Медіація у публічному управлінні та її співвідношення з посередництвом

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Кафедра публічно-правових дисциплін

Медіація у публічному управлінні та її співвідношення з посередництвом

Саліхов Олексій Олегович, аспірант

Анотація

Шляхом доктринального та законодавчого аналізу пропонуються критерії, за якими медіація відрізняється від посередництва, зокрема: статус і роль медіатора; ключова роль сторін конфлікту (спору); позасудовий і структурований характер процедури; законодавчо закріплені принципи медіації.

Розкривається сутність посередництва у різних суспільних відносинах, зокрема соціально-забезпечувальних, трудових, господарських. Обґрунтовується необхідність розмежування посередництва і медіації як базових соціальних послуг. Пропонується оновити Державний стандарт соціальної послуги посередництва (медіації), в якому почасти ототожнюються ці поняття. Вказується на некоректність положень цього документу в частині віднесення медіації до другого етапу надання соціальної послуги.

Стверджується, що сутність, порядок проведення медіації і посередництва, відмінна роль посередника та медіатора в конфлікті (спорі) свідчать про самостійність цих двох інститутів, де посередництво є родовим поняттям, а медіація його різновидом.

Пропонується авторське визначення поняття «медіація у системі публічного управління», під якою розуміється позасудова добровільна, конфіденційна, структурована процедура, під час якої сторони, одна з яких є суб'єктом владних повноважень, за допомогою медіатора (медіаторів) намагаються запобігти виникненню або врегулювати публічно-правовий конфлікт (спір) шляхом переговорів. Називаються особливості медіації у системі публічного управління: наявність у конфлікті (спорі) суб'єкта владних повноважень (адміністративного органу), який здійснює управлінські функції; 2) умови примирення за участю суб'єкта владних повноважень не можуть суперечити закону або виходити за межі його компетенції, тому свобода прийняття рішень адміністративним органом обмежена, він у своїй професійній діяльності керується публічним інтересом; 3) адміністративна медіація здійснюється в особливій сфері, якою є публічне управління.

Ключові слова: медіація, посередництво, публічне управління, адміністративний орган, суб'єкт владних повноважень, соціальна послуга.

Salikhov Oleksii Olegovich graduate student of the Department of Public and Legal Disciplines, Vinnytsia Mykhailo Kotsiubynskyi State Pedagogical University, Vinnytsia

MEDIATION IN PUBLIC ADMINISTRATION AND ITS RELATIONSHIP WITH MEDIATION

Abstract

Вступ

Постановка проблеми. Для врегулювання конфліктів (спорів) між адміністративними органами та приватними особами в європейських країнах використовуються такі альтернативні державному судочинству способи, як медіація, примирення, переговори, арбітраж, внутрішній перегляд. Останнім часом в Україні все більше поширюється медіація, тобто «позасудова добровільна, конфіденційна, структурована процедура, під час якої сторони за допомогою медіатора (медіаторів) намагаються запобігти виникненню або врегулювати конфлікт (спір) шляхом переговорів» [1, ст.1]. Разом з тим відбувається становлення інституту медіації в публічному управлінні. Подальша її інституціоналізація безпосередньо залежить від розуміння сутності медіації, відмежування від суміжних понять, популяризації в суспільстві. Однак до цих пір медіацію інколи ототожнюють із посередництвом, що не сприяє розумінню сутності цих двох самостійних інститутів. З огляду на викладене вище, вважаємо за необхідне висвітлити проблему співвідношення понять «медіація» і «посередництво» в публічному управлінні.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. На цьому шляху необхідно відзначити роль науковців, які присвятили свої праці дослідженню питань, так чи інакше пов'язаних із медіацією. Зокрема, це такі вчені, як: Є. Бородін, С. Корінний, З. Красіловська, Т. Кисельова, Н. Мазаракі, О. Меленко, О. Мельничук, Д. Проценко, Л. Романадзе, Т. Шинкар та багато інших. Науковці обґрунтовують спроможність застосування медіації в адміністративному судочинстві та публічному управлінні. Визнаючи вагомий теоретичний і практичний внесок дослідників у розвиток цього інституту, вважаємо, що потребує глибшого висвітлення сутності медіації шляхом її порівняння із посередництвом.

