Адміністративні форми та методи діяльності органів прокурорського самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Адміністративні форми та методи діяльності органів прокурорського самоврядування

Administrative forms and methods of activity of prosecutor self-government bodies

Актуальність проблеми

Дослідження форм та методів діяльності органів прокурорського самоврядування є нагальною потребою часу, оскільки дозволить струк- турувати не лише нормативно-правовий, а й правореалі- заційний матеріал, здійснити відповідні теоретичні узагальнення щодо адміністративної діяльності наведених суб'єктів. Наведене надасть змогу висвітлити таку діяльність в цілому, виявити можливі недоліки у обраних формах чи методах, переосмислити її зміст та структуру, що надалі може стати науково-теоретичним підгрунтям для подальшого її удосконалення.

Метою статті є визначити адміністративні форми та методи діяльності органів прокурорського самоврядування.

Зауважуючи напрацювання вчених та власні висновки, вважаємо, що форми адміністративної діяльності органів прокурорського самоврядування - це зовнішнє конкретне вираження змісту їх адміністративної діяльності, яке проявляється як групи однорідних (або пов'язаних спільними адміністративно-правовими характеристиками та ціллю) дій, за допомогою яких відбувається досягнення адміністративних цілей у процесі самостійного колективного вирішення прокурорами питань внутрішньої діяльності прокуратури. Найбільшу підтримку серед науковців здобув підхід, за якого слід виокремлювати правові та непра- вові форми адміністративної діяльності органу публічної адміністрації. А уже у рамках правових та неправових форм виділяти більш вузькі їх види. Таке бачення є значною мірою обгрунтоване. Воно засноване насамперед на тому, що будь-яка адміністративна діяльність суб'єкта владних повноважень складається із значної кількості різних за характером та спрямованістю дій. Не уся адміністративна діяльність таких суб'єктів являється безпосереднім процесом застосування норм права, здійсненням дій, прийняттям актів, що тягнуть за собою правові наслідки. Значна частина дій суб'єкта владних повноважень спрямована на вирішення організаційних, матеріально-технічних питань забезпечення власної діяльності, створення засобів та умов для більш якісної реалізації безпосередньої компетенції. Саме тому, за ознакою настання відповідних правових наслідків в результаті адміністративної діяльності публічної адміністрації у правовій доктрині запропоновано виокремлювати її правові та непра- вові форми.

В цілому погоджуємося із слушністю такого розподілу форм адміністративної діяльності органів прокурорського самоврядування. Вважаємо за доцільне лише зауважити на недостатній коректності застосування слова «непра- вові» форми. Адже у контексті змісту статті 19 Конституції України, уся адміністративна діяльність публічної адміністрації здійснюється виключно у відповідності та у спосіб, що визначений чинним законодавством. Саме тому застосування поняття «неправові» форми адміністративної діяльності семантично суперечить чинному законодавству. А також назва «неправові» форми не точно відображає саме зміст і перелік таких форм. Вважаємо, що більш коректним є вжиття поняття організаційні форми адміністративної діяльності.

Попри прихильність до найбільш усталеної концепції поділу форм адміністративної діяльності, вважаємо, що доцільно також застосовувати і інші, альтернативні підходи до класифікації. Більш гнучкий підхід до виокремлення форм також необхідний та обгрунтований специфікою адміністративно-правового статусу органів прокурорського самоврядування, природою їх повноважень, а як наслідок, процедур та дій, які вони уповноважені здійснювати. Отже, вважаємо, що серед форм адміністративної діяльності органів прокурорського самоврядування слід виокремлювати дві найбільш загальні: правові та організаційні.

