Тенденція щодо прийняття єдиного кодифікованого нормативно-правового акта у сфері соціального захисту населення в умовах інтенсивної євроінтеграції України та воєнного стану

Анотація

соціальний кодекс воєнний

У статті проаналізовано передумови прийняття єдиного кодифікованого нормативно-правового акта у сфері соціального захисту населення України. Визначено підходи науковців щодо цього питання, проведено аналіз їх позицій, надано авторську критику. Деталізовано ретроспективу спроб вітчизняного законодавця щодо прийняття Соціального кодексу України. Розкрито зміст обставин, які пояснюють, чому Соціальний кодекс України досі не прийнятий. Сформульовано перелік причин прийняття Соціального кодексу України в умовах воєнного стану.

Ключові слова: тенденція, Соціальний кодекс, соціальне законодавство, соціальний захист, воєнний стан.

Annotation

In the article the prerequisites for the adoption of a single codified legal act in the field of social protection of the population of Ukraine are analyzed. The approaches of scientists to this issue were determined, their positions were analyzed, and the author's criticism was provided. The retrospective of attempts of the domestic legislator to adopt the Social Code of Ukraine is detailed. The content of the circumstances explaining why the Social Code of Ukraine has not yet been adopted has been revealed. The list of reasons for the adoption of the Social Code of Ukraine in the conditions of martial law is formulated.

Key words: trend, Social Code, social legislation, social protection, martial law.

Виклад основного матеріалу

Останніми роками соціальне законодавство України було значно вдосконалене, але як і раніше, воно представлене окремими нормативними актами. Кількість нормативно-правових актів соціального законодавства постійно зростає, тому у науковій літературі знову формується думка про те, що систематизація є найефективнішим способом вирішення проблем соціального законодавства. При цьому вітчизняними науковцями розглядають різні напрями систематизації: систематизація соціального законодавства шляхом прийняття одного кодифікованого нормативно-правового акта; систематизація соціального законодавства шляхом прийняття кількох кодифікованих нормативно-правових актів; інкорпорація соціального законодавства тощо.

На початку 2023 року, незважаючи на військовий стан в нашій державі, прем'єр-міністр Денис Шмигаль заявив, що в Україні є доцільність розробки та прийняття Соціального кодексу, який буде враховувати усі важливі соціальні компоненти для подолання людиною складних життєвих обставин [1]. Прийняття Соціального кодексу дозволить упорядкувати законодавство у сфері соціального захисту, підвищити його ефективність та забезпечити відповідність вітчизняного законодавства міжнародним стандартам.

Угода про асоціацію між Україною та Європейським Союзом передбачає гармонізацію українського законодавства з законодавством ЄС, у тому числі у сфері соціального захисту. Прийняття Соціального кодексу України сприятиме досягненню цієї мети. Військовий стан, який було введено в Україні з 24 лютого 2022 року, також актуалізував питання прийняття Соціального кодексу. У період воєнного стану виникає потреба у додаткових соціальних гарантіях для населення, які не можуть бути повною мірою забезпечені чинним законодавством. Багато людей втратили роботу, житло, а також доступ до медичної допомоги та інших соціальних послуг. У таких умовах особливо важливо забезпечити соціальний захист людей, які є слабо соціально захищеними. Прийняття Соціального кодексу дозволить оперативно та ефективно реагувати на потреби населення в умовах воєнного стану.

Україна стоїть на перехресті історії, де соціальні трансформації набувають особливого значення. Прийняття Соціального кодексу України в умовах євроінтеграції та військового стану представляє собою складний та актуальний правовий виклик, який вимагає глибокого аналізу та обґрунтованих рішень. У контексті поступового інтегрування українського суспільства до європейських стандартів та сприйняття нових реалій, визначення соціально-правових засад стає ключовим завданням для забезпечення стабільності та розвитку країни в непередбачуваних умовах.

