Староста як інституція у місцевому самоврядуванні, його роль у комунікації між владою та громадою. Порівняльний досвід Польщі

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний юридичний університет ім. Ярослава Мудрого

СТАРОСТА ЯК ІНСТИТУЦІЯ У МІСЦЕВОМУ САМОВРЯДУВАННІ, ЙОГО РОЛЬ У КОМУНІКАЦІЇ МІЖ ВЛАДОЮ ТА ГРОМАДОЮ. ПОРІВНЯЛЬНИЙ ДОСВІД ПОЛЬЩІ

Стешенко Тетяна Віталіївна доцентка, кандидатка юридичних наук, доцентка кафедри державного будівництва Лещенко Олена Юріївна студентка 5 курсу, факультету приватного права та підприємництва Жилка Марія Петрівна студентка 5 курсу, факультету приватного права та підприємництва

м. Харків

Анотація

муніципальний право староста солтис

У статті аналізується інститут старости у системі муніципального права України, а також надано порівняльно-правовий аналіз вказаного інституту з правовим становищем солтисів у Польщі. У статті зазначається важливість впровадження принципів децентралізації в Україні для її євроінтеграційного процесу.

Приділена значна увага доктринальним та нормативним положенням щодо характерних особливостей інституту старости в Україні, а також процесу утворення старостинських округів. Окрім того, було досліджено окремі аспекти становлення та розвитку інституту в історичному вимірі, а саме розглянуто зміст повноважень старости в різні періоди існування нашої держави.

Автори статті розкривають сутність поняття старости та основи його діяльності. Окремо ґрунтовно досліджено основні зміни у процедурі призначення старост, які визначені у Законі «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розвитку інституту старост». Також зазначено функції та повноваження даного інституту, та висвітлено питання оплати праці старост.

В статті порівнюється системи адміністративно-територіального устрою Польщі та України. А також наводяться окремі норми нормативно-правових актів польського законодавства, які містять основоположні засади місцевого самоврядування. Надалі наведено процес обрання кандидатів на посаду солтису за польським законодавством, окреслено його роль та функції, а також особливості оплати праці. Додатково в статті наявна порівняльна таблиця з відмінними та спільними особливостями адміністративно-правового статусу старости та солтисів. Основними характеристиками в таблиці є виборність, термін повноважень, особливості функціонування та фінансове забезпечення.

Акцентовано увагу на низці правових прогалин у чинному муніципальному законодавстві Україні, які перешкоджають ефективному представленню інтересів жителів громади, зокрема доцільно закріпити положення, щодо розширення поняття інституту старости, запровадження обов'язкового підвищення кваліфікації, та чітко окреслити посадові обов'язки старости у законодавстві. А в подальшому все це реалізовувати на практиці.

Ключові слова: інститут старости, правовий статус, місцеве самоврядування, солтис, розвиток законодавства.

Annotation

Steshenko Tetiana Vitaliivna Associate Professor, Candidate of Law, Associate Professor of the Department of State Building, Yaroslav Mudryi National Law University, Kharkiv

Leshchenko Olena Yurievna is a 5th year student of the Faculty of Private Law and Entrepreneurship, Yaroslav Mudryi National Law University, Kharkiv city, Kharkiv

Zhylka Mariia Petrovna is a 5th year student of the Faculty of Private Law and Entrepreneurship, Yaroslav Mudryi National Law University, Kharkiv

STAROSTA AS AN INSTITUTION IN LOCAL SELFGOVERNMENT, ITS ROLE IN COMMUNICATION BETWEEN THE AUTHORITIES AND THE COMMUNITY. COMPARATIVE EXPERIENCE OF POLAND

The article analyses the institute of starosta in the system of municipal law of Ukraine, and also provides a comparative legal analysis of this institute with the legal status of soltis in Poland. The article notes the importance of implementing the principles of decentralisation in Ukraine for its European integration process.

Considerable attention is paid to the doctrinal and regulatory provisions on the characteristic features of the starosta institution in Ukraine, as well as to the process of formation of starosta districts. In addition, the author examines certain aspects of the institution's formation and development in the historical dimension, namely, the content of starosta's powers in different periods of our State's existence.