Мета статті - розкрити сутність інституту медіації в публічному управлінні в порівняльному аспекті із посередництвом.

Виклад основного матеріалу

Поняття «медіація» має іншомовне походження, воно започатковане від «грецького терміну «medos» (нейтральний, незалежний від сторони), від латинських термінів «mediare» (бути посередником у спорі) та «mediatio» (посередництво); від англійського слова «mediation» і французького - «mediation»» [2, c. 28].

У Юридичній енциклопедії медіація тлумачиться у двох значеннях: 1) «посередництво третьої незаінтересованої держави в міжнародному спорі суб'єктів міжнародного права; 2) один з альтернативних (позасудових) методів вирішення конфліктів, згідно з яким незаінтересований посередник (медіатор) допомагає сторонам досягти шляхом переговорів добровільної та взаємовигідної угоди» [3, с. 610].

Законодавче та доктринальне визначення медіації дає нам підставу виокремити критерії, за якими інститут медіації відрізняється від споріднених явищ, зокрема від посередництва.

1. Статус і роль медіатора. На відміну від інших посередників, медіатор має базову підготовку, тобто володіє сукупністю теоретичних і практичних компетентностей у сфері медіації, які засвідчені сертифікатом. Він займає нейтральну, незалежну, неупереджену позицію щодо сторін конфлікту (спору). Медіатор керується у своїй діяльності чинним законодавством і кодексом професійної етики медіатора. Шляхом застосування спеціальної методики та технік він сприяє налагодженню комунікації, веде переговори, допомагає сторонам зрозуміти їхні потреби та інтереси в конфлікті (спорі).

2. Ключова роль сторін конфлікту (спору). Власне сторони самостійно пропонують теми для обговорення, варіанти врегулювання конфлікту (спору), обирають найбільш прийнятне для них рішення у справі. Медіатор не має права пропонувати сторонам готове рішення у справі. Тому сторони самостійно продукують це взаємоприйнятне рішення та беруть відповідальність на себе за його виконання.

3. Позасудовий і структурований характер процедури. Медіація відрізняється тим, що вона є позасудовою і структурованою процедурою. Така ознака, як позасудовий характер процедури, вказує на те, що медіація може здійснюватися в досудовому порядку, під час судового провадження та після. Структурованість процедури означає взаємозв'язок між етапами її здійснення. Зауважимо, що законодавець чітко не визначив процедуру та етапи проведення медіації. Однак аналіз базового закону свідчить, що першою стадією є підготовка до медіації, а далі процедура здійснюється «з дотриманням вимог закону, договору про проведення медіації, правил проведення медіації та норм професійної етики медіатора» [1, ст.ст. 16-17]. Відтак медіатор проводить процедуру, рухаючись від стадії до стадії, і значною мірою успішність медіації залежить від якості його підготовки.

4. Законодавчо закріплені принципи медіації (добровільності, конфіденційності, нейтральності, незалежності та неупередженості медіатора, самовизначення та рівності прав сторін медіації).

Ці критерії медіації свідчать, що вона є самостійним інститутом і не тотожна посередництву. Адже не будь-яке посередництво є медіацією. На нашу думку, поняття «посередництво» є ширшим за змістом, аніж медіація. Проведемо порівняльний аналіз цих понять у доктринальному та законодавчому аспектах.

У Великому тлумачному словнику сучасної української мови поняття «посередництво» інтерпретується у декількох значеннях. По-перше, як «сприяння у встановленні або здійсненні ділових контактів, торговельних, дипломатичних та інших зносин», тобто допомога у налагодженні спілкуванні. По-друге, «сприяння примиренню кого-небудь, встановленню миру між ким-небудь», тобто участь третьої сторони у мирному розв'язанні конфлікту [4, с. 890].