У науковій літературі нашої держави постійно ведуться дискусії щодо того, якою має бути систематизація соціального законодавства в Україні та яким чином вона має бути проведена. Серед науковців, які у своїх працях досліджували це питання, варто відзначити таких, як В.А. Багрій, Н.Б. Болотіна, О.О. Гірник, І.О. Гуменюк, М.А. Дейнега, М.І. Іншин, О.П. Коваль, О.Л. Кучма, О.В. Москаленко, Н.Р. Нижник, І.В. Новосельська, Н.Б. Пацурія, Б.І. Сташків, О.В. Тищенко, О.Г. Чутчева та багатьох інших вчених. Проте в умовах, коли систематизація соціального законодавства визначена законодавцем як короткострокова перспектива, дослідження тенденцій подальшого розвитку систематизації соціального законодавства в Україні є актуальним питанням.

Найбільш вагомою тенденцією подальшого розвитку систематизації соціального законодавства в Україні є прийняття єдиного кодифікованого нормативно-правового акта у сфері соціального захисту населення (у науковій літературі розглядаються різні варіанти назви такого нормативно-правового акта: Соціальний кодекс України, Кодекс соціального забезпечення України чи Кодекс України про соціальний захист). Незважаючи на те, що соціальне законодавство України протягом останніх років було вдосконалене, процес його систематизації триває. Тому ця тенденція є такою, яка найчастіше виділяється вітчизняними науковцями в контексті подальшого проведення систематизації соціального законодавства України.

Взагалі, сама ідея прийняття Соціального кодексу України не є новою. Уперше вона була озвучена в 1991 році, коли Верховна Рада України прийняла постанову про розробку проєкту Соціального кодексу України. Однак, у зв'язку з політичними та економічними потрясіннями, які відбувалися в Україні в цей період, робота над проєктом кодексу була призупинена. У 2001 році Верховна Рада України знову повернулася до питання прийняття Соціального кодексу. Було створено робочу групу для розробки проєкту кодексу. Однак, і ця спроба не увінчалася успіхом. Про інші спроби прийняття цього нормативно-правового акту, а також їх критику, вестимемо мову далі.

Звертаючись до підходів вітчизняних науковців, наведемо декілька позицій видатних теоретиків, які вказували на важливість реалізації цього напряму. Так, О.Г. Чутчева у своїй праці дійшла висновку, що прийняття єдиного кодифікованого нормативно-правового акта у сфері соціального забезпечення населення дозволить максимально сконцентрувати в єдиному правовому документі всі законодавчі норми у сфері соціального захисту населення на підставі єдиного підходу до визначення суті соціального захисту та його основоположних принципів [2, с. 57].

Звернемо увагу на те, що дослідницею виділено наступні аспекти значення прийняття єдиного кодифікованого нормативно-правового акта у сфері соціального захисту населення. По-перше, значення прийняття єдиного кодифікованого нормативно-правового акта у сфері соціального захисту населення полягає в об'єднанні в рамках одного нормативно-правового акта всіх норм, які урегульовують соціальний захист населення. Звернемо увагу на те, що саме у цьому полягає ключова відмінність підходів дослідників, які вбачають необхідність у прийнятті єдиного кодифікованого нормативно-правового акта соціальної сфери, і дослідників, з точки зору яких кодифікація має здійснюватись на рівні підгалузей соціального захисту населення. По-друге, значення прийняття єдиного кодифікованого нормативно-правового акта у сфері соціального захисту населення полягає у встановленні єдиного підходу до визначення сутності соціального захисту та його основоположних принципів. Іншими словами, як засвідчило наше дослідження, ряд науковців припускають, що соціальне страхування, соціальні послуги, соціальна допомога та соціальна підтримка відрізняються принципами, метою, умовами забезпечення, колом суб'єктів, джерелами фінансування тощо. Підхід дослідників, які наголошують на необхідності прийняття єдиного кодифікованого нормативно-правового акту у сфері соціального захисту населення, полягає у тому, що основоположні принципи мають бути єдиними для усієї сфери соціального захисту. Окрім того, функціонування одного нормативно-правового акта, на їх переконання, дасть можливість забезпечити однакове розуміння сутності соціального захисту та його складових.

