'язані: надавати поліції або прокурору відомості про особу підозрюваного при виборі запобіжного заходу; надавати суду відомостей про особу підозрюваного при виборі міри покарання; надавати соціальні послуги ув'язненим у пенітенціарних установах; надавати адміністрації пенітенціарних установ доповіді про результати соціальної роботи з ув'язненими та оцінку ризиків вчинення рецидивного злочину; надавати потерпілому інформаційної та іншої підтримки щодо процесу виконання покарань за конкретним вироком; виконувати альтернативні покарання (покарання з випробуванням); надавати постпенітенціарну допомогу злочинцям, які звільняються з пенітенціарних установ [10].

Окрім того, наказ Міністерства юстиції України «Про затвердження Порядку взаємодії установ виконання покарань, уповноважених органів з питань пробації та суб'єктів соціального патронажу під час підготовки до...» від 03.04.2018 № 974/5/467/609/280 деталізує повноваження уповноваженого органу з питань пробації з іншими суб'єктами під час підготовки до звільнення осіб, які відбувають покарання у формі обмеження волі або позбавлення волі на певний строк [13]. Зокрема, він уживає заходів щодо залучення спостережних комісій, суб'єктів соціального патронажу тощо до процесу підготовки засуджених до звільнення, зокрема участі у проведенні інформаційно-роз'яснювальної роботи; сприяє засудженим, які готуються до звільнення, у: а) визначенні намірів щодо місця проживання після звільнення; б) працевлаштуванні працездатних осіб працездатного віку; в) влаштуванні до спеціалізованої установи для звільнених осіб, іншої установи (закладу) соціальної підтримки (догляду), закладу для бездомних осіб, закладів соціального обслуговування; г) наданні соціальних послуг; д) госпіталізації до закладів охорони здоров'я; е) вирішенні інших проблемних питань.

З метою сприяння у вирішенні зазначених питань уповноважений орган з питань пробації: має право проводити бесіди із засудженими, які готуються до звільнення, та ознайомлюватись з матеріалами їх особових справ; надсилає повідомлення та запити до суб'єктів соціального патронажу щодо надання засудженому послуг з трудового і побутового влаштування за обраним ним місцем проживання [11].

Додамо, що аналіз правового регулювання та практики організації взаємодії органу пробації з відділами інформаційно-аналітичного забезпечення головних управлінь Національної поліції дозволяє дійти висновку, що їх спільна діяльність має на меті:

1) отримання органом пробації інформації про вчинення засудженими особами, засудженими до покарань, не пов'язаних із позбавленням волі, нових злочинів;

2) формування оперативно-довідкового й дактилоскопічного обліку в органах поліції. Взаємодія органу пробації з відділами інформаційно-аналітичного забезпечення головних управлінь Національної поліції в областях та м. Києві зумовлена отриманням інформації про притягнення до кримінальної відповідальності засудженого протягом іспитового строку. Особливістю цього виду взаємодії з органами поліції є те, що вона має виключно інформаційний і періодичний характер, спосіб її здійснення полягає в направленні запитів про надання інформації. При цьому основними формами взаємодії є:

1) направлення запитів про притягнення засудженого до кримінальної відповідальності (вимога);

2) складання сповіщення на засудженого;

3) проведення звірок [12].

Особливість останніх двох форм взаємодії полягає в тому, що вони спрямовані виключно на реалізацію повноважень поліції у сфері здійснення інформаційно-аналітичної діяльності [12].

Окрім того, розвиток пробації в нашій державі відбувається завдяки плідній співпраці з міжнародними експертами з Великої Британії та інших провідних країн світу. Дотепер виводяться нові професійні стандарти щодо складання досудових доповідей та здійснення наглядової пробації, триває робота над ІТ-системою ведення реєстру засуджених.

Отже, адміністративно-правовий статус органів пробації в Україні варто розглядати з позиції взаємопов'язаного комплексу закріплених на законодавчому рівні їх завдань (функцій), адміністративних обов'язків і прав. Додатковим елементом є відповідальність таких суб'єктів, яка настає у випадку порушення органом пробації встановлених засадничих правил реалізації його адміністративної діяльності. При цьому, механізм адміністративно-правового регулювання пробації в Україні реалізовує відповідна публічна адміністрація - це передбачений актами адміністративного законодавства структурований перелік уповноважених суб'єктів, повноваження яких стосуються врегулювання відносин у сфері пробації.

Вважаємо за доцільне «адміністративно-правовий статус органів пробації в Україні» визначити як взаємопов'язаний комплекс закріплених на законодавчому рівні завдань, адміністративних обов'язків і прав посадових осіб органів пробації України, відповідно до яких реалізується система наглядових та організаційно-правових заходів, що застосовуються за рішенням суду по відношенню до осіб щодо яких здійснюється судове провадження, а також по відношенню до осіб, що були притягнуті до відповідальності в судовому порядку та вину яких було доведено відповідно до законодавства України.

наглядова пробація адміністрація

Література

1. Совгиря О.В. Конституційне право України. Повний курс: навч. посіб. 2-ге вид., перероб. і допов. К.: Юрінком Інтер, 2012. 544 с.

2. Галунько В., Курило В., Короєд С. та ін. Адміністративне право України. Т. 1. Загальне адміністративне право: навчальний посібник. Херсон: Грінь Д.С., 2015. 272 с.

3. Рівіс М.М. Публічне адміністрування транскордонного співробітництва України та країн-учасниць ЄС: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07. Науково-дослідний інститут публічного права. Київ, 2018. 217 с.

4. Про пробацію: Закон України від 05.02.2015 № 160-VIM.

5. Про затвердження Типового положення про уповноважений орган з питань пробації та Типового положення про сектор ювенальної пробації : наказ Міністерства юстиції України від 18.08.2017 № 2649/5.

6. Предместніков О. Особливості організації діяльності міжрегіональних управлінь з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції України. Форум права: електрон. наук. фахове вид. 2017. № 2. С. 95-103.

7. Про ліквідацію територіальних органів управління Державної пенітенціарної служби та утворення територіальних органів Міністерства юстиції: Постанова Кабінету Міністрів України від 18.05.2016 р. № 348.

8. Про затвердження Положення про організацію діяльності волонтерів пробації наказ Міністерства юстиції України від 17.01.2017 р. № 98/5.

9. Місцеві органи влади в 13-и областях України підтримують розвиток пробації для забезпечення безпеки своїх громад. Пробація України офіційний веб-сайт. 2018.

10. Кіліменчук А. Пробація в Україні як альтернатива тюремному ув'язненню. 2018.

11. Про затвердження Порядку взаємодії установ виконання покарань, уповноважених органів з питань пробації та суб'єктів соціального патронажу під час підготовки до...: Наказ Міністерства юстиції України від 03.04.2018 № 974/5/467/609/280. Офіційний вісник України. 2018 р. № 35, стор. 177, стаття 1252.

12. Чабаненко ТВ. Взаємодія служби пробації з відділами інформаційно-аналітичного забезпечення головних управлінь Національної поліції при здійсненні нагляду за поведінкою осіб, звільнених від відбування покарання з випробуванням. Теорія і практика правознавства. 2017. № 1.

Размещено на Allbest.ru