Воєнний стан як підстава обмеження доступу до публічної інформації: критерії правомірності

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Навчально-науковий гуманітарний інститут

Таврійський національний університет імені В.І. Вернадського

Воєнний стан як підстава обмеження доступу до публічної інформації: критерії правомірності

Жданкевич Мирослав Олександрович,

аспірант 1 курс, спеціальність 081-Право, аспірантура

м. Київ

Анотація

У статті досліджуються критерії правомірності обмеження права особи на доступ до публічної інформації з підстави запровадження в Україні правового режиму воєнного стану. Актуальність теми цього дослідження обумовлена тим, що після запровадження в Україні у лютому 2022 року на підставі Указу Президента України правового режиму воєнного стану гостро постала проблема обмеження в реалізації права осіб на доступ до публічної інформації у цілях забезпечення національної безпеки та в інтересах оборони, а також протидії інформаційно-психологічним операціям. Проте таке обмеження на практиці не завжди є обґрунтованим, що зумовлює необхідність проведення дослідження щодо критеріїв правомірності обмеження права особи на доступ до публічної інформації в умовах дії правового режиму воєнного стану.

Автором аргументовано, що попри те, що право на доступ до публічної інформації не є абсолютним, однак його обмеження, навіть в умовах дії правового режиму воєнного стану, допускається виключно з підстав, визначених законом, та за наявності передбачених умов. Обґрунтовано, що однією з правових підстав легітимного обмеження права особи на доступ до публічної інформації є забезпечення інформаційної безпеки, а також відповідне право може бути обмежене в інтересах національної безпеки та з мотивів захисту інших суспільних інтересів.

Визначено поняття та особливості інформаційної безпеки як складової національної безпеки та необхідної умови протидії інформаційно - психологічним операціям в умовах дії правового режиму воєнного стану. З'ясовано її вплив на реалізацію права на доступ до публічної інформації.

У статті проведено аналіз деяких прикладів із національної судової практики у спорах, що виникали із правовідносин, пов'язаних із реалізацією права на доступ до публічної інформації в умовах дії правового режиму воєнного стану. Автором доведено, що для визначення критеріїв та умов правомірності обмеження права особи на доступ до публічної інформації, зокрема й в умовах дії правового режиму воєнного стану, розпорядники такої інформації мають застосовувати «трискладовий» тест.

Ключові слова: воєнний стан, доступ до публічної інформації, національна безпека, інформаційна безпека.

Abstract

Zhdankevych Myroslav Oleksandrovich Postgraduate student 1st year, Specialty 081-Law, Graduate School, Educational and Scientific Humanitarian Institute of V.I. Vernadsky Taurida National University, Kyiv

Martial law as a basis for restricting access to public information: criteria of legality

The article examines the legality criteria for restricting a person's right to access public information due to the introduction of a legal regime of martial law in Ukraine. The relevance of the topic of this study is due to the fact that after the introduction in Ukraine in February 2022, on the basis of the Decree of the President of Ukraine, of the legal regime of martial law, the problem of limiting the exercise of the right of individuals to access public information in order to ensure national security and in the interests of defense, as well as opposition to informational and psychological operations. However, such a restriction is not always justified in practice, which makes it necessary to conduct research on the criteria for the legality of restricting a person's right to access public information under the conditions of the legal regime of martial law.

The author argued that, despite the fact that the right to access public information is not absolute, its limitation, even under the conditions of the legal regime of martial law, is allowed only on the grounds specified by law and in the presence of the prescribed conditions. It is substantiated that one of the legal grounds for legitimate restriction of a person's right to access to public information is to ensure information security, and the corresponding right can be limited in the interests of national security and for the protection of other public interests.

The concept and features of information security as a component of national security and a necessary condition for counteracting informational and psychological operations under the conditions of the legal regime of martial law are defined. Its influence on the realization of the right to access to public information is clarified.

The article analyzes some examples from national judicial practice in disputes arising from legal relations related to the implementation of the right to access to public information under the conditions of the legal regime of martial law. The author proved that in order to determine the criteria and conditions for the legality of restricting a person's right to access to public information, in particular, under the conditions of the legal regime of martial law, managers of such information must apply the «three-fold» test.

Keywords: martial law, access to public information, national security, information security.

Основна частина

Постановка проблеми. Відповідно до ст. 34 Конституції України [1] та ст. 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації» гарантується право на доступ до публічної інформації [2]. Водночас, частиною другою ст. 6 цього ж Закону визначено вимоги, при дотриманні яких допускається обмеження права особи на доступ до інформації.