У свою чергу, І. В. Новосельська також зробила висновок, що процес систематизації соціального законодавства України має завершитись прийняттям Соціального кодексу України, який забезпечить уніфікацію соціального законодавства, подолає наявні прогалини та колізії, а також сформує більш зручний спосіб захисту своїх прав громадянами України, які цього потребують [3, с. 45].

Тобто дослідницею розглядається значення прийняття єдиного кодифікованого нормативно-правового акта у сфері соціального захисту населення у контексті вирішення проблем чинного соціального законодавства. І.В. Новосельською акцентується увага на тому, що чинне соціальне законодавство України характеризується наявністю прогалин і колізій, а прийняття кодифікованого нормативно-правового акта здатне вирішити такі проблеми. Варто, безумовно, погодитись із ученою щодо перспектив вирішення проблем колізійності соціального законодавства України. Специфіка кодифікації полягає у тому, що правові норми переробляються, зводяться та узгоджуються між собою, а отже, у кінцевому результаті будьякі розбіжності в правовому регулюванні однорідних правовідносин різними нормативно-правовими актами мають бути вирішені у тому випадку, коли вони будуть урегульовуватись нормами одного і того ж нормативно-правового акта.

Щодо подолання наявних прогалин соціального законодавства, то такі гарантії у разі прийняття єдиного кодифікованого нормативно-правового акта у сфері соціального захисту населення відсутні. Як нами відзначалось раніше, кодифікований нормативно-правовий акт може бути прийнятий без суттєвої зміни положень тих нормативно-правових актів, які будуть покладені в його основу. Як наслідок, його зміст у кінцевому результаті може включати всі ті самі проблеми, якими характеризувався зміст нормативно-правових актів, покладених у його основу, у тому числі й прогалинами. Іншим аспектом важливості прийняття єдиного кодифікованого нормативно-правового акта у сфері соціального захисту населення, на якому наголошує І. В. Новосельська, є те, що такий кодифікований нормативно-правовий акт забезпечить зручніший спосіб захисту своїх прав громадянами України. У цьому контексті варто погодитись із дослідницею, адже практичне використання одного нормативно-правового акта є значно зручнішим, аніж використання десятків нормативно-правових актів.

Не всі із дослідників, які наголошують на необхідності здійснення кодифікації соціального законодавства, підтримують ідею прийняття Соціального кодексу України. Зокрема Н.Р. Нижник та І.О. Гуменюк звертають увагу на те, що назва нормативно-правового акта «Соціальний кодекс» означає, що його дія має поширюватись на широке коло правовідносин за весь період життя людини, тобто одночасно об'єднувати норми соціальних галузей національного законодавства: цивільного, адміністративного, трудового, сімейного, податкового тощо. Такий підхід не тільки не сприятиме удосконаленню правового регулювання суспільних відносин у соціальній сфері, а й збільшить проблему дублювання норм, юридичних колізій та прогалин. Дослідниці підкреслюють, що головна цінність кодексу як правового акта полягає в тому, що кодифікація - це ефективний засіб ліквідації множинності актів по одному питанню, і саме галузь законодавства про соціальний захист, яка відзначається значним масивом нормативно-правових актів, потребує систематизації та суттєвого оновлення, на відміну від інших галузей, яких відносять до соціальних [4, с. 87-88].