The authors of the article reveal the essence of the concept of starosta and the basis of his/her activities. The author also thoroughly examines the main changes in the procedure for appointing starostas, which are set out in the Law "On Amendments to Certain Legislative Acts of Ukraine on the Development of the Institute of Starostas". The functions and powers of this institute are also outlined, and the issue of remuneration of starostas is covered.

The article compares the systems of administrative and territorial structure of Poland and Ukraine. The article also provides some norms of the Polish legal acts containing the fundamental principles of local self-government. The author then describes the process of selecting candidates for the position of soltis under Polish law, outlines its role and functions, and also the specifics of remuneration. In addition, the article contains a comparative table with the distinctive and common features of the administrative and legal status of starostas and soltis. The main characteristics in the table are election, term of office, peculiarities of functioning and financial support.

Attention is drawn to a number of legal gaps in the current municipal legislation of Ukraine that impede the effective representation of the interests of community residents, in particular, it is advisable to consolidate the provisions on expanding the concept of the starosta institution, introducing mandatory professional development, and clearly defining the starosta's job responsibilities in the legislation. And then implement all this in practice.

Keywords: institution of starosta, legal status, local self-government, soltis, development of legislation.

Постановка проблеми

У 2015 році у ході проведення реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні з'явився новий інститут - інститут старост. Головна мета якого забезпечення ефективної комунікації між владою та жителями старостинського округу. Зважаючи на те, що інститут старост є відносно новою інституцією у місцевому самоврядуванні та враховуючи постійні зміни до положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», що регулюють цей інститут, дослідження ролі старости як інституції у місцевому самоврядуванні та проведення порівняльного аналізу з аналогічним інститутом у Польщі є актуальним на сьогодні.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Інститут старост досліджувало багато провідних правників у своїх наукових працях, серед яких М. Баюк, А. Ткачук, М. Войт, О. Батанова, Т. Гаман, О. Гуменюк, І. Дробуш, О. Колесникова, І. Панова, І. Литвиненко, І. Рижук, С. Флентін, В. Борденюк та ін. Проте, враховуючи значимість інститут старост у місцевому самовряду - ванні не достатньо дослідженими залишаються його роль та шляхи вдоскона - лення даного інституту в Україні.

Метою статті є аналіз функціонування старост як інституції у місцевому самоврядуванні та порівняльний аналіз з інститутом солтисів у Польщі для виокремлення шляхів вдосконалення даного інституту в Україні.

Виклад основного матеріалу

Інститут старости прийшов до України разом із процесом децентралізації. У 2014 році Урядом України було запроваджено реформу місцевого самоврядування і схвалено Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в країні, якою було визначено план заходів щодо проведення децентралізації влади в Україні [1].

Ефективне впровадження принципів децентралізації є важливою передумовою вступу України до Європейського Союзу. У зв'язку з набуттям Україною статусу кандидата на членство в Європейському Союзі реформа децентралізації набуває важливого значення, так як зміцнює рух в напрямку Євроінтеграційного процесу [2, с. 35].

Посадові особи Кабінету Міністрів України, які брали участь у Брюсселі під час круглого столу звернули увагу на те, що процес децентралізації в Україні з 2019 року бере приклади з різних країн. Наприклад, «У Швеції ми вчимося створювати систему адмінпослуг, у Франції - інститут префектів, в Естонії - систему електронного урядування, в Австрії та Польщі переймаємо досвід розвитку гірських територій. Реформою з децентралізації будуємо європейську якість послуг і життя в Україні й маємо результат» [3, с. 1].

Процеси децентралізації зумовили виникнення нової інституції в системі місцевого самоврядування - старост об'єднаних територіальних громадах. Хоча концепція інституту старост або подібна форма представ - ництва в органах місцевого самоврядування може відрізнятися в різних країнах, деякі з них мають подібну практику, яка передбачає участь старост або представників громади в місцевому врядуванні.

В Україні такий механізм розвитку децентралізації було створено в системі місцевого самоврядування у 2015 р., коли було прийнято Закон України N° 157-УШ «Про добровільне об'єднання територіальних громад» від 5 лютого 2015 р. (далі Закон України № 157-VIII ) [4].