Правовими формами діяльності слід визначати сукупність дій органів прокурорського самоврядування, що поєднані спільною адміністративною ціллю та спрямовані на реалізацію наданих повноважень, які здійснюються у чіткій визначеній законодавчо процедурі, а також тягнуть за собою настання правових наслідків. В узагальненому вигляді правові форми діяльності органів прокурорського самоврядування можна поділити на наступні дві групи:

1) визначені (процедурні) - це група правових форм діяльності органів прокурорського самоврядування, які являються зовнішнім проявом реалізації чітко прописаних у законодавстві повноважень наведених органів. Ці форми втілюють у практику суспільних відносин закріплені у адміністративно-правових нормах чіткі процедури виконання завдань органами прокурорського самоврядування, передбачену законом відповідну стадійність зазначеного процесу, строки, дії, а також у них відповідно до законодавства наявно чітко визначений очікуваний результат здійснення адміністративної процедури - акт, рішення, договір тощо;

2) дискреційні - форми діяльності органів прокурорського самоврядування, які полягають у сукупності однорідних дій, що вчиняються ними на виконання повноважень, процедури, стадійність та очікуваний кінцевий результат для яких чітко не визначено у адміністративно- правовому решгулюванні. Окресленими є лише загальні цілі реалізації таких повноважень, у зв'язку з чим форми їх втілення містять значну частину дискреції - органу прокурорського самоврядування надано можливість обирати на власний розсуд конкретні дії, якими доцільно реалізовувати такі повноваження, стадії, акти, якими слід завершувати реалізацію таких повноважень чи підкріплювати завершення окремих стадій у реалізації повноважень.

Надалі слід більш конкретно охарактеризувати форми діяльності органів прокурорського самоврядування кожної із виділених груп. Відтак, серед визначених (процедурних) форм діяльності можна також виділити такі форми діяльності, як: 1) нормотворчість; 2) прийняття індивідуальних актів; 3) здійснення інших дій, пов'язаних із правовими актами.

Нормотворчість як форма адміністративної діяльності органів прокурорського самоврядування посідає важливе місце у структурі усіх форм діяльності наведених органів. Відтак, Всеукраїнська конференція прокурорів приймає Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (наразі - органу, що здійснює дисциплінарне провадження), затверджує Кодекс професійної етики та поведінки прокурорів і Положення про Раду прокурорів України, приймає Регламент Конференції. Рада прокурорів затверджує статут Національної академії прокуратури України та погоджує Положення про автоматизовану систему розподілу дисциплінарних скарг (заяв), що затверджується Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів [1], [2]. Також, із системного аналізу нормативно-правового регулювання, можна зауважити, що своїм рішенням Всеукраїнська конференція прокурорів у рамках виконання інших повноважень щодо вирішення внутрішніх питань діяльності прокуратури може прийняти рішення нормативного характеру, яке буде обов'язковим для Ради прокурорів та будь-яких прокурорів.

Наступні правові форми діяльності органів прокурорського самоврядування - прийняття індивідуально-правових актів органами прокурорського самоврядування, в основному складаються у зв'язку із участю наведених органів у вирішенні кадрових питань. Це, зокрема: обрання Всеукраїнською конференцією прокурорів членів Вищої ради правосуддя та прийняття рішення про звільнення їх з посади відповідно до Конституції і законів України, призначення членів Ради прокурорів України та Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів [1]. Рада прокурорів вносить рекомендації про призначення та звільнення прокурорів з адміністративних посад у випадках, передбачених Законом; співпрацює з Генеральною прокуратурою України з питань призначення та звільнення прокурорів з адміністративних посад у випадках, передбачених Законом; визначає членів конкурсної комісії для проведення конкурсу на адміністративні посади в Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру [2].

Здійснення інших дій, що пов'язані із правовими актами, органами прокурорського самоврядування як форма їх діяльності є досить нетиповою для усіх суб'єктів публічного адміністрування. Наприклад, це може передбачати діяльність щодо подання Радою прокурорів до Генеральної прокуратури України запиту про обсяг коштів, необхідних для забезпечення діяльності органів прокурорського самоврядування.