Ці тлумачення корелюють із інтерпретацією поняття посередництва в різних галузях права, наприклад, права соціального захисту, трудового, господарського права. Правове регулювання посередництва в цих галузях права зумовлює його особливості, які формують самостійні інститути права. Так, в Законі України «Про соціальні послуги» від 17 січня 2019 року № 2671 -VIII посередництво і медіація розмежовуються і визнаються базовими соціальними послугами [5, ч. 6 ст. 16]. Тобто базовою соціальною послугою можна вважати дії, які спрямовані на профілактику, подолання складних життєвих обставин або мінімізацію їх негативних наслідків для осіб чи сімей, які в них перебувають, що забезпечуються державними адміністраціями, виконавчими органами міських рад. Однак до цих пір ще не оновлено Державний стандарт соціальної послуги посередництва (медіації), затверджений наказом Міністерства соціальної політики України від 17 серпня 2016 р. № 892 [6], в якому подекуди некоректно, в одному синонімічному ряді, вживаються ці терміни. Тут медіація і посередництво визначаються як «метод розв'язання конфліктів/спорів, за допомогою якого дві або більше сторін конфлікту/спору намагаються в межах структурованого процесу за участю посередника/медіатора досягти згоди для його розв'язання» [6]. Хоча і в цьому документі вже можна знайти докази того, що законодавець розмежовує їх, наприклад, законодавець до надавачів цієї соціальної послуги відносить посередника (фахівець із соціальної роботи, соціальний працівник, психолог) та медіатора (п. 4). Крім того виділяє два самостійні етапи надання соціальної послуги: І - здійснення посередництва; ІІ - здійснення медіації (п. 5). Однак погоджуємося, що «трактування медіації як другого етапу соціальної послуги посередництва (медіації) є «застарілим», адже не відповідає положенням п.п. 10, 18 ч. 6 ст. 16 Закону України «Про соціальні послуги», нівелює право на вільний вибір соціальної послуги та її надавача (право одразу обрати медіатора, а не посередника), а також право на забезпечення найкращих інтересів осіб/сімей, що потребують соціальної медіації» [7, с. 423]. Про недоцільність ототожнення медіації і посередництва в законодавстві про соціальну послугу вказують С. Чернета та Н. Карпінська [8, с. 95], позиції яких підтримуємо. Адже порівняння сутності, порядку проведення цих процедур, статусу посередника і медіатора свідчить про самостійність інститутів посередництва та медіації.

Яскраво можна продемонструвати спільні та відмінні риси посередництва та медіації у трудовому праві. Так, вони мають спільну мету (налагодження комунікації, співпраці, врегулювання конфлікту (спору)); форму проведення (переговори); врегульовані міжнародними та національними нормативно-правовими актами. І посередник, і медіатор займають щодо сторін незалежну, нейтральну, неупереджену позицію. Однак посередник більш вільний у методах діяльності, аніж медіатор. Він вносить свої пропозиції прийнятного для сторін варіанта врегулювання спору, «пропонує сторонам конкретні способи вирішення спору» [9, с. 111]. Посередник, на відміну медіатора, «пропонує готове рішення», «розробляє та подає на розгляд сторонам умови примирення» [10, с. 227].

Фахівці з господарського права тлумачать посередництво як багатоаспектне явище, завданням якого є здійснення фактичних та/або юридичних дій, спрямованих на пошук контрагентів, сприяння укладенню між ними договору, ведення переговорів, надання послуг у підприємницькій діяльності [11, с.35-39]. Посередництво може спрямовуватися не тільки на мирне врегулювання конфлікту (спору), але й на інші юридичні дії - укладення договорів, надання послуг.

Відтак доктринальний і законодавчий аналіз поняття, сутності понять «медіація» і «посередництво» дає підстави вважати, що посередництво є родовим поняттям, а медіація його різновидом.