Саме тому Н.Р. Нижник та І.О. Гуменюк висловлюють думку про те, що кодифікація соціального законодавства України має передбачати прийняття Кодексу соціального забезпечення України, що більш точно відповідатиме змісту цього нормативно-правового акта. Із точки зору дослідниць, нормативно-правовий акт, який має назву «Соціальний кодекс України» не може об'єднувати у своєму змісті норми, присвячені лише соціальному забезпеченню населення. Тобто назва такого нормативно-правового акта має відповідати його змісту, а назва «Соціальний кодекс України» охоплюватиме значно ширше коло питань, аніж передбачатиме його зміст. Тому, на нашу думку, варто погодитись із підходом Н.Р. Нижник та І.О. Гуменюк і зробити висновок, що Україна першочергово потребує прийняття Кодексу соціального забезпечення України, а не Соціального кодексу України. Також підкреслимо, що однією із помилок авторів проєкту Соціального кодексу України № 2311 [5] стало те, що вони дали таку назву нормативно-правовому акту, яка не відповідала його змісту. На міжнародному рівні було прийнято саме Європейський кодекс соціального забезпечення (переглянутий) (ETS № 139) від 06.11.1990 [6], а нормативно-правові акти з назвою «Соціальний кодекс» наявні лише в законодавстві окремих держав.

Н.Б. Болотіна запропонувала іншу назву для єдиного кодифікованого нормативно-правового акта у сфері соціального забезпечення населення - Кодекс України про соціальний захист. Із точки зору дослідниці, створення Кодексу України про соціальний захист дозволить впорядкувати законодавство у сфері соціального захисту, а також усунути протиріччя, що породжуються відсутністю системного підходу, та підняти на вищий якісний рівень зміст нормативного матеріалу в цій сфері [7, с. 16].

На нашу думку, «Кодекс України про соціальний захист» є більш вдалою назвою для єдиного кодифікованого нормативно-правового акта у сфері соціального захисту населення, аніж Соціальний кодекс України чи Кодекс соціального забезпечення України з огляду на те, що соціальний захист є більш масштабним явищем, яке включає, у тому числі, й соціальне забезпечення. Соціальний захист розглядається у науковій літературі як багаторівнева система економічних, соціальних та правових відносин по управлінню соціальними ризиками суспільства для ліквідації їх небажаних наслідків та забезпечення належного рівня життя [8, с. 173].

І саме ці аспекти мають стати об'єктом нормативно-правового регулювання єдиного кодифікованого нормативно-правового акта у сфері соціального захисту населення.

Актуальність тенденції до прийняття єдиного кодифікованого нормативно-правового акта у сфері соціального захисту населення підтверджується і діяльністю владних органів України. Зокрема Указом Президента України «Про Основні напрями соціальної політики на період до 2004 року» від 24.05.2000 № 717/2000 [9] передбачалось, що правовому забезпеченню здійснення соціальної політики сприятиме розроблення і прийняття Соціального кодексу. Це було передбачено і Державною програмою розвитку законодавства України до 2002 року [10]. При цьому звернемо увагу на те, що інші кодифіковані нормативно-правові акти, прийняття яких було передбачене цією програмою, у кінцевому результаті були прийняті. І лише соціальне законодавство до сьогодні залишається не кодифікованим.

Спроби розробити Соціальний кодекс України робилися декілька разів, проте жоден із цих проєктів не отримав підтримки Верховної Ради України. Останній на сьогодні проєкт Соціального кодексу України № 2311 [5] було зареєстровано 15.02.2013, проте його повернуто суб'єкту ініціативи. Проєкт включав загальну та спеціальну частини, об'єднані у 21 розділ та 484 статті. Загальна частина включала норми щодо основних засад правового регулювання здійснення в Україні соціального захисту та організаційно-правових форм його забезпечення (основні положення; державні соціальні стандарти, нормативи та гарантії; соціальне обслуговування; основи загальнообов'язкового державного соціального страхування), а спеціальну було присвячено регулюванню конкретних видів соціального захисту, структурованих за факторами соціального ризику (соціальний захист у зв'язку з хворобою, у разі безробіття, пенсійне забезпечення). Як відзначає Т.Н. Шкода, за своєю суттю проєкт Соціального кодексу України був покликаний виправити недоліки соціального законодавства, а також систематизувати і гармонізувати чималу кількість законодавчих актів у сфері соціального забезпечення [11, с. 89].

Але його розкритикували на науковому рівні, внаслідок чого він був повернутий суб'єкту ініціативи. А отже, на сьогодні у вітчизняного законодавця наявний приклад того, які аспекти варто врахувати в майбутньому при розробці Кодексу України про соціальний захист.