Наступною групою правових форм адміністративної діяльності органів прокурорського самоврядування є дискреційні форми. Слід зауважити, що закріплення саме дискреційних форм адміністративної діяльності органів прокурорського самоврядування є досить характерними для нинішнього стану правового регулювання окресленого питання. Зокрема, до таких форм діяльності можна віднести:

1) звернення з пропозиціями про вирішення питань діяльності прокуратури до органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

2) організація виконання рішень органів прокурорського самоврядування;

3) організація контролю за виконанням рішень Всеукраїнської конференції прокурорів;

4) розгляд питань правового захисту прокурорів, соціального захисту прокурорів та членів їх сімей, прийняття відповідних рішень з цих питань;

5) розгляд звернень прокурорів та інших повідомлень про загрозу незалежності прокурорів, вжиття відповідних заходів (повідомлення органів про підстави для притягнення до кримінальної, дисциплінарної чи іншої відповідальності; ініціювання розгляду питань щодо вжиття заходів забезпечення безпеки прокурорів; оприлюднення заяв від імені прокурорського корпусу про факти порушення незалежності прокурора; звернення до міжнародних організацій з відповідними повідомленнями тощо).

Щодо розкриття організаційних форм діяльності органів прокурорського самоврядування, то слід зауважити, що це сукупність однорідних дій, які спрямовані на вирішення матеріально-технічних, організаційних, інформаційних та інших поточних питань діяльності органів прокурорського самоврядування, здійснення яких націлене на створення найбільш оптимальних умов для ефективного виконання безпосередніх повноважень наведених органів стосовно забезпечення організаційної єдності функціонування органів прокуратури, підвищення якості роботи прокурорів, зміцнення незалежності прокурорів, захисту від втручання в їх діяльність тощо.

Також форми адміністративної діяльності органів прокурорського самоврядування можна класифікувати на розпорядчі (прийняття індивідуальних актів - про призначення членів Вищої ради правосуддя, прийняття нормативних актів - прийняття положення про порядок роботи органу, що здійснює дисциплінарне провадження) та дорадчі (надання рекомендацій, звернення до органів з питань вирішення проблем внутрішньоорганізаційної діяльності прокуратури).

Надалі перейдемо до розкриття методів адміністративної діяльності органів прокурорського самоврядування. На думку автора, методи адміністративної діяльності органів прокурорського самоврядування - це логічно поєднана система способів та прийомів, а також засобів реалізації повноважень щодо самостійного колективного вирішення прокурорами питань внутрішньої діяльності прокуратури органами прокурорського самоврядування, які формують характер діяльності зазначених органів, відображають її зміст, а також стиль та спосіб досягнення адміністративних цілей.

Щодо виокремлення конкретної системи методів адміністративної діяльності органів прокурорського самоврядування, слід зауважити, що сьогодні у доктрині адміністративного права не досягнуто єдиної позиції щодо переліку наявних методів адміністративної діяльності. Одні науковці є прихильниками традиційного (більш консервативного) підходу, за яким пропонують виокремлювати основні, до яких відносять імперативний і диспозитивний, та допоміжні, такі як рекомендаційний та заохочувальний методи. А також за цим підходом виділяють методи переконання та примусу [3, с. 61].

Інші вчені, застосовуючи більш новаторський підхід, виокремлюють такі методи адміністративної діяльності (автори розглядають адміністративну діяльність поліції): методи організації та методи власне діяльності. Серед методів діяльності виділяють загальні та спеціальні. Загальні - це методи переконання та примусу, а також метод регулювання. До спеціальних методів відносять: моніторинг стану організованої злочинності, узагальнення та розповсюдження передового досвіду, надання практичної допомоги і т. ін., регламентний метод [4, с. 67].

Слід зазначити, що система методів адміністративної діяльності органів прокурорського самоврядування характеризується істотною специфікою у її порівнянні з методами адміністративної діяльності інших суб'єктів публічного адміністрування. Адже у діяльності останніх завжди вагому частину посідає саме застосування методів примусу. Саме метод примусу, а також в цілому імперативний метод є властивими адміністративному праву, правовідносинам та адміністративній діяльності. Завдяки правовим засобам та прийомам зазначених методів вдається найбільш чітко та ефективно досягати адміністративних цілей, упорядковувати найбільш важливі суспільні відносини, що перебувають під адміністративно-правовою охороною. Таким методам властиві чіткі та категоричні владні веління, що закріплються у нормативно-правовому регулюванні, визначення адміністративно-правових обов'язків, вичерпних адміністративних процедур реалізації відповідних прав чи здійснення повноважень, закріплення адміністративної відповідальності у разі порушення вимог адміністративного законодавства.