Попри те, що рамковий закон легалізував можливість врегулювання різних конфліктів (спорів), зокрема й адміністративних, шляхом медіації, до цих пір тривають дискусії щодо спроможності її використання в сфері публічного управління. Хоча така практика існує у європейських країнах. О. Мельничук зазначає, що ця традиція є «у Великобританії, Ірландії, Німеччині, Франції, Нідерландах, Норвегії та інших країнах», а в Польщі «Кодекс адміністративного провадження надає право органам публічної адміністрації ініціювати процедуру медіації» [12, с. 78-80]. Вбачаємо, що під впливом європейського досвіду в Україні відбувається формування інституту медіації у системі публічного управління, який має певні особливості.

Передусім розглянемо доктринальне визначення понять «медіація у системі публічного управління» та «адміністративна медіація». Так, З. Красіловська розуміє під поняттям медіація у системі публічного управління «альтернативний спосіб врегулювання публічно-правового спору (конфлікту), стороною якого є орган публічної влади, за участю медіатора (нейтрального посередника), який передбачає структуровану процедуру досягнення взаємовигідного рішення сторонами спору (конфлікту) у формі добровільної угоди між конфліктуючими сторонами» [13, с. 73]. Науковці Меленко О. В., Стратій О. В., Гриндей Л. М. адміністративною медіацією вважають «позасудову правову форму добровільного врегулювання адміністративного спору за участю двох чи більше сторін, одна з яких є суб'єктом владних повноважень, та професійного посередника, що виник на підставі порушення норм адміністративного права» [14, с. 182].

Виходячи із законодавчого поняття «медіація» та зазначених вище дефініцій, вважаємо, що медіація у системі публічного управління - це позасудова добровільна, конфіденційна, структурована процедура, під час якої сторони, одна з яких є суб'єктом владних повноважень, за допомогою медіатора (медіаторів) намагаються запобігти виникненню або врегулювати публічно-правовий конфлікт (спір) шляхом переговорів.

Принагідно зауважимо, що для медіації у системі публічного управління притаманні певні особливості: 1) наявність у конфлікті (спорі) суб'єкта владних повноважень (адміністративного органу), який здійснює управлінські функції; 2) умови примирення за участю суб'єкта владних повноважень не можуть суперечити закону або виходити за межі його компетенції, тому свобода прийняття рішень адміністративним органом обмежена, він у своїй професійній діяльності керується публічним інтересом; 3) адміністративна медіація здійснюється в особливій сфері, якою є публічне управління.

Висновки

Отже, законодавче визначення медіації дає можливість назвати критерії, за якими ця процедура відрізняється від посередництва, зокрема: статус і роль медіатора; ключова роль сторін конфлікту (спору); позасудовий і структурований характер процедури; законодавчо закріплені принципи.

Сутність, порядок проведення медіації і посередництва, відмінна роль посередника та медіатора в конфлікті (спорі) свідчать про самостійність цих двох інститутів. Посередництво є родовим поняттям, а медіація його різновидом.

Медіація у системі публічного управління - це позасудова добровільна, конфіденційна, структурована процедура, під час якої сторони, одна з яких є суб'єктом владних повноважень, за допомогою медіатора (медіаторів) намагаються запобігти виникненню або врегулювати публічно-правовий конфлікт (спір) шляхом переговорів. Їй притаманні такі особливості: наявність у конфлікті (спорі) суб'єкта владних повноважень (адміністративного органу), який здійснює управлінські функції; 2) умови примирення за участю суб'єкта владних повноважень не можуть суперечити закону або виходити за межі його компетенції, тому свобода прийняття рішень адміністративним органом обмежена, він у своїй професійній діяльності керується публічним інтересом; 3) адміністративна медіація здійснюється в особливій сфері, якою є публічне управління.