Внаслідок реформування місцевого самоврядування й внесення змін до територіальної організації влади в Україні були утворені так звані об'єднані територіальні громади - структури, що були утворені на основі об'єднання колишніх сільських, селищних та міських рад і були наділені повноваженнями та фінансовими ресурсами на рівні міст обласного значення.

Законом України № 157-VIII було встановлено порядок об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст та надання державної підтримки об'єднаним територіальним громадам, а також створення правових умов та можливостей для укрупнення шляхом добровільного об'єднання територіальних громад, формування дієздатних територіальних громад, створення передумов для удосконалення системи органів місцевого самоврядування на відповідній територіальній основі [4].

Ті ради, які увійшли до ОТГ припиняли свою діяльність шляхом ліквідації. Відповідно до цього були створені інститути старост, які мали на меті представляти інтереси мешканців старостинського округу на рівні керівництва громади [5, с. 76].

Запровадження інституту старости є новим для сучасної України, проте в історичному вимірі він не є абсолютно невідомим для нашої країни. Як свідчить історичний досвід, посадова особа місцевого самоврядування «староста» має різні, залежно від історичного періоду, території, трактування: 1. В Україні, в Польщі та в Литовському князівстві (у XV-XVIII ст.) староста - керівник місцевого міського чи сільського управління або самоврядування; війт. 2. У Західній Україні (до 1939 р.) - начальник, голова повіту [6, с. 14].

Однак свій початок інститут старости бере ще зі стародавніх часів. На думку науковців, посада старости зародилася ще в часи Київської Русі [7, с. 134]. Наприклад, голова громади - староста (старець) мав знати всі потреби та труднощі своїх побратимів, щоб належним чином скоординувати їх вирішення [8].

Вхід України до складу російської імперії зруйнував існуюче місцеве врядування та зумовив формування нової системи місцевої влади. Окремі спроби відродити інститут старости були на початку ХХ століття урядами Директорії та Гетьманату. За часів Української Держави гетьмана П. Скоропадського розбудовувалась «сильна» місцева адміністрація, але активність місцевого населення проявлялась шляхом створення організацій, які захищали права міських дум - «Спілки міст північної України», «Ради представників великих міст України» [9, с. 85].

За радянських часів до останніх років незалежності України інститут старости не існував. Цей період часу можна характеризувати повним занепадом місцевого самоуправління [7, с. 136]. Базовою посадовою особою місцевого самоврядування територіальної громади виступав голова сільської селищної, міської ради. Сучасне запровадження інституту старости пов'язане із необхідністю адаптації національного законодавства до європейських стандартів.

На сьогоднішній день у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» в ст. 54-1 закріплено, що староста затверджується сільською, селищною, міською радою на строк її повноважень за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови, що вноситься за результатами громадського обговорення, проведеного у межах відповідного старостинського округу [10].

Це повністю узгоджується з тим, як пропонують розуміти поняття «староста» фахівці з конституційного і муніципального права. На приклад, І. Дробуш дійшла висновку, що інститут старост, спрямований на представництво інтересів мешканців об'єднаної територіальної громади та віддалених територіально від представницького органу місцевого самоврядування населених пунктів [11, с. 50]. М. Малетич пропонує розглядати старосту як посадову особу, яка затверджується на посаді місцевою радою за підсумками громадського обговорення і представляє інтереси усіх жителів старостинського округу [12, с. 103].

Тож, основна мета діяльності старости - представлення інтересів жителів старостинського округу, що відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» утворюється відповідною сільською, селищною, міською радою у складі одного або декількох населених пунктів (крім адміністративного центру територіальної громади), на території якого проживає не менше 500 жителів [10].

Відповідно до попередньої редакції Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» старости обиралися жителями села, селища, розташованого на території відповідного старостинського округу, на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі.

Тобто на той момент староста обирався, тому його називали виборною посадовою особою. Вибори старости проводилися за мажоритарною системою відносної більшості в єдиному одномандатному виборчому окрузі, до якого входила територія одного або декількох населених пунктів, визначених сільською, селищною, міською радою об'єднаної територіальної громади з метою забезпечення представництва інтересів жителів такого [10].