Поряд з тим, утворення та функціонування органів прокурорського самоврядування є проявом новітніх тенденцій розвитку дійсності публічного врядування, окреслюючи напрями майбутнього розвитку методів адміністративної діяльності. Діяльність органів прокурорського самоврядування не можна визначати як прояв діяльності з реалізації владних повноважень у її класичному імперативному розумінні. Така діяльність інтегрує в собі самоорганізаційні, координаційні, реординаційні аспекти, фундаментом та стрижнем якої є саме самоврядність, самостійне вирішення внутрішньопрофесійних питань. Проте одночасно з такими особливостями, адміністративна діяльність досліджуваних органів потребує наявності імперативного метода (в певних, лише визначених законодавством випадках, примусу), його поміркованого та обгрунтованого впровадження та застосування нарівні і додатково з усіма іншими наведеними методами діяльності задля формування дійсного та ефективного інструменту виконання рішень органів прокурорського самоврядування, здійснення необхідного управлінського впливу як на систему органів прокуратури та прокурорів зокрема, так і на відповідні уповноважені органи державної влади чи інших суб'єктів адміністративно-правових відносин.

Отже, вважаємо, що виходячи із наявного стану адміністративно-правового регулювання, до методів адміністративної діяльності органів прокурорського самоврядування слід віднести: 1) метод координації; 2) метод реординації;

3) метод рекомендації; 4) метод контролю; 5) метод переконання; 6) метод владних приписів (імперативний метод).

Метод координації є одним із найбільш актуальним сьогодні в цілому у розвитку та удосконаленні здійснення усієї адміністративної діяльності не лише в Україні, а і на європейському рівні. Зокрема, у ЄС широкого обговорення та застосування набуває відкритий метод координування (ВМК). Так, О. Оржель, розкриваючи специфіку такого методу, відзначає, що наразі не існує офіційно визначення ВМК. У глосарії офіційних термінів ЄС відкритий метод координації представлений як інструмент європейського врядування, рамковий метод для міжурядового співробітництва між державами-членами. Основними ознаками ВМК визнаються: спільне визначення цілей, яких необ- хідно/бажано досягти; узгодження інструментів і засобів вимірювання досягнення прогресу (індикатори, статистичні показники тощо); моніторинг і порівняння досягнень держав-членів («бенчмаркінг») та обмін досвідом [5], [6].

Метод координації забезпечує прийняття юридично значущих рішень за згодою сторін, кожна з яких не вправі нав'язувати свої умови іншій стороні; рішення приймається шляхом компромісу [7].

Отже, метод координації органічно випливає із сутності та правової природи повноважень органів прокурорського самоврядування, являючись одним із важливих засобів досягнення цілей їхньої адміністративної діяльності. Наприклад, він застосовується у процесі звернення до органів державної влади та їх посадових осіб із пропозиціями щодо вирішення питань діяльності прокуратури. Органи прокурорського самоврядування не наділені владно-розпорядчими повноваженнями стосовно зобов'язання інших органів державної влади до вчинення дій чи прийняття відповідних актів з приводу вирішення питань діяльності прокуратури. Проте, за допомогою застосування методу координації, вправі пропонувати актуальні та важливі спільні цілі, доводити до відома можливі шляхи їх досягнення, погоджувати спільні дії.

Метод реординації полягає в тому, що керованому об'єкту надається право вимагати від керівного суб'єкта створення необхідних умов для своєї діяльності (матеріальних, організаційних, фінансових). У адміністративній діяльності органів прокурорського самоврядування він проявляється насамперед у такому напрямі, як формування до Генеральної прокуратури України запиту про обсяг коштів, необхідних для забезпечення діяльності органів прокурорського самоврядування, вирішенні питань соціального, правового, матеріального забезпечення прокурорських працівників.