Таким чином, як зазначив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 22 січня 2020 року №1-р(I)/2020, право особи на доступ до інформації, гарантоване ст. 34 Конституції України, не є абсолютним і може підлягати обмеженням. Проте такі обмеження мають бути винятками, які передбачені законом, переслідувати одну або декілька законних цілей і бути необхідними у демократичному суспільстві. У разі обмеження права на доступ до інформації законодавець зобов'язаний запровадити таке правове регулювання, яке дасть можливість оптимально досягти легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію вказаного права і не порушувати сутнісного змісту такого права [3].

З огляду на зазначене, необхідно дійти висновку, що обмеження права у доступі до публічної інформації має бути обґрунтованим. При цьому, сам по собі правовий режим воєнного стану не може бути підставою для обмеження у праві на доступ до публічної інформації, а тому виникає необхідність у визначенні критеріїв правомірності такого обмеження.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Науково-теоретичною основою цього дослідження є роботи таких вчених, як Р.Р. Дробожур, Б.А. Кормич, Н. І. Логінова, А.Ю. Нашинець-Наумова, О. Панченко та ін. Ці дослідження, головним чином, покладені в основу визначення поняття та особливостей інформаційної безпеки та обмеження з метою її забезпечення права особи на доступ до інформації.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. Разом з тим, недостатньо дослідженими у науці адміністративного права є такі аспекти проблематики щодо обмеження права особи на доступ до публічної інформації, як: правові підстави для обмеження відповідного права особи в умовах правового режиму воєнного стану; критерії реальності загрози інформаційній безпеці як легітимної підстави для обмеження відповідного права особи тощо.

Формулювання цілей статті (постановка завдання). Метою вказаного дослідження є визначення критеріїв правомірності обмеження права особи на доступ до публічної інформації з підстави запровадження в Україні правового режиму воєнного стану.

У процесі цього дослідження автором застосовувалися як загально - наукові, так і спеціальні методи. Так, в основу визначення понятійного апарату дослідження покладено методи аналізу, синтезу, гносеологічний та інші методи. Також для виокремлення та обґрунтування критеріїв правомірності обмеження права особи на доступ до публічної інформації застосовано порівняльно-правовий та формально-юридичний методи тощо.

Виклад основного матеріалу дослідження. Введення в Україні в лютому 2022 р. правового режиму воєнного стану обумовило необхідність не тільки підвищення обороноздатності та воєнного потенціалу Збройних Сил України, але й викликало потребу в створенні надійних та ефективних механізмів забезпечення інформаційної безпеки держави як складової національної безпеки.

У науковій літературі зазначається, що інформаційна безпека є важливою складовою національної безпеки, оскільки перевага у військово - технічній, економічній та інших сферах можлива лише за умови володіння розвиненими засобами інформації, організації ефективної системи інформаційної боротьби, в тому числі і в успішному протистоянню інформаційній війні, адже саме інформація є основною зброєю у протидії провідних світових держав у боротьбі за світове панування на глобальному інформаційному просторі [4, с. 5].

Отже, забезпечення інформаційної безпеки, зокрема й в умовах дії правового режиму воєнного стану безперечно може вважатися легітимною метою обмеження права особи на доступ до публічної інформації. Водночас, широке значення поняття інформаційної безпеки може зумовити безпідставне розширення заборон та матиме зворотній ефект, адже інформаційна загроза криється не тільки в несанкціонованому розголошенні деяких видів інформації (державної таємниці, іншої інформації, поширення, якої може завдати шкоди інтересам оборони), але й у безпідставному обмежені доступу до інформації.

В обґрунтування такого висновку можна навести положення рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15 жовтня 2021 року «Про Стратегію інформаційної безпеки», уведеного у дію Указ Президента України від 28 грудня 2021 р. №685/2021, в якому однією із стратегічною цілей реалізації стратегії інформаційної безпеки зазначено забезпечення дотримання прав особи на збирання, зберігання, використання та поширення інформації, свободу вираження своїх поглядів і переконань, захист приватного життя, доступ до об'єктивної та достовірної інформації [5].

Тобто фактично, складовою інформаційної безпеки, зокрема й в умовах дії правового режиму воєнного стану, є забезпечення доступу осіб до достовірної та повної інформації про реальні події та явища, що відбуваються в Україні та світі, включаючи отримання доступу до публічної інформації у встановленому законом порядку.

З огляду на таке протиправним обмеженням права у доступі до публічної інформації може вважатися цензура, яка є забороненою на конституційному рівні (ч. 3 ст. 15 Конституції України).

Поняття «цензури» розтлумачено у п. 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 22 січня 2020 р. №1-р(!)/2020, відповідно до якого цензура - це контроль з боку інститутів публічної влади за змістом та розповсюдженням інформації з метою захисту інформаційного простору, тобто прямі або опосередковані дії держави, спрямовані на обмеження чи навіть заборону поширення інформації, яку вона вважає шкідливою чи не потрібною для суспільства [3].