Отже, тенденція до прийняття єдиного кодифікованого нормативно-правового акта у сфері соціального захисту населення (Соціального кодексу України, Кодексу соціального забезпечення України чи Кодексу України про соціальний захист) характеризується наступними особливостями:

а) передбачається прийняття єдиного кодифікованого нормативно-правового акта у сфері соціального захисту населення, яким, на нашу думку, має стати Кодекс України про соціальний захист.

У процесі аналізу нами було розглянуто ряд підходів вітчизняних науковців, які розглядали різні формати змісту та назви нового кодифікованого нормативно-правового акта у сфері соціального захисту населення: Соціальний кодекс України, Кодекс соціального забезпечення України та Кодекс України про соціальний захист. Встановлено, що найбільш помилковим для законодавця стало б прийняття Соціального кодексу України, оскільки термін «соціальний» включає занадто масштабний комплекс суспільних відносин. У відповідності з такою назвою Соціальний кодекс України мав би включати норми соціальних галузей національного законодавства, а саме: цивільного, адміністративного, трудового, сімейного, податкового тощо, а це, у свою чергу, спричинило б значно більше законодавчих проблем, передусім пов'язаних із юридичними колізіями. Саме тому ми зробили висновок, що більш коректно назвати такий нормативно-правовий акт Кодексом соціального забезпечення України чи Кодексом України про соціальний захист. Про актуальність першого підходу говорить те, що нормативно-правовий акт, який урегульовує аналогічні правовідносини на європейському рівні, має назву Європейського кодексу соціального забезпечення. Також таку ж назву обрали автори проєкту Соціального кодексу України № 2311 [5], тобто вітчизняний законодавець вбачає можливість прийняття нормативно-правового акта саме з такою назвою. Але при цьому варто враховувати, що соціальне забезпечення - найважливіша складова соціального захисту. Він включає також пенсії, допомоги, компенсаційні виплати, соціальне обслуговування, медичну допомогу, які надаються у вигляді грошової допомоги, матеріальних благ, психологічної, медичної, юридичної допомоги. Таким чином, усе наведене має бути урегульоване в нормах такого єдиного кодифікованого нормативно-правового акта у сфері соціального захисту. Саме тому, на наше переконання, такий нормативно-правовий акт має дістати назву Кодексу України про соціальний захист;

б) вітчизняний законодавець у минулому розробляв проєкти єдиного кодифікованого нормативно-правового акта у сфері соціального захисту населення, який так і не було прийнято.

У цій роботі ми вже неодноразово згадували проєкт Соціального кодексу України № 2311 від 15.02.2013 [5], який був розкритикований вітчизняними науковцями і тому навіть не виносився на голосування у Верховній Раді України. Необхідність прийняття такого нормативно-правового акта відзначалась представниками й інших владних органів України. Тобто потреба в прийнятті єдиного кодифікованого нормативно-правового акта у сфері соціального захисту населення визначається як одна із ключових тенденцій подальшого розвитку систематизації соціального законодавства в Україні і на державному, і на науковому рівні. Тому серед усіх виділених нами тенденцій, ця є найбільш вірогідною для реалізації;

в) євроінтеграційна обумовленість.

Як нами відзначалось, на європейському рівні функціонує Європейський кодекс соціального забезпечення (переглянутий) (ETS № 139) від 06.11.1990 [6]. Цей нормативно-правовий акт на сьогодні не ратифікований Україною, проте у короткостроковій перспективі має стати складовою національного соціального законодавства України. Європейський кодекс соціального забезпечення (переглянутий) (ETS № 139) від 06.11.1990 [6] також розглядається вітчизняними науковцями та законодавцем і як зразок та основа для створення єдиного кодифікованого нормативно-правового акта у сфері соціального захисту. Очевидно, що при розробці змісту та прийнятті Кодексу України про соціальний захист науковець буде зобов'язаний урахувати положення Європейського кодексу. Перед Україною на сьогодні поставлено завдання щодо приведення національного законодавства у відповідність з європейськими законодавчими стандартами, і соціальне законодавство у цьому контексті є одним із першочергових для запозичення. Для європейської спільноти, частиною якої прагне стати Україна, фундаментальними у функціонуванні державних механізмів є права людини та їхній захист, цінність людського життя і здоров'я та усвідомлення необхідності задоволення соціально-економічних потреб населення. А отже, розробка та прийняття Кодексу України про соціальний захист має бути здійснене із урахуванням європейських соціальних стандартів.

