Формування допоміжних дорадчих органів у системі органів юстиції в Україні: пошук концепту

Размещено на http://www.allbest.ru/

Формування допоміжних дорадчих органів у системі органів юстиції в Україні: пошук концепту

Марина Миколаївна Стефанчук

Навчально-науковий інститут права Київського національного університету імені Тараса Шевченка Київ, Україна

Анотація

У статті здійснено спробу пошуку концепту в сфері формування допоміжних дорадчих органів у системі органів юстиції в Україні крізь призму правового аналізу сучасних законодавчих підходів у цій сфері в умовах дії правового режиму воєнного стану та послідовного євроінтеграційного поступу Української держави. Особливу увагу приділено висвітленню законодавчих особливостей формування Дорадчої групи експертів з метою сприяння суб 'єктам призначення суддів Конституційного Суду України, а також допоміжних органів сприяння суб'єктам призначення членів органів суддівського вряду- вання. Окреслено концептуальні ідеї щодо уніфікації законодавчих підходів у цій сфері. Встановлено, що формування допоміжних дорадчих органів у системі органів юстиції крізь призму законодавчої регламентації цих процесів в Україні, зумовлено зобов'язанням Української держави з виконання низки критеріїв у напрямі євроінтеграційного поступу. Виконання таких зобов'язань у сфері конституційної юстиції та системи правосуддя характеризується формуванням нових законодавчих підходів до процедур добору кадрів, характерною рисою яких є впровадження правового інституту допоміжних дорадчих органів, метою діяльності яких є сприяння суб'єктам призначення (обрання) кадрів системи органів юстиції в Україні в прийнятті релевантних компетенційних рішень. За результатами порівняльної характеристики законодавства стосовно формування персонального складу допоміжних дорадчих органів у системі конституційної юстиції та системі правосуддя в Україні констатовано відсутність єдиного концептуального обґрунтування законодавчих підходів у цій сфері попри подібність цільового призначення таких органів. Запропоновано концептуальний підхід стосовно наділення допоміжних дорадчих органів уніфікованими повноваженнями та закріплення уніфікованої назви таких органів. Обґрунтовано концепцію забезпечення максимальної участі конституційно визначених суб'єктів обрання (призначення) кадрів системи органів юстиції в процесі формування допоміжних дорадчих органів. Запропоновано законодавчо визначати компенсаторні механізми задля подолання можливих законодавчих прогалин у зв'язку із залученням міжнародних організацій до процесу формування допоміжних дорадчих органів.

Ключові слова: система конституційної юстиції, система правосуддя, допоміжні дорадчі органи, органи суддівського врядування, добір суддів, концепція, уніфікація.

Abstract

Maryna M. Stefanchuk

Educational and Scientific Institute of Law of Taras Shevchenko National University of Kyiv

Kyiv, Ukraine

FORMATION OF AUXILIARY ADVISORY BODIES IN THE SYSTEM OF JUSTICE IN UKRAINE: SEARCH FOR A CONCEPT

This article highlights the search for a concept in the field offormation of auxiliary advisory bodies in the system of justice in Ukraine through the prism of legal analysis of modern legislative approaches in this area under the legal regime of martial law and consistent European integration progress of Ukraine. Particular attention is paid to the legislative peculiarities offorming an Advisory Group of Experts to assist the subjects of appointment ofjudges of the Constitutional Court of Ukraine, as well as auxiliary bodies to assist the subjects of appointment ofmembers of judicial governance bodies. It is outlined conceptual ideas for unifying legislative approaches in this area. It is established that the formation of auxiliary advisory bodies in the system of justice, through the prism of legislative regulation of these processes in Ukraine, is conditioned by the obligation of the Ukrainian State to fulfill several criteria in the direction of European integration. The fulfillment of such obligations in the field of constitutional justice and the justice system is characterized by the formation of new legislative approaches to the selection procedures, a characteristic feature of which is the introduction of the legal institution of auxiliary advisory bodies whose purpose is to assist the subjects of appointment (election) of personnel of the justice system in Ukraine in making relevant competent decisions. Based on the results of a comparative analysis of the legislation on the formation of the personal composition of auxiliary advisory bodies in the system of constitutional justice and the system of justice in Ukraine, the lack of a unified conceptual justification for legislative approaches in this area is noted, despite the similarity of the purpose of such bodies. It is proposed a conceptual approach to vesting auxiliary advisory bodies with unified powers and establishing a unified name for such bodies. The concept of ensuring maximum participation of the constitutionally defined subjects of election (appointment) of personnel of the justice system in the process of formation of auxiliary advisory bodies is substantiated. It is proposed to define compensatory mechanisms in legislation to overcome possible legislative gaps in connection with the involvement of international organizations in the process of forming auxiliary advisory bodies.

Keywords: constitutional justice system, justice system, auxiliary advisory bodies, judicial governance bodies, selection of judges, concept, unification.

Вступ

В умовах дії правового режиму воєнного стану Українська держава послідовно та переконливо веде боротьбу за втілення євроінтеграційних прагнень усього Українського народу. Визначним досягненням у цьому процесі є рішення Європейської Ради про початок перемовин про вступ України до Європейського Союзу (далі - ЄС) [1], передували якому, зокрема рішення цієї ж інституції про надання Україні статусу країни-кандидата на вступ до Європейського Союзу [2] та рекомендація Європейської Комісії надати Україні перспективу стати членом ЄС за умови виконання низки критеріїв, серед яких критерії щодо вдосконалення організації та функціонування інституцій системи конституційної юстиції та системи правосуддя в Україні. Досягнення цих критеріїв у сфері конституційної юстиції вбачалося Європейською комісією через прийняття та запровадження законодавства щодо процедури добору суддів Конституційного Суду України (далі - КСУ), включаючи процес попереднього відбору на основі оцінки їх доброчесності та професійних навичок, відповідно до рекомендацій Венеційської комісії. Досягнення критеріїв у системі правосуддя вбачалося в завершенні перевірки доброчесності кандидатів у члени Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) Етичною радою та у відборі кандидатів для створення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС) [3].