Рекомендаційний метод адміністративної діяльності органів прокурорського самоврядування полягає у наданні пропозицій, рекомендацій стосовно бажаної поведінки суб'єктів адміністративних відносин, а саме (найчастіше) органів державної влади, органів місцевого самоврядування, безпосередньо органів прокуратури та прокурорських працівників у сфері реалізації прокурорських повноважень, забезпечення незалежності прокурорів, дотримання гарантій їхньої діяльності, забезпечення організаційної єдності системи органів прокуратури. Прикладом застосування рекомендаційного методу є надання відповідних висновків та пропозицій за результатами розгляду повідомлень прокурорів та інші повідомлення про загрозу незалежності прокурорів. Також широкого застосування наведений метод отримав при участі органів прокурорського самоврядування у вирішенні кадрових питань - надання рекомендацій щодо призначення на адміністративні посади в органи прокуратури.

Метод контролю - це сукупність засобів та прийомів, які застосовуються задля здійснення спостереження за станом адміністративно-правових відносин, правовою поведінкою об'єкта впливу з метою систематичного отримання інформації про такий стан, про результати виконання відповідних рішень, дій, актів тощо, виконання положень чинного законодавства, та, у разі, встановлення порушень - застосування заходів примусу. Застосування методу контролю передбачено у адміністративній діяльності органів прокурорського самоврядування у внутріш- ньоорганізаційній сфері - здійснення контролю за виконанням рішень органів прокурорського самоврядування. Проте слід зауважити, що чітких адміністративних процедур такого контролю чи заходів адміністративного примусу, який буде застосовано у разі виявлення порушень, чинним законодавством не передбачено. Наведене робить застосування методу контролю у адміністративній діяльності органів прокурорського самоврядування непослідовним та недовершеним.

Метод переконання полягає у здійсненні заходів, застосування різних прийомів органами прокурорського самоврядування, які спрямовані на добровільне формування стійкого усвідомлення усіма суб'єктами адміністративних правовідносин у сфері вирішення внутрішньоорганізацій- них питань діяльності прокуратури необхідності дотримуватися норм чинного законодавства у визначеній сфері, виконувати рішення органів прокурорського самоврядування, послуговуватися їхніми роз'ясненнями та рекомендаціями. Застосування наведеного методу також вбачаємо у ситуаціях розгляду повідомлень прокурорів та інших повідомлень про загрозу незалежності прокурорів, за наслідком яких органи прокурорського самоврядування надають рекомендації, застосовуючи метод переконання у необхідності їх дотримуватися.

Метод владних приписів (імперативний) - в об'єкта управління немає вибору варіанту поведінки і він повинен діяти лише так, як йому наказано. У адміністративній діяльності органів прокурорського самоврядування такий метод наразі не є до кінця розробленим та визначеним. У нормативно-правовому регулюванні закріплено, що рішення Всеукраїнської конференції прокурорів є обов'язковими для Ради прокурорів та будь-яких прокурорів, проте практика правореалізації не сформована, бракує інформації про відповідні рішення органів прокурорського самоврядування, які визначають відповідні норми чи встановлюють чіткі зобов'язання, крім того, законодавчо не визначено відповідальності за невиконання рішень органів прокурорського самоврядування.

Висновки

Запропоновано визначати форми адміністративної діяльності органів прокурорського самоврядування як зовнішнє конкретне вираження змісту їх адміністративної діяльності, яке проявляється як групи однорідних (або пов'язаних спільними адміністративно- правовими характеристиками та ціллю) дій, за допомогою яких відбувається досягнення адміністративних цілей у процесі самостійного колективного вирішення прокурорами питань внутрішньої діяльності прокуратури.