Отже, підсумовуючи, відзначимо, що існує ряд обставин, які пояснюють, чому Соціальний кодекс України досі не прийнятий. Серед них доцільно виділити такі: 1) політична нестабільність. Україна переживає період політичної нестабільності, що ускладнює прийняття будь-яких значущих законодавчих актів; 2) економічна криза. Економічна криза, яка триває в Україні, також негативно впливає на процес прийняття Соціального кодексу; 3) нестача ресурсів. Розробка та прийняття Соціального кодексу вимагає значних ресурсів, як людських, так і фінансових; 4) недостатня інформованість суспільства. Громадське суспільство недостатньо обізнане про необхідність прийняття Соціального кодексу, що також ускладнює процес його прийняття.

Незважаючи на існуючі труднощі, є підстави вважати, що Соціальний кодекс України все ж таки буде прийнятий. Це зумовлено тим, що необхідність прийняття такого кодексу є очевидною. Соціальний кодекс дозволить упорядкувати законодавство у сфері соціального захисту, підвищити його ефективність та забезпечити відповідність вітчизняного законодавства міжнародним стандартам.

Прийняття Соціального кодексу України може допомогти людям в умовах військового стану, які слабо соціально захищені, завдяки таким причинам: 1) упорядкування законодавства. Соціальний кодекс дозволить упорядкувати законодавство у сфері соціального захисту, що спростить доступ до соціальних послуг для громадян; 2) посилення соціальних гарантій. Соціальний кодекс може передбачати посилення соціальних гарантій для людей, які є слабо соціально захищеними, наприклад, надання додаткових виплат, пільг та компенсацій; 3) розширення доступу до соціальних послуг. Соціальний кодекс може передбачати розширення доступу до соціальних послуг для людей, які є слабо соціально захищеними, наприклад, шляхом створення нових соціальних закладів та служб.

Також Соціальний кодекс України може допомогти людям в умовах військового стану, які слабо соціально захищені, щодо: 1) забезпечення виплат пенсій, соціальних допомог та інших соціальних виплат для людей, які втратили роботу, житло або інші джерела доходу внаслідок військових дій; 2) забезпечення безкоштовного медичного обслуговування для людей, які постраждали внаслідок військових дій; 3) забезпечення доступу до освіти та інших соціальних послуг для дітей, які втратили батьків або були змушені залишити свої домівки.

Таким чином, тенденція до прийняття єдиного кодифікованого нормативно-правового акта у сфері соціального захисту населення є однією із тих, вірогідність реалізації якої висока. Раніше вітчизняним законодавцем здійснювались спроби прийняти такий нормативно-правовий акт, але, незважаючи на невдачу, така задача до цього часу залишається актуальною. На науковому рівні досить часто вказується на те, що в основу такого нормативно-правового акта потрібно покласти норми Європейського кодексу соціального забезпечення (переглянутого) (ETS № 139) від 06.11.1990 [6]. Проте, на нашу думку, це повинно мати форму врахування концептуальних положень цього нормативно-правового акта, а не бездумного його копіювання. Очевидно, що соціальне законодавство України представлене великою кількістю нормативно-правових актів, норми яких мали б бути перероблені та зведені в логічно узгоджений нормативно-правовий акт. Тож, на нашу думку, прийняття єдиного кодифікованого нормативно-правового акта у сфері соціального захисту населення має першочергово базуватись на нормативно-правових актах соціального законодавства України.

Література