Виконання Українською державою своїх зобов'язань у всіх цих сферах характеризується формуванням нових підходів до процедур добору кадрів у системі органів юстиції, характерною рисою яких є впровадження правового інституту допоміжних дорадчих органів сприяння суб'єктам обрання (призначення) кадрів у цій системі. Така узагальнююча назва може бути запропонована для характеристики правової природи вказаних органів з огляду на законодавчо визначену мету їхнього створення - сприяння суб'єктам призначення (обрання) кадрів системи органів юстиції в Україні у прийнятті релевантних компетенційних рішень. Допоміжні дорадчі органи безпосередньо не наділені правом обрання (призначення) кадрів у системі органів юстиції, однак наділені повноваженнями щодо опосередкованого впливу на таке обрання (призначення) через надання обґрунтованих рекомендацій суб'єктам, уповноваженим на остаточне прийняття таких компетенційних рішень.

Концептуальна подібність цільового призначення таких органів викликає інтерес у здійсненні порівняльної характеристики законодавчо визначених підходів до формування персонального складу цих допоміжних органів, зокрема у системі конституційної юстиції та системі правосуддя в Україні, їхнього концептуального обґрунтування та факторів, що впливають на їхнє формування. Виходячи з намірів забезпечення відповідності цих процесів характерним ознакам європеїзації, що має передбачати передачу моделей і змісту європейського процесу прийняття рішень у контексті національних систем управління [4], та з метою досягнення мети побудови системи сталого правосуддя в Україні, однією із цілей якого визначено сприяння побудові миролюбного й відкритого суспільства, забезпечення доступу до правосуддя для всіх і створення ефективних, підзвітних та заснованих на широкій участі інституцій на всіх рівнях [5], виникає потреба в правовому аналізі та концептуальному обґрунтуванні законодавчих підходів до формування таких допоміжних органів з метою їхньої можливої уніфікації, а також визначення найбільш оптимального варіанту їхнього формування та діяльності, що і визначає мету цього дослідження.

Матеріали та методи

Для досягнення мети цього дослідження було використано загальнонаукові та спеціальні методи наукового пізнання, зокрема діалектичний, системно-структурного аналізу, порівняльно-правовий, абстрагування, групування, аналізу, синтезу та узагальнення. Зокрема, діалектичний метод та метод системно-структурного аналізу, що ґрунтуються на засадах єдності систем та взаємообумовлених зв'язках між їхніми складовими елементами, було застосовано при висвітленні загальних закономірностей становлення та розвитку системи правосуддя та конституційної юстиції в Україні, факторів і чинників, що впливають на зміну структурних елементів механізму правового регулювання відносин у цій сфері, та детермінують їхній подальший розвиток, зокрема євроінтеграційні прагнення Української держави та зумовлені цим процеси реформування процедур добору кадрів у системах правосуддя та конституційної юстиції, як умови євроінтеграційного поступу. Порівняльно-правовий метод дослідження та метод тлумачення норм права було застосовано при висвітленні законодавчих підходів до правової регламентації формування допоміжних дорадчих органів системи органів правосуддя та конституційної юстиції, виокремленні та порівнянні особливостей їхнього цілеспрямування й компетенції. Метод абстрагування, аналізу та синтезу було застосовано при розробці концептуальних ідей щодо уніфікації підходів до формування допоміжних дорадчих органів у системі органів юстиції та висновків дослідження.

Стаття ґрунтується на положеннях законодавства України у сфері правової регламентації організації та функціонування органів конституційної юстиції та системи правосуддя в Україні, висновках Європейської комісії «За демократію через право» щодо вдосконалення організації та функціонування інституцій системи конституційної юстиції та системи правосуддя в Україні через запровадження нових законодавчих підходів до процедури добору кадрів у цій сфері, рекомендаціях Європейської комісії в аспекті визначення критеріїв щодо вдосконалення організації й функціонування інституцій системи конституційної юстиції та системи правосуддя в Україні.

Результати та обговорення

1.1. Формування Дорадчої групи експертів з метою сприяння суб'єктам призначення суддів Конституційного Суду України

Передусім, слід зауважити, що дослідники зарубіжного досвіду в сфері контролю та нагляду за суддівською діяльністю серед позитивних практик, що можуть бути використані в національній правовій системі, серед іншого, відзначають удосконалення процедури добору суддів через розвиток ефективних механізмів перевірки кандидатів у судді та процесів відбору таких кандидатів, а також удосконалення організаційних та правових меж для залучення громадськості в здійснення контролю у цій сфері [6, с. 9].

Оцінюючи переваги та недоліки конкуруючих механізмів відбору суддів конституційних, федеральних або верховних судів (серед яких: призначення Президентом (із затвердженням парламентом); призначення головою уряду (із затвердженням парламентом); призначення парламентом; обрання громадянами; обрання суддями; cертифікація (складання спеціального іспиту або отримання певної кваліфікації)) експерти відзначають доцільність застосування методу випадкового відбору суддів конституційних, федеральних або верховних суддів за допомогою двоетапного процесу. Перший етап має включати в себе попередній відбір відповідних кандидатів шляхом сертифікації, тобто відбір кандидатів, які мають належну (юридичну) кваліфікацію, що має на меті гарантувати компетентність, а другий етап - випадковий відбір серед відповідних кандидатів, який має максимізувати політичну незалежність через відмову від формування легітимнос- ті судової влади на виборчій чи політичній відповідальності [7].