Зауважено на доцільності виокремлення серед форм адміністративної діяльності органів прокурорського самоврядування найбільш загальних груп: правові та організаційні. Правові форми діяльності органів прокурорського самоврядування розподілено на наступні дві групи: 1) визначені (процедурні) - втілюють у практику суспільних відносин закріплені у адміністративно-правових нормах чіткі процедури виконання завдань органами прокурорського самоврядування, передбачену законом відповідну стадійність зазначеного процесу, строки, дії, а також у них відповідно до законодавства наявно чітко визначений очікуваний результат здійснення адміністративної процедури - акт, рішення, договір тощо; та 2) дискреційні - вчиняються на виконання повноважень, процедури, стадійність та очікуваний кінцевий результат для яких чітко не визначено у адміністративно-правовому регулюванні. Органу прокурорського самоврядування надано можливість обирати на власний розсуд конкретні дії, якими доцільно реалізовувати такі повноваження, стадії, акти, якими слід завершувати реалізацію таких повноважень чи підкріплювати завершення окремих стадій у реалізації повноважень. Серед визначених (процедурних) форм діяльності виділено такі форми діяльності, як: 1) нормот- ворчість; 2) прийняття індивідуальних актів; 3) здійснення інших дій, пов'язаних із правовими актами.

Відзначено, що на сьогодні існують проблеми адміністративно-правового регулювання форм адміністративної діяльності органів прокурорського самоврядування: 1) це регулювання є поверхневим, не закріплюючи вичерпної системи таких форм; 2) несистемність та брак комплексного підходу; 3) брак адміністративно-правового інструментарію реального впливу органів прокурорського самоврядування на вирішення ввірених їм проблем внутрішньої діяльності органів. Усе наведене призводить до закріплення у законодавстві значної кількості дискреційних форм такої діяльності. Недоліком наведених форм є те, що законодавством визначено загальне призначення та сутність форми діяльності, проте не передбачено: а) чіткі процедури, стадії, строки реалізації таких форм; б) обов'язкові чи очікувані результати реалізації відповідної форми діяльності; в) засоби втілення рішень органів прокурорського самоврядування, реальні адміністративно-правові інструменти зворотного зв'язку та реагування на відповідні дії органів прокурорського самоврядування з боку інших уповноважених органів. Наявність визначених форм адміністративної діяльності органів прокурорського самоврядування не надто покращує ситуацію у зв'язку з низькою активністю Всеукраїнської конференції прокурорів та Ради прокурорів у розробці та прийнятті саме нормативних актів з питань, що належать до їх відання.

Методи адміністративної діяльності органів прокурорського самоврядування визначено як логічно поєднану систему способів та прийомів, а також засобів реалізації повноважень щодо самостійного колективного вирішення прокурорами питань внутрішньої діяльності прокуратури органами прокурорського самоврядування, які формують характер діяльності зазначених органів, відображають її зміст, а також стиль та спосіб досягнення адміністративних цілей.

Література

адміністративна форма орган прокурорського самоврядування

1. Регламент Всеукраїнської конференції прокурорів : Регламент, прийнято Всеукраїнською конференцією прокурорів від 27.04.2017 р. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/n0004900-17#n21.

2. Положення про раду прокурорів України : Положення Генеральної прокуратури України, затверджено Всеукраїнською конференцією прокурорів від 27.04.2017 р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/n0002900-17#Text.

3. Боровик А. В., Макаренко М. М. Поняття, сутність та класифікація адміністративно-правових методів діяльності Національної поліції України. Juris Europensis Scientia. 2021. Випуск 1. С.60-65.

4. Доценко О. С. Адміністративно-правові методи протидії організованій злочинності в Україні. REVISTA STIINTIFICAINTERNATIONALA „SUPreMATIA DREPTULUI”. 2020. № 1-2. С. 66-73.

5. Глосарій офіційних термінів ЄС. URL: http://europa.eu/scadplus/aboutglossary_en.htm.

6. Оржель О. Інструменти європейського врядування: програми сприяння. Збірник наукових праць Національної академії державного управління при Президентові України. 2011. Вип. 2. С. 94-106.

7. Методи правового регулювання господарських відносин. URL: https://pidru4niki.com/12281128/pravo/metodi_pravovogo_ regulyuvannya_gospodarskih_vidnosin.

Размещено на Allbest.ru