У квітні 2021 року діючий на той час заступник Міністра розвитку громад та територій В'ячеслав Негода під час інтерв'ю з порталом «Децентралізація» зазначав, що у 2016 році розпочався процес обрання старост у селах і селищах об'єднаних громад. Але багато де старост обирали не за їхню фаховість чи компетентність, а за обіцянки вирішити усі питання, навіть ті, які не входили у коло їх повноважень. Головна ж ідея, яку закладали в цей інститут полягала в тому, що староста має не лише хотіти, а бути дійсно спроможним надавати послуги, допомагати розвивати територію старостинського округу. Тому у 2020 році намагаючись знайти золоту середину у питанні обрання старост, зупинилися на моделі призначення його радою громади за поданням голови. У законопроекті № 4535 до процедури додалося ще й обов'язкове громадське обговорення кандидатур. Отже, призначаючи старост, влада громади зараз керується фаховістю кандидатів та прислухатися до думки жителів [13].

Тобто наразі староста є посадовою особою місцевого самоврядування та комунікатором між жителями відповідного старостинського округу та місцевою владою, що безперечно має надзвичайно важливе значення у формуванні громадянського суспільства. На думку І.М. Алмаші та М.М. Алмаші, це обумовлено тим, що нівелювання дистанції між громадянами та органами влади є однією з цілей децентралізації. Староста - це лідер, якому громадяни надали підтримку, це нова посадова особа, нова інституція, запроваджена для того, щоб інтереси всіх жителів населених пунктів в об'єднаних територіальних громадах були враховані, соціальні, побутові та інші потреби мешканців населених пунктів були задоволені, проблеми місцевого значення вирішувалися швидко, відкрито, зрозуміло [14, с. 11].

Правовий статус старости як представника жителів старостинського округу закріплено у декількох нормативно-правових актах, проте там наявні лише загальні засади здійснення старостами їх повноважень. Після внесення змін у 2017 р. Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо статусу старости села, селища» до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», повноваження старости були значно розширені. Їх фактично закріплено в частині 5 статті 54-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Так, наприклад, частиною 5 статті 54 -1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплено, що староста уповноважений діяти в інтересах жителів відповідного старостинського округу у виконавчих органах сільської, селищної, міської ради; бере участь у пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради та засіданнях її постійних комісій з правом дорадчого голосу; бере участь у підготовці проекту місцевого бюджету; отримує від виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, підприємств, установ, організацій комунальної власності та їх посадових осіб інформацію, необхідну для здійснення наданих йому повноважень; отримує від виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, підприємств, установ, організацій комунальної власності та їх посадових осіб інформацію, необхідну для здійснення наданих йому повноважень; бере участь у здійсненні контролю за використанням об'єктів комунальної власності, здійсненні контролю за станом благоустрою тощо [10].

Як зазначає Панова І.Ю. перелік вищезазначених повноважень, не є вичерпним, оскільки в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» в п. 1 ч. 13 ст. 54-1 визначено, що староста здійснює інші повноваження, визначені цим та іншими законами. Тому повноваження старости можуть розширюватися [15].

Окрім того, вважаємо за необхідне також заначити, що староста як посадова особа місцевого самоврядування отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету. Розмір посадового окладу має бути затверджений у штатному розписі органу місцевого самоврядування. Однак він має відповідати постанові Кабінету Міністрів України «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів» від 09.03.2006 р. № 268 [16]. У Додатку 50 даної постанови визначено розмір місячного посадового окладу старости, який залежить від чисельності населення в населеному пункті.

Запозичення європейського досвіду є необхідним для ефективного запровадження нових інститутів та вдосконалення існуючих. Для порівняльного аналізу інституту старост в Україні ми обрали саме інститут солтисів у Польщі через закономірності політичного розвитку та схожість подій в цих двох державах.

Перш за все, система адміністративно-територіального устрою Польщі є триланковою як і в Україні - гміни в Польщі - громада в Україні, повіти - район, воєводства - область. [17]

Процес децентралізації на території України здійснювався на основі успішно проведеної реформи на території Польщі, що не оминуло і запозичення польської моделі функціонування інституту старост, які в цій державі відомі як солтиси.