Подібну позицію щодо двоетапного процесу добору конституційних суддів обстоюють і вітчизняні науковці, виокремлюючи попередній відбір відповідних кандидатів шляхом перевірки доброчесності та сертифікацію, тобто відбір кандидатів, які мають відповідну (юридичну) кваліфікацію, зазначаючи про необхідність приділення більшої уваги деталям процесу відбору та мінімізації ризиків упередженості комісії з відбору [8, с. 21], що потребує більш детального правового аналізу законодавства України в цій сфері.

Так, у ст. 10-1 Закону України «Про Конституційний Суд України» [9] (далі - Закон № 2136-VIII) визначено конкурсні засади відбору кандидатур на посаду судді КСУ, що є продовженням конституційних положень про те, що відбір кандидатур на посаду судді КСУ, що призначаються Президентом України, Верховною Радою України та з'їздом суддів України здійснюється на конкурсних засадах у визначеному законом порядку. Так, відбір кандидатур на посаду судді КСУ на конкурсних засадах щодо осіб, яких призначає Президент України здійснює конкурсна комісія, яку створює Президент України. Підготовку питання щодо розгляду на конкурсних засадах кандидатур на посаду судді КСУ у Верховній Раді України (далі - ВРУ) здійснює комітет, до предмета відання якого належать питання правового статусу КСУ (далі - Комітет), підготовку питання щодо розгляду на конкурсних засадах кандидатур на посаду судді КСУ з'їздом суддів України здійснює Рада суддів України.

З метою сприяння суб'єктам призначення суддів КСУ в оцінюванні моральних якостей і рівня компетентності у сфері права кандидатів на цю посаду утворюється Дорадча група експертів (далі - Дорадча група) (ст. 10-2 Закону № 2136-VIII), яка діє у складі шести членів, які призначаються строком на три роки та беруть участь у її роботі на громадських засадах.

Згідно з ч. 6 ст. 10-2 Закону № 2136-VIII до складу Дорадчої групи входять: 1) одна особа, призначена Президентом України; 2) одна особа, призначена Верховною Радою України; 3) одна особа, призначена з'їздом суддів Украї- ни; 4) одна особа, призначена Національною академією правових наук України; 5) одна особа, призначена з'їздом представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ; 6) одна особа, призначена зборами представників громадських об'єднань, які протягом останніх п'яти років здійснюють діяльність у сфері конституційної реформи та/або верховенства права, та/або захисту прав людини, та/або запобігання і протидії корупції.

Відповідно до п. 4 Розділу IV «Перехідні положення» Закону № 2136-VIII упродовж шести років з дня набрання чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо уточнення положень про конкурсний відбір кандидатур на посаду судді Конституційного Суду України» [10] (набрав чинності 20.08.2023 р.) (далі - перехідний період добору), склад Дорадчої групи експертів формується та діє з урахуванням особливостей, визначених цим розділом. Зокрема, протягом перехідного періоду добору до складу Дорадчої групи експертів входять:

- одна особа, призначена Президентом України;

- одна особа, призначена Верховною Радою України;

- одна особа, призначена з'їздом суддів України. Повноваження щодо призначення особи до першого складу Дорадчої групи експертів замість з'їзду суддів України здійснює Рада суддів України;

- одна особа, призначена Кабінетом Міністрів України за пропозицією Європейської комісії «За демократію через право»;

- дві особи, призначені Кабінетом Міністрів України за пропозиціями міжнародних та іноземних організацій, які відповідно до міжнародних або міждержавних угод протягом останніх п'яти років надають Україні міжнародну технічну допомогу в сфері конституційної реформи та/або верховенства права, та/або захисту прав людини, та/або запобігання і протидії корупції (далі - міжнародні організації).

У Перехідних положеннях Закону № 2136-VIII передбачено також компенсаторний механізм у разі, якщо міжнародні організації протягом визначеного строку не надали Кабінету Міністрів України свої пропозиції стосовно кандидатури членів до першого складу Дорадчої групи експертів, їх заступників або запропонували недостатню їх кількість, додаткові пропозиції до першого складу Дорадчої групи експертів може надати Європейська комісія «За демократію через право».

З цього приводу слід зауважити, що Венеційська комісія у своєму черговому Висновку [11] у цілому охарактеризувала проаналізовані законодавчі ініціативи як такі, що відповідають її попереднім рекомендаціям (п. 71), а також нагадала про інші національні органи, створені на основі подібного підходу, зокрема про створення змішаної національно-міжнародної Етичної ради для оцінювання кандидатів у члени ВРП та проведення одноразового оцінювання діючих членів ВРП (п. 29) [12; 13].

Стосовно ролі «міжнародних організацій» Венеційська комісія зазначила про успішний досвід призначення членів міжнародними організаціями, які відповідають конкретним критеріям, до Етичної ради для оцінювання кандидатів у члени ВРП, Конкурсної комісії з відбору членів ВККС України, Конкурсної комісії з відбору керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури. З урахуванням попереднього успішного досвіду, а також особливо складних умов, в яких перебувають Український народ та інституції, Венеційська комісія схвально розцінила можливість участі міжнародних організацій у процедурі обрання членів До- радчої групи за заздалегідь чітко визначеними правилами (п. 32). У контексті такого висновку варто звернути увагу також на експертні твердження про те, що за певних обставин донорська допомога для створення технічної підготовки та засобів для розвитку незалежної судової влади є життєво важливою, однак вона є недостатньою, порівняно із важливістю розуміння того, як і коли структура внутрішніх політичних інституцій може сприяти незалежності судової діяльності [14]. Вважаємо, що варто погодитися із релевантністю такого твердження для всіх країн, які використовують донорську допомогу у цій сфері.