У цьому аспекті також необхідно згадати, що так званий трискладовий тест, закріплений у ч. 2 ст. 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», не може бути обмежений (скорочений) навіть в умовах дії правового режиму воєнного стану, з огляду на що при наявності реальної чи потенційної загрози національним інтересам держави, включаючи інтереси обороноздатності, територіальної цілісності тощо, розпорядник інформації також має обґрунтувати, що шкода, заподіяна від розголошення відповідної інформації є значною та перевищить суспільний інтерес від отримання такої інформації.

А.Ю. Нашинець-Наумова, досліджуючи питання інформаційної безпеки, виокремлює декілька підходів до розуміння цього поняття, а саме: стан захищеності інформаційного простору; процес управління загрозами та небезпеками, що забезпечує інформаційний суверенітет України; стан захищеності національних інтересів України в інформаційному середовищі; захищеність встановлених законом правил, за якими відбуваються інформаційні процеси в державі; стан захищеності національних інтересів країни в інформаційній сфері; суспільні відносини, пов'язані із захистом життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства та держави від реальних та потенційних загроз в інформаційному просторі; одна із функцій держави; невід'ємна складова політичної, економічної, оборонної та інших складових національної безпеки [6, с. 15].

Отже, інформаційна безпека є невід'ємною складовою національної безпеки та включає стан захищеності життєво важливих складових інтересів людини та громадянина в інформаційній сфері, включаючи забезпечення доступу до публічної інформації.

У вже згаданій Стратегії інформаційної безпеки визначається поняття інформаційної загрози як потенційно або реально негативні явища, тенденції і чинники інформаційного впливу на людину, суспільство і державу, що застосовуються в інформаційній сфері з метою унеможливлення чи ускладнення реалізації національних інтересів та збереження національних цінностей України і можуть прямо чи опосередковано завдати шкоди інтересам держави, її національній безпеці та обороні [5].

Тобто наявність інформаційної загрози або загрози інформаційній безпеці є підставою для обмеження права особи у доступі до інформації.

У науковій літературі розрізняють активний та пасивний режими доступу до публічної інформації, які розрізняються між собою тим, що при активному доступі особа здійснює активні дії, спрямовані на отримання від органів державної влади, місцевого самоврядування, інших розпорядників інформації, доступу до такої інформації, зокрема шляхом надсилання інформаційних запитів, витребування документів тощо; при пасивному ж способі отримання доступу до публічної інформації передбачається, що відповідні розпорядники інформації [7, с. 58-59].

Отже, залежно від способу отримання інформації можна визначити відповідні способи обмеження такого доступу. До таких необхідно віднести: зміну правового режиму інформації з публічної на інформацію з обмеженим доступом або навіть на інформацію, що становить державну таємницю; невиконання суб'єктом владних повноважень обов'язку щодо оприлюднення відповідної інформації; ігнорування або ненадання відповіді на інформаційний запит.

Так, що стосується першого способу обмеження права особи на доступ до публічної інформації, то для означення легітимності такого обмеження важливе значення має саме зміст інформації, режим доступу до якої змінюється.

Зі змісту положень ст. ст. 6-9 Закону України «Про доступ до публічної інформації» вбачається, що інформацією з обмеженим доступом може бути конфіденційною (доступ до якої обмежила фізична або юридична особа, крім суб'єкта владних повноважень), службовою (має відповідати одночасно всім ознакам, визначеним ст. 9 Закону) та таємною, включаючи державну таємницю.

При цьому відповідно до ст. 1 Закону України «Про державну таємницю» державна таємниця - це вид таємної інформації, що охоплює відомості у сфері оборони, економіки, науки і техніки, зовнішніх відносин, державної безпеки та охорони правопорядку, розголошення яких може завдати шкоди національній безпеці України та які визнані у порядку, встановленому цим Законом, державною таємницею і підлягають охороні державою [8].

При цьому конкретні відомості, що можуть становити державну таємницю, визначені у наказі Служби безпеки України від 23 грудня 2020 р. №383 «Про затвердження Зводу відомостей, що становлять державну таємницю» [9].

Поширеним у практиці є обмеження інформації про особу, яка займає посаду у державних органах або органах місцевого самоврядування, з посиланням на те, що така інформація є службовою або навіть конфіденційною.

Це питання було предметом розгляду Конституційного Суду України, який у своєму Рішенні від 20 січня 2012 р. №2-рп/2012 зазначив, що належність інформації про фізичну особу до конфіденційної визначається в кожному конкретному випадку, а перебування особи на посаді, пов'язаній зі здійсненням функцій держави або органів місцевого самоврядування, передбачає не тільки гарантії захисту прав цієї особи, а й додаткові правові обтяження. Публічний характер як самих органів - суб'єктів владних повноважень, так і їх посадових осіб вимагає оприлюднення певної інформації для формування громадської думки про довіру до влади та підтримку її авторитету у суспільстві [10].