Література

1. Про медіацію: Закон України від 16 листопада 2021 року № 1875-IX. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/1875-20#Text

2. Красіловська З. В. Становлення інституту медіації в системі публічного управління: теоретико-правовий аспект: дис....канд. наук з держ. упр.: 25.00.01. Одеса, 2017. 221 с.

3. Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю. С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. Київ «Укр. енцикл.», 2001. Т. 3: К-М. 2001. 792 с.

4. Великий тлумачний словник сучасної української мови / Уклад. і голов. ред. В.Т. Бусел. Київ: Ірпінь: ВТФ «Перун», 2002.1440 с.

5. Закон України «Про соціальні послуги» від 17 січня 2019 року № 2671-VIII. Відомості Верховної Ради (ВВР). 2019. № 18. Ст.73.

6. Наказ Міністерства соціальної політики України «Про затвердження Державного стандарту соціальної послуги посередництва (медіації)» від 17 серпня 2016 р. № 892. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/z1243-16#Text

7. Яремко О. М. Право на медіацію як соціальну послугу: проблеми реалізації в територіальних громадах України. Науковий вісник Ужгородського національного університету. 2023. Серія ПРАВО. Вип. 78: Ч. 2. С. 419-424.

8. Чернета С., Карпінська Н. Правове регулювання соціальної послуги посередництва (медіації) в Україні. Ввічливість. Humanitas. 2021. 3. 90-97. doi: https://doi.org/10.32782/ humanitas/2021.3.13

9. Кулачок-Тітова Л.В., Кім К.В. До питання врегулювання трудових конфліктів державних службовців позасудовими способами. Вісник Харківського національного університету імені В. Н. Каразіна. 2015. Серія «Право». Вип. 20. С. 109-113.

10. Мазаракі Н. Співвідношення термінів «медіація» та «примирення». Підприємництво, господарство і право. 2017. №11. С. 226-229.

11. Резнікова В. В. Інститут посередництва в правовій доктрині. Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Юридичні науки. 2010. 84. С. 35-39. URL: http://visnyk.law.knu.ua/images/articles/N_84_2010_Rieznikova.pdf

12. Мельничук О. Ф. Медіація в адміністративному судочинстві: європейський досвід для України. Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія ПРАВО. Випуск 72: частина 2. С. 77-81. URL: http://surl.li/ryzqq

13. Красіловська З. В. Критерії допустимості укладення угод про медіації у спорах із органами публічного управління. Electronic scientific publication «Public Administration and National Security». URL: https://www.inter-nauka.com/magazine/public-administration/

14. Меленко О. В., Стратій О. В., Гриндей Л. М. Адміністративна медіація у світлі інституційних перетворень в Україні. Науковий вісник Ужгородського Національного Університету. Серія ПРАВО. Випуск 68. 2021. С. 180-185.

References

1. Zakon Ukrainy «Pro mediatsiiu»: vid 16 lystopada 2021 roku № 1875-IX. [Law of Ukraine № 1875-IX. About mediation] Retrieved from https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1875- 20#Text [in Ukrainian].

2. Krasilovska Z. V. Stanovlennia instytutu mediatsii v systemi publichnoho upravlinnia: teoretyko-pravovyi aspect [Formation of the institution of mediation in the system of public administration: theoretical and legal aspect]: dys....kand. nauk z derzh. upr.: 25.00.01. Odesa, 2017. 221 s. [in Ukrainian].

3. Yurydychna entsyklopediia [Legal encyclopedia]: V 6 t. / Redkol.: Yu. S. Shemshuchenko (holova redkol.) ta in. Kyiv «Ukr. entsykl.», 2001. T. 3: K-M. 2001. 792 s. [in Ukrainian].

4. Velykyi tlumachnyi slovnyk suchasnoi ukrainskoi movy. [A large explanatory dictionary of the modern Ukrainian language] / Uklad. i holov. red. V.T. Busel. Kyiv: Irpin: VTF «Perun», 2002.1440 s. [in Ukrainian].