Здійснюючи правовий аналіз постійних суб'єктів призначення членів Дорад- чої групи, можна виокремити дві групи суб'єктів: (1) Президент України, Верховна Рада України, з'їзд суддів України; (2) правничі наукові та навчально-наукові установи та профільні громадські об'єднання. Вважаємо, що участь у цьому процесі першої групи інституцій, з певною вірогідністю, може бути обґрунтована потребою у забезпеченні їхньої максимальної участі, як суб'єктів, які мають конституційно закріплені повноваження щодо призначення суддів КСУ, у тому числі в процедурах формування допоміжних органів, що утворюються з метою сприяння їм у виконанні цього конституційного повноваження. Участь у цьому процесі другої групи інституцій обумовлена врахуванням рекомендацій Венеційської комісії щодо доцільності членства у складі таких допоміжних органів представників громадських організацій та професійної правничої неполітичної спільноти, що у цілому визнається ознакою демократизації судової влади.

У цьому контексті привертають увагу результати досліджень особливостей участі громадськості в роботі комісій з добору кадрів для судової влади в демократичних країнах, що засвідчують позитивну кореляцію рівня довіри суспільства до судової влади з рівнем залучення представників громадськості до процедур добору суддів та діяльності таких комісій. Ба більше, участь у складі таких комісій не лише фахівців-правників, а й представників інших професій, на думку дослідників, сприяє досягненню максимального плюралізму думок - плюралізму професії, плюралізму досвіду та плюралізму менталітету [15, с. 179-180]. Водночас саме представники національної неполітичної професійної спільноти не отримали кредиту довіри для делегування своїх представників до першого складу Дорадчої групи, а їх замінили представники від міжнародних організацій, що на сучасному етапі обумовлено потребою виконання такого критерію перспективного членства України в ЄС як удосконалення організації та функціонування інституцій системи конституційної юстиції в Україні, включаючи процес попереднього відбору на основі оцінки їх доброчесності й професійних навичок, відповідно до рекомендацій Венеційської комісії.

1.2. Формування допоміжних органів сприяння суб'єктам призначення членів органів суддівського врядування

Одним із аргументів схвального відгуку Венеційської комісії стосовно можливості делегування міжнародними організаціями своїх представників до складу До- радчої групи експертів з метою сприяння суб'єктам призначення суддів КСУ став, охарактеризований нею як успішний, досвід призначення міжнародними організаціями членів до складу Етичної ради для оцінювання кандидатів у члени ВРП, а також Конкурсної комісії з відбору членів ВККС України.

Слід зауважити, що за своїм правовим статусом ВККС та ВРП є органами суддівського врядування в Україні, що характеризуються дослідниками як такі, що композиційно формують гібридну дуальну модель Судової ради, за якої передбачається розподіл ключових управлінських функцій у судовій владі між двома органами, які перебувають у відносинах підпорядкованості та залежності, що в кризових умовах додає вразливості такій моделі, з огляду на вітчизняний досвід її функціонування [16, с. 10]. У цьому контексті варто проаналізувати особливості законодавчої регламентації формування допоміжних дорадчих органів сприяння суб'єктам призначення органів суддівського врядування в Україні, виокремити спільні та відмінні риси з метою перевірки гіпотези щодо доцільності та можливості розробки уніфікованого концептуального підходу до формування подібних органів.

2.2.1. Формування Конкурсної комісії з добору членів ВККС України

Відповідно до ст. 92 Закону України «Про судоустрій та статус суддів» [17] (далі - Закон № 1402) ВККС є державним колегіальним органом суддівського врядування, який на постійній основі діє в системі правосуддя України. Призначення на посаду члена ВККС в Україні здійснюється ВРП за результатами конкурсу, який проводить Конкурсна комісія в порядку, передбаченому цим Законом (ст. 95).

За своїм правовим статусом Конкурсна комісія є допоміжним органом ВРП, що утворюється для проведення конкурсу на зайняття посади члена ВККС України та формування переліку кандидатів на посаду члена ВККС України, які відповідають критеріям доброчесності та професійної компетентності.

ВРП призначає членів Конкурсної комісії для проведення конкурсу на зайняття посади члена ВККС України з числа осіб, запропонованих суб'єктами формування Конкурсної комісії, серед яких: Рада суддів України, Рада прокурорів України, Рада адвокатів України та Національна академія правових наук України в особі Президії. Згідно з вимогами законодавства до складу Конкурсної комісії входять:

- три особи з числа суддів або суддів у відставці, запропоновані Радою суддів України;

- одна особа, запропонована Радою прокурорів України;

- одна особа, запропонована Радою адвокатів України;

- одна особа, запропонована Національною академією правових наук України в особі президії (ст. 95-1).

Отже, суб'єктами формування Конкурсної комісії є органи суддівського, прокурорського й адвокатського самоврядування та державна самоврядна наукова організація.

Проте згідно із п. 50 Розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII перший склад Конкурсної комісії формується з трьох осіб із числа суддів або суддів у відставці, запропонованих Радою суддів України, та трьох осіб, запропонованих міжнародними й іноземними організаціями, які відповідно до міжнародних або міждержавних угод протягом останніх п'яти років надають Україні міжнародну технічну допомогу в сфері судової реформи та/або запобігання й протидії корупції.

Перехідними положеннями цього Закону також було закріплено компенсаторний механізм у разі якщо міжнародні та/або іноземні організації, які відповідно до міжнародних або міждержавних угод протягом останніх п'яти років надають Україні міжнародну технічну допомогу в сфері судової реформи та/або запобігання й протидії корупції, у визначений строк не запропонують осіб до складу Конкурсної комісії або запропонують кількість осіб, недостатню для формування повноважного складу Конкурсної комісії, такими повноваженнями наділено Раду прокурорів України, Раду адвокатів України, Національну академію правових наук України в особі Президії.