Основними нормативно-правовими актами, що встановлюють засади місцевого самоврядування у Республіці Польща закріплені у розділі VII «Місцеве самоврядування» у Конституції від 2 квітня 1997 року та Закон про місцеве самоврядування Республіки Польща від 8 березня 1990 року. Відповідно до статті 5 Закону будь-яка ґміна наділяється правом створення допоміжних одиниць, до яких, зокрема, відносяться солецтва, райони, житлові масиви тощо. А згідно зі статтею 36 Закону органом, що приймає рішення на рівні сільського округу (solectwo) є сільські збори (zebranie wiejskie), а виконавчим органом -сільський староста (soltys). Допоміжним органом при сільському старості є рада сільського старости (rada solecka) [18].

Тобто, в цілому діяльність солтиса або сільського старости подібна до діяльності старости в Україні. На відміну від України, функція сільського старости відома в Польщі ще з Середньовіччя, хоча роль, яку він виконував, змінювалася протягом кількох століть. У розумінні того часу солтис визнавався сільським суддею, від якого і походить ця назва з німецької. Певний час функції солтиса передавалися на умовах наслідування, а саме успадковувалися найстаршим нащадком чоловічої статі. У Другій Речі Посполитій солтиси відповідали за управління доходами та майном громади, виконання бюджету громади, забезпечення порядку та безпеки, реєстрацію міграції населення, питання доріг, охорони здоров'я, вирішення судових, військових питань тощо [19].

На сьогодні ж, посада солтиса є виборною у Польщі. Сільський староста, а також члени ради сільського старости обираються шляхом таємного, прямого голосування, з-поміж необмеженої кількості кандидатів, постійними жителями сільського округу, які наділені правом голосу (ст.36) [18].

Термін повноважень солтисів до 2020 року згідно з діючим на той час законодавством становив 4 роки, який у зв'язку зі змінами був продовжений до 5 років [20]. Окрім того, сільський староста перебуває під правовим захистом, передбаченим для державних службовців.

Відповідно до статті 37а та 37б вищезгаданого Закону сільський староста (солтис) як голова виконавчого органу може брати участь в роботі ради ґміни на принципах, визначених статутом ґміни, без права участі в голосуванні [18].

Сільський староста виконує три основні функції: зв'язкову, організаторську та розпорядницьку. Сільський голова є сполучною ланкою між мешканцями та владою ґміни, що означає, що, з одного боку, він або вона має повідомляти владі ґміни про потреби та проблеми мешканців свого села, а з іншого боку, передавати зміст постанов гмінної ради, рішень і розпоряджень гміни жителям свого села.

Закон «Про місцеве самоврядування Республіки Польща» не містить положень про заробітну плату солтисів. Рішення про розмір оплати сільського старости приймається радою гміни до якої належить дане село, а радники визначають режим харчування. Також солтис отримує добові, які зазвичай включають компенсацію за проїзд на засідання ради гміни та участь в організації життя села та комісію з зібраних податків [21]. Тому, оплата солтисів залежить від кількості мешканців та розміру відповідного села, а не від посадового окладу.

Правила та порядок відкликання сільського старости і ради сільського старости визначаються статутом сільського округу (ст.36) [18]. Серед причин дострокового завершення повноважень солтиса є порушення положення статуту гміни, невиконання посадових обов'язків або вчинок, який дискваліфікує старосту на думку спільноти. Проте, ані в Законі про місцеве самоврядування, ані в статутах сільських рад не зазначено, яка поведінка буде вважатися місцевою громадою дискваліфікаційною та, таким чином, підставою для звільнення з займаної посади. Неодноразово наголошували на цій проблемі і суди. Наприклад, рішення Воєводського адміністративного суду в Ольштині від 29 січня 2013 року, в якому суд зазначив, що внесення неточних і незрозумілих термінів до статуту сільської ради призводить до занадто великого тлумачення, що є неприпустимим ( контрольний номер II SA/Ol 1364/12) [22].

Таблиця порівняльного аналізу інституту старост в Україні та Польщі