5. Zakon Ukrainy «Pro sotsialni posluhy»: vid 17 sichnia 2019 roku № 2671-VIII. [Law of Ukraine № 2671-VIII About social services] Vidomosti Verkhovnoi Rady (VVR). 2019. № 18. St.73. [in Ukrainian].

6. Nakaz Ministerstva sotsialnoi polityky Ukrainy «Pro zatverdzhennia Derzhavnoho standartu sotsialnoi posluhy poserednytstva (mediatsii)»: vid 17 serpnia 2016 r. № 892. [Order of the Ministry of Social Policy of Ukraine № 892 On Approval of the State Standard of Social Mediation Service] URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z1243-16#Text [in Ukrainian].

7. Yaremko O. M. Pravo na mediatsiiu yak sotsialnu posluhu: problemy realizatsii v terytorialnykh hromadakh Ukrainy [The right to mediation as a social service: problems of implementation in territorial communities of Ukraine]. Naukovyi visnyk Uzhhorodskoho natsionalnoho universytetu. 2023. Seriia PRAVO. Vyp. 78: Ch. 2. S. 419-424. [in Ukrainian].

8. Cherneta S., Karpinska N. Pravove rehuliuvannia sotsialnoi posluhy poserednytstva (mediatsii) v Ukraini. [Legal regulation of the social service of mediation (mediation) in Ukraine] Vvichlyvist. Humanitas. 2021. 3. 90-97. doi: https://doi.org/10.32782/humanitas/202L3.13 [in Ukrainian].

9. Kulachok-Titova L.V., Kim K.V. Do pytannia vrehuliuvannia trudovykh konfliktiv derzhavnykh sluzhbovtsiv pozasudovymy sposobamy. [On the issue of settlement of civil servants' labor conflicts by extrajudicial means] Visnyk Kharkivskoho natsionalnoho universytetu imeni V. N. Karazina. 2015. Seriia «Pravo». Vyp. 20. S. 109-113. [in Ukrainian].

10. Mazaraki N. Spivvidnoshennia terminiv «mediatsiia» ta «prymyrennia». [The relationship between the terms «mediation» and «conciliation»] Pidpryiemnytstvo, hospodarstvo i pravo. 2017. №11. S. 226-229. [in Ukrainian].

11. Reznikova V. V. Instytut poserednytstva v pravovii doktryni. [Institute of Mediation in Legal Doctrine] Visnyk Kyivskoho natsionalnoho universytetu imeni Tarasa Shevchenka. Yurydychni nauky. 2010. 84. S. 35-39. URL: http://visnyk.law.knu.ua/images/articles/N_84_ 2010_Rieznikova.pdf

12. Melnychuk O. F. Mediatsiia v administratyvnomu sudochynstvi: yevropeiskyi dosvid dlia Ukrainy. [Mediation in administrative proceedings: European experience for Ukraine] Naukovyi visnyk Uzhhorodskoho natsionalnoho universytetu. Seriia PRAVO. Vypusk 72: chastyna 2. S. 77-81 [in Ukrainian].

13. Melenko O. V., Stratii O. V., Hryndei L. M. Administratyvna mediatsiia u svitli instytutsiinykh peretvoren v Ukraini. [Administrative mediation in the light of institutional transformations in Ukraine] Naukovyi visnyk Uzhhorodskoho Natsionalnoho Universytetu. Seriia PRAVO. Vypusk 68. 2021. S. 180-185 [in Ukrainian].

14. Krasilovska Z.V. Kryterii dopustymosti ukladennia uhod pro mediatsii u sporakh iz orhanamy publichnoho upravlinnia. [Admissibility criteria for concluding mediation agreements in disputes with public administration bodies] Electronic scientific publication «Public Administration and National Security». Retrieved from https://www.inter-nauka.com/magazine/ public-administration/ [in Ukrainian].

Размещено на Allbest.ru