Запровадження такого компенсаторного механізму вбачається надзвичайно важливим, з огляду на те, що в нещодавній історії реформування інституцій системи правосуддя в Україні за участю міжнародних організацій уже мала місце ситуація, за якої вони відмовилися від номінування своїх представників до складу Конкурсної комісії з формування ВККС України через нечітке законодавче врегулювання відповідних процедур, що засвідчило вагомість виокремлення та наукової розробки такої внутрішньої детермінанти реформування інституцій правозахисного механізму в Україні на сучасному етапі як «якість закону» [18, с. 33]. Більше того, такий компенсаторний механізм має нівелювати контровер- сійну характеристику участі міжнародних організацій у процесах формування органів суддівського врядування в Україні як ризику досягнення у запланований строк пріоритетних національних цілей, з огляду на неспроможність Держави одноособово відповідати за тривалість цих процесів за участі міжнародних партнерів [19, с. 189-190].

Такий підхід до формування Конкурсної комісії з добору членів ВККС України був упроваджений Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо відновлення роботи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України» [20], проєкт якого переважно було схвально оцінено Венеційською комісією [21], з огляду на критичну ситуацію щодо кадрового забезпечення, яка склалась у судовій системі України, та необхідністю її негайного вирішення. Серед іншого, у цьому Висновку Венеційська комісія охарактеризувала своє ставлення до законодавства України у сфері судової реформи, вказавши про те, що характерною рисою судової реформи в Україні стали постійні зміни в судовій системі новою політичною владою після президентських виборів, які, за відсутності цілісного підходу, не мали характеру комплексної реформи (п. 6).

Ідентифіковані Венеційською комісією проблеми у цій сфері зводяться до таких чинників:

(1) частково недоліки законодавчого процесу: безліч законопроєктів, що стосуються окремих аспектів, часто поспіхом, фрагментарний підхід, відсутність цілісного підходу, відсутність належної оцінки впливу перед тим, як пропонувати подальші зміни, а також брак ясності. Логічним наслідком цього є те, що деякі закони згодом визнаються КСУ неконституційними;

(2) недоліки імплементації законів після їх прийняття, за її припущенням, через триваючу проблему корупції та брак доброчесності в деяких частинах судової системи.

Водночас Венеційська комісія зауважили, що інституційні реформи не можуть бути відповіддю на проблеми, що виникли через особисту поведінку деяких членів цих інституцій (п. 8).

Оцінюючи законодавчі пропозиції щодо формування Конкурсної комісії в змішаному національно-міжнародному форматі, Венеційська комісія охарактеризувала цей вибір як такий, що відповідає успішній моделі, обраній для Вищого антикорупційного суду (п. 78), за якої вирішальну роль в органі, уповноваженому здійснювати добір суддів цього суду було надано міжнародним організаціям та донорам, які активно підтримують антикорупційні програми в Україні [22]. Комісія рекомендувала відвести вирішальну роль міжнародним організаціям і донорам, що активно підтримують антикорупційні програми та судову реформу в Україні, як тимчасовий захід для зміцнення довіри суспільства та допомоги в подоланні будь-яких проблем корпоративізму. У контексті такого висновку слід також звернути увагу на результати наукових досліджень, в яких зазначається про обмежену здатність судових рад підвищувати довіру до судової влади, оскільки вони мають лише обмежені повноваження для усунення структурних причин низької довіри громадськості до судів, які часто мають більш глибоке культурне та суспільне коріння [23, с. 1604], з'ясування яких заслуговує на окреме дослідження.

Крім того, у науковій юридичній літературі стверджується також про незначний зв'язок між існуванням судових рад у системі правосуддя та якістю демократії незалежно від способу формування судових рад, оскільки, саме по собі створення та спосіб формування судових рад не має позитивної кореляції з якістю демократії, як і не має негативної кореляції. Водночас аналіз кореляції з якістю демократії формально незалежних і залежних судових рад при використанні валового внутрішнього продукту на душу населення як контрольної змінної дає можливість дослідникам сформувати висновок про те, що при рівних рівнях економічного розвитку (вимірюваного валового внутрішнього продукту на душу населення) не проявляється значущих кореляцій між будь-якою моделлю суддівського врядування та будь-яким індексом якості демократії [24, с. 43]. Вважаємо, що цей чинник варто враховувати під час оцінки рівня досягнення визначеної мети відновлення та зміцнення довіри суспільства до судової влади через застосування нового підходу до формування кадрового складу органів суддівського врядування з тим аби не дійти хибних висновків про негативний характер кореляції між цими явищами у разі недосягнення бажаного рівня відновлення та зміцнення такої довіри.

2.2.2. Формування Етичної ради з добору членів Вищої ради правосуддя

У ст. 1 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII) [25] визначено її правовий статус як колегіального, незалежного конституційного органу державної влади та суддівського врядування, який діє в Україні на постійній основі для забезпечення незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, додержання норм Конституції і законів України, а також професійної етики в діяльності суддів і прокурорів.

ВРП складається з двадцяти одного члена, з яких десятьох - обирає з'їзд суддів України з числа суддів чи суддів у відставці, двох - призначає Президент України, двох - обирає Верховна Рада України, двох - обирає з'їзд адвокатів України, двох - обирає всеукраїнська конференція прокурорів, двох - обирає з'їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ. Голова Верховного Суду входить до складу ВРП за посадою.

З метою сприяння органам, що обирають (призначають) членів ВРП у встановленні відповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності утворюється Етична рада (с. 9-1).

До складу Етичної ради входять:

1) три особи з числа суддів або суддів у відставці, запропоновані Радою суддів України;

2) одна особа, запропонована Радою прокурорів України;

3) одна особа, запропонована Радою адвокатів України;

4) одна особа, запропонована Національною академією правових наук України в особі президії.

Отже, суб'єктами формування Етичної ради з добору членів ВРП, так само як і Конкурсної комісії з добору членів ВККС України, є органи суддівського, прокурорського та адвокатського самоврядування та державна самоврядна наукова організація.