Що стосується такого способу обмеження права особи на доступ до публічної інформації, як невиконання обов'язку щодо оприлюднення публічної інформації, то з цього приводу варто зазначити, що Закон України «Про правовий режим воєнного стану» дійсно визначає певні винятки для оприлюднення окремих видів публічної інформації у період дії правового режиму воєнного стану [11].

Це питання було предметом судового розгляду. Зокрема, Верховний Суд у постанові від 28 листопада 2023 р. у справі №640/10063/22 висловив правову позицію про те, що орган під час прийняття акта у період дії правового режиму воєнного стану зобов'язаний дотримуватися встановленої процедури, крім випадків, якщо право відступу від визначеної процедури на період дії правового режиму воєнного стану прямо закріплено Законом України «Про правовий режим воєнного стану» або іншим законом, що регулює визначений порядок прийняття відповідним регуляторним органом такого акта [12].

У судовій практиці також сформульована правова позиція в спорах, пов'язаних із відмовою суб'єкта владних повноважень - розпорядника інформації в наданні відповіді на інформаційний запит з мотивів запровадження правового режиму воєнного стану.

Зокрема, в справі №600/3295/22-а предметом судового розгляду була бездіяльність державного підприємства «Путильське лісове господарство» щодо надання відповіді на інформаційний запит позивача, в якому останній просив: надати письмово інформацію про вартість та перелік товарів, які придбавалися Державним підприємством за певний період; надати письмово інформацію про вартість та перелік послуг, які надавалися Державному підприємству у визначений період; надати письмово інформацію про розміри, види благодійної допомоги та іншої допомоги, що надавалися конкретно фізичним і юридичним особам за кошти Державного підприємства з конкретизацію по кожному суб'єкту отримання допомоги та ін.

На обґрунтування відмови в наданні відповіді на інформаційний запит відповідач послався на те, що в Україні обмежено доступ до інформації з державних ресурсів у період воєнного стану, оскільки Державне підприємство є підприємством, яке відноситься до категорії державних підприємств, яке поряд зі своєю основною діяльністю виконує і мобілізаційні завдання для підтримки ЗСУ і тим, що для відповідача не зрозумілим є необхідність надання позивачу списків працівників лісгоспу у період дії воєнного стану.

Разом з тим, Чернівецький окружний адміністративний суд критично оцінив такі обґрунтування відповідача та у рішенні від 8 грудня 2022 р. зазначив, що із системного аналізу норм Закону України «Про доступ до публічної інформації» вбачається, що розпорядник інформації зобов'язаний надати відповідь на запит на інформацію, незалежно від змісту відповіді у формі задоволення запиту із наданням достовірної, точної та повної інформації або ж у формі відмови в задоволенні запиту. Водночас, судом встановлено, що відповідачем, як розпорядником інформації не надано позивачу жодної відповіді на запит позивача на доступ до публічної інформації, що суперечить вимогам вказаного Закону [13].

Іншим прикладом є постанова Верховного Суду від 5 жовтня 2023 р. у справі №380/7479/22, в якій відповідач відстрочив позивачу надання відповіді на його запит до закінчення строку дії воєнного стану в Україні, у зв'язку із тим, що публічний доступ до Єдиного державного реєстру судових рішень були тимчасово призупинені з посиланням на рішення Ради суддів України від 25 березня 2022 р. №11, яким судам в інтересах національної безпеки було рекомендовано тимчасово відстрочити до закінчення строку дії воєнного стану в Україні надання відповідей на запити про публічну інформацію, що надійшли з початку введення воєнного стану в Україні.

Разом з тим, Верховний Суд указав, що застосування відповідачем у цьому випадку інструменту відстрочки на весь час дії воєнного стану в Україні не було виправдано причинами, що об'єктивно унеможливлювали надання запитуваної інформації у встановлений законом строк або становили загрозу національній безпеці. Суд також зазначив, що Печерський районний суд міста Києва, як суд першої інстанції, у провадженні якого перебуває справа, інформацію про яку запитував позивач у своєму запиті, має доступ до цієї справи у паперовому вигляді, а тому може надати позивачу запитувані ним відомості без звернення до вказаних Реєстру та сервісів. Відтак у силу вимог частини 6 статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» наведена обставина не може бути підставою для відстрочки надання відповіді на запит [14].

Висновки. На підставі проведеного у цій статті дослідження можна дійти висновку про те, що введення в Україні правового режиму воєнного стану не є самостійною підставою