Однак згідно із п. 23-1 Розділу III «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1798-VIII перший склад Етичної ради формується з трьох осіб із числа суддів або суддів у відставці, запропонованих Радою суддів України, та трьох осіб, запропонованих міжнародними та іноземними організаціями, які відповідно до міжнародних або міждержавних угод протягом останніх п'яти років надають Україні міжнародну технічну допомогу у сфері судової реформи та/або запобігання і протидії корупції.

Члени Етичної ради, визначені міжнародними та іноземними організаціями, включеними до переліку міжнародних і іноземних організацій, повинні мати досвід роботи, у тому числі в інших країнах зі здійснення процесуального керівництва досудовим розслідуванням, підтримання державного обвинувачення в суді чи здійснення судочинства у справах, пов'язаних із корупцією, не менше десяти років.

Перехідними положеннями цього Закону також було закріплено компенсаторний механізм у разі якщо міжнародні та іноземні організації не запропонували кандидатів до складу Етичної ради або запропонували кількість кандидатів недостатню для формування повноважного складу Етичної ради, кандидатів до складу Етичної ради пропонують Рада прокурорів України, Рада адвокатів України, Національна академія правових наук України в особі президії.

Такі зміни були впроваджені Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя» [26], проєкт якого у цілому було схвально оцінено Венеційською комісією [12], зокрема стосовно того факту, що склад Етичної ради відповідає попереднім рекомендаціям Комісії, особливо в частині участі міжнародних експертів у відновленні роботи ВККС [21], і висновку щодо антикорупційного суду стосовно тимчасово надання міжнародним організаціям та донорам, які активно підтримують антикорупційні програми в Україні, вирішальної ролі в органі, уповноваженому здійснювати добір суддів Вищого антикорупційного суду [22].

Здійснюючи порівняння законодавчих підходів до способів формування допоміжних органів з добору кадрів у системі юстиції в Україні привертає увагу той факт, що суб'єкти призначення членів ВРП, так само як і суб'єкти призначення суддів КСУ визначені на конституційному рівні. Проте законодавцем обрані різні підходи стосовно визначення суб'єктів формування складу допоміжних органів, що створюються з метою сприяння суб'єктам призначення членів ВРП та суддів КСУ. Зважаючи на зроблене нами припущення про можливість обґрунтування обов'язкової участі у формуванні складу допоміжних органів суб'єктів, які мають конституційно закріплені повноваження щодо призначення членів відповідних органів (КСУ, ВРП), потребою в забезпеченні їхньої максимальної участі у цьому процесі, висвітлені законодавчі підходи можуть бути охарактеризовані як непослідовні. Ця непослідовність вбачається, зокрема у законодавчих положеннях, відповідно до яких при формуванні Етичної ради залучені представники органів суддівського, прокурорського й адвокатського самоврядування, які належать до системи конституційно визначених суб'єктів призначення членів ВРП, водночас залишились не залученими до процесу формування Етичної ради такі конституційно закріплені суб'єкти формування ВРП як Президент та Верховна Рада України, на відміну від порядку формування Дорадчої групи з метою сприяння суб'єктам призначення суддів КСУ За таких обставин виникає потреба в дослідженні та аргументації певних концептуальних ідей стосовно законодавчих підходів до формування допоміжних дорадчих органів з добору кадрів у системі юстиції та напрямів їхньої можливої уніфікації.

2.3. Концептуальні ідеї щодо уніфікації підходів до формування допоміжних дорадчих органів у системі органів юстиції

Проведений вище правовий аналіз законодавства України у сфері формування допоміжних дорадчих органів у системі органів юстиції, діяльність яких є прогнозованою запорукою подолання дисфункції у системі правосуддя та конституційної юстиції, а також передумовою перспективної євроінтеграції Української держави дає можливість виокремити такі особливості їхнього формування на сучасному етапі державотворення:

(1) створення допоміжних дорадчих органів у системі органів юстиції в одних випадках законодавчо обумовлюється метою сприяння суб'єктам призначення членів відповідних органів юстиції в оцінюванні моральних якостей кандидатів, відповідності кандидатів критеріям доброчесності, а також рівня професійної компетентності (Дорадча група для КСУ, Конкурсна комісія для ВККС), а в інших випадках - з метою сприяння в установленні відповідності кандидатів лише критеріям професійної етики та доброчесності (Етична рада для ВРП).

Водночас видається, що з огляду на подібність цілеспрямування діяльності вказаних органів, було б доцільним напрацювання єдиного концептуального обґрунтування при виборі підходу щодо компетенції таких допоміжних органів. У цьому контексті видається непослідовним, з одного боку, наділення членів До- радчої групи компетенцією щодо оцінювання рівня професійної компетентності кандидатів на посаду судді КСУ, а з іншого боку - відсутність таких повноважень у членів Етичної Ради, попри подібність конституційно визначених механізмів призначення (обрання) членів ВРП та суддів КСУ;

(2) непослідовність у законодавчій регламентації процедури оцінювання кандидатів на відповідність вимогам професійної компетентності (зокрема, при обранні членів ВРП Всеукраїнською конференцією прокурорів, з'їздом адвокатів України, з'їздом представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ не вказано чітко про суб'єктів та особливості процедури оцінювання кандидатів на відповідність вимогам професійної компетентності, окрім законодавчо закріпленого положення про повноваження Секретаріату ВРП передавати органу, який скликає відповідний з'їзд або конференцію та Етичній раді висновок про відповідність кандидата та його документів вимогам, установленим цим Законом (ч. 7 ст. 9 Закону N° 1798-VIII); так само при обранні членів ВРП Верховною Радою України - закріплені лише повноваження комітету ВРУ, до предмета відання якого належать питання судоустрою проводити попереднє обговорення кандидатів, які пройшли спеціальну перевірку та включені до списку кандидатів, рекомендованих Етичною радою для обрання на посаду члена Вищої ради правосуддя (ч. 8 ст. 208-1 Регламенту ВРУ). На противагу цьому законодавчо закріплено повноваження конкурсної комісії з добору кандидатів для здійснення Президентом України призначення на посаду члена ВРП проводити співбесіду з кандидатом, який пройшов спеціальну перевірку та включений до списку кандидатів, рекомендованих Етичною радою для призначення на посаду члена ВРП, для визначення його професійної компетентності (ч. 16 ст. 9 Закону № 1798-VIII). За таких умов видається концептуально виправданим наділити допоміжні дорадчі органи компетенцією з оцінювання кандидатів не лише на предмет відповідності критеріям професійної етики та доброчесності, а й професійної компетентності з тим аби уніфікувати ці процеси, як у системі органів правосуддя, так і в системі конституційної юстиції;

(3) непослідовність законодавця у визначенні концептуального підходу щодо вимог до членів таких допоміжних органів. Зокрема, наділяючи такі органи компетенцією щодо оцінювання рівня професійної компетентності кандидатів, в одних випадках законодавець закріплює законодавчу вимогу щодо наявності у членів допоміжних дорадчих органів професійного стажу роботи у сфері права, а в інших випадках - не закріплює такої вимоги, а навпаки - закріплює її для членів допоміжних дорадчих органів, які не наділені компетенцією оцінювання рівня професійної компетентності кандидатів. Наприклад, для членів Дорадчої групи закріплена вимога наявності стажу професійної діяльності у сфері права щонайменше двадцять років, а для членів Конкурсної комісії не закріплена вимога щодо підтвердження відповідного професійного стажу роботи у галузі права, а мовиться лише про володіння ними високими професійними якостями, суспільним авторитетом, що не відзначається правовою визначеністю, попри те, що вони наділені повноваженнями здійснювати оцінювання рівня професійної компетентності кандидатів. На противагу, для членів Етичної ради закріплена вимога наявності досвіду роботи не менше п'ятнадцяти років із здійснення судочинства або адвокатської чи прокурорської діяльності, або наукової діяльності у галузі права, попри те, що вони не наділені повноваженнями щодо оцінювання рівня професійної компетентності кандидатів. З урахуванням вищевикладеного видається доцільним сформувати єдиний концептуальний підхід щодо визначення місії та компетенції таких допоміжних дорадчих органів, ґрунтуючись на якому визначатись із вимогою щодо стажу професійної діяльності у сфері права членів таких органів, що мала б розцінюватись як одна із визначальних вимог до членів таких органів у разі наділення їх компетенцією щодо оцінювання рівня професійної компетентності кандидатів;

(4) відсутність концептуального підходу стосовно законодавчого визначення суб'єктів формування складу допоміжних органів у процесі призначення членів ВРП та суддів КСУ, попри подібність цих процесів в аспекті визначення на конституційному рівні суб'єктів призначення (обрання) членів ВРП та суддів КСУ. Вважаємо, що один із концептуальних підходів до обґрунтування законодавчого визначення суб'єктів формування допоміжних дорадчих органів у таких випадках може бути втілено у концепцію забезпечення максимальної участі конституційно визначених суб'єктів обрання (призначення) кадрів системи органів юстиції у процесі формування допоміжних дорадчих органів, що сприятиме усуненню ризиків визнання неконституційними положень законодавства стосовно дотримання конституційно закріпленої компетенції таких суб'єктів щодо обрання (призначення) кадрів у цій сфері. Виходячи із запропонованого концептуального підходу суб'єктами формування Етичної ради як допоміжного органу ВРП доцільно було б визначити Президента, ВРУ, представників органів суддівського, прокурорського й адвокатського самоврядування, з'їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ, як конституційно визначених суб'єктів призначення (обрання) членів ВРП, а також представників громадських об'єднань, які протягом останніх п'яти років здійснюють діяльність у сфері конституційної реформи та/або верховенства права, та/або захисту прав людини, та/або запобігання і протидії корупції, на виконання рекомендацій Венеційської комісії щодо доцільності членства у складі таких допоміжних органів представників громадських організацій та професійної правничої неполітичної спільноти;

(5) зважаючи на вищевикладені пропозиції щодо компетенції допоміжних дорадчих органів у системі органів юстиції, що включатиме в себе оцінювання кандидатів на предмет відповідності не лише критеріям професійної етики та доброчесності, а й професійної компетентності, вбачається за можливе закріплення уніфікованої назви таких органів;

(6) участь у формуванні допоміжних дорадчих органів у перехідний період міжнародних організацій, які відповідно до міжнародних або міждержавних угод протягом визначеного часу надають Україні міжнародну технічну допомогу в ре- левантних сферах, розцінюється Венеційською комісією як тимчасовий захід для зміцнення довіри суспільства та допомоги в подоланні будь-яких проблем корпо- ративізму. Зважаючи на те, що ці організації не є суб'єктами, на яких поширюється юрисдикція національного законодавства України, видається за доцільне законодавчо визначати компенсаторні механізми задля подолання можливих прогалин у законодавстві у разі об'єктивної неможливості реалізації таких законодавчих положень.

Висновки

Формування допоміжних дорадчих органів з добору кадрів у системі органів юстиції, крізь призму законодавчої регламентації цих процесів в Україні, обумовлено зобов'язанням Української держави з виконання низки критеріїв у напрямі євроінтеграційного поступу. Виконання таких зобов'язань у сфері конституційної юстиції та системи правосуддя характеризується формуванням нових законодавчих підходів до процедур добору кадрів, характерною рисою яких є впровадження правового інституту допоміжних дорадчих органів. Така узагальнююча назва запропонована для характеристики правової природи вказаних органів з огляду на законодавчо визначену мету їхнього створення - сприяння суб'єктам обрання (призначення) кадрів системи органів юстиції в Україні в прийнятті релевантних компетенційних рішень.

Порівняльна характеристика законодавства стосовно формування персонального складу цих допоміжних органів у системі конституційної юстиції та системі правосуддя в Україні засвідчила відсутність єдиного концептуального обґрунтування законодавчих підходів у цій сфері попри подібність цільового призначення таких допоміжних органів. Зважаючи на те, що в одних випадках вони наділені повноваженнями щодо сприяння суб'єктам призначення в оцінюванні моральних якостей кандидатів, установленні відповідності кандидатів критеріям професійної етики та доброчесності, а в інших - також і в оцінюванні рівня професійної компетентності, запропоновано визначитися з єдиним концептуальним підходом у цій сфері, за яким наділити допоміжні дорадчі органи компетенцією з оцінювання кандидатів не лише на предмет відповідності критеріям професійної етики та доброчесності, а й професійної компетентності, а також уніфікувати ці процеси, як у системі органів правосуддя, так і у системі конституційної юстиції. Ґрунтуючись на єдиному концептуальному підході щодо місії та компетенції допоміжних дорадчих органів видається за доцільне визначитись із єдиним законодавчим підходом стосовно обов'язковості вимог щодо стажу професійної діяльності у сфері права членів таких органів у разі наділення їх компетенцією щодо оцінювання рівня професійної компетентності кандидатів.

При обґрунтуванні способу визначення суб'єктів формування допоміжних дорадчих органів для сприяння конституційно визначеним суб'єктам в обранні (призначенні) кадрів системи органів юстиції в Україні видається виправданим застосовувати концепцію забезпечення максимальної участі конституційно визначених суб'єктів обрання (призначення) кадрів системи органів юстиції у процесі формування допоміжних дорадчих органів, що сприятиме усуненню ризиків визнання неконституційними положень законодавства стосовно дотримання конституційно закріпленої компетенції таких суб'єктів щодо обрання (призначення) кадрів у цій сфері.

Участь у формуванні допоміжних дорадчих органів у перехідний період міжнародних організацій, які відповідно до міжнародних або міждержавних угод протягом визначеного часу надають Україні міжнародну технічну допомогу в ре- левантних сферах характеризується європейськими інституціями як тимчасовий захід для зміцнення довіри суспільства та допомоги в подоланні будь-яких проблем корпоративізму. При оцінці рівня досягнення визначеної мети щодо відновлення та зміцнення довіри суспільства до судової влади через застосування такого підходу до формування кадрового складу органів суддівського врядування слід також ураховувати соціально-економічні чинники з тим, аби не дійти хибних висновків про негативний характер кореляції між способом формування органів суддівського врядування та рівнем довіри громадянського суспільства до судової влади. Зважаючи на те, що ці міжнародні організації не є суб'єктами, на яких поширюється юрисдикція національного законодавства України видається за доцільне законодавчо визначати компенсаторні механізми задля подолання можливих прогалин у законодавстві у разі об'єктивної неможливості реалізації таких законодавчих положень.

Список використаних джерел

допоміжний дорадчий орган юстиція

[1] European Council conclusions on Ukraine, enlargement and reforms. URL: https:// www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2023/12/14/european-council- conclusions-on-ukraine-enlargement-and-reforms/ (дата звернення: 22.12.2023)

[2] European Council conclusions on Ukraine, the membership applications of Ukraine, the Republic of Moldova and Georgia, Western Balkans and external relations, 23 June 2022. URL: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/06/23/european- council-conclusions-on-ukraine-the-membership-applications-of-ukraine-the-republic-of- moldova-and-georgia-western-balkans-and-external-relations-23-june-2022/ (дата звернення: 22.12.2023).

[3] EU Commission's Recommendations for Ukraine's EU candidate status. URL: https:// www.eeas.europa.eu/delegations/ukraine/eu-commissions-recommendations-ukraines-eu- candidate-status_en?s=232 (дата звернення: 22.12.2023).

[4] Lomaka V., Yakoviyk I., Bilousov Ye. Europeanisation and Its Impact on Candidate Countries for EU Membership: A View from Ukraine. Access to Justice in Eastern Europe. 2023 № 2. P 59-81.

[5] Про Цілі сталого розвитку України на період до 2030 року : Указ Президента України від 30.09.2019 № 722/2019. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/722/2019#Text (дата звернення: 22.12.2023).

[6] Shcherbanyuk O., Ilchyshyn N., Stepanova T., Posashkov A. International and foreign experience of control over the activity of courts (judges). DIXI. 2020. № 32. P. 1-11.

[7] Vandamme P-E., Hutt D. B. Selecting Constitutional Judges Randomly. Swiss Political Science Review. 2021. № 27. P. 107-127.

[8] Щербанюк О., Бзова Л. Реформування процедури добору суддів Конституційного Суду України як умова інтеграції до Європейського Союзу: контекстуальні та концептуальні міркування. Право України. 2023. № 7. С. 12-23.

[9] Про Конституційний Суд України : Закон України від 13.07.2017 № 2136-УШ. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/card/2136-19 (дата звернення: 22.12.2023).

[10] Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо уточнення положень про конкурсний відбір кандидатур на посаду судді Конституційного Суду України : Закон України від 27.07.2023 № 3277-IX. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/3277-20#n44 (дата звернення: 22.12.2023).

[11] Opinion on the draft law «On Amendments to Certain Legislative Acts of Ukraine on improving the procedure for the selection of candidates for the position of judge of the Constitutional Court of Ukraine on a Competitive Basis», adopted by the Venice Commission at its 133rd Plenary session, Venice, 16-17 December 2022. CDL-AD (2022)054-e Ukraine. URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL- AD(2022)054-e (дата звернення: 22.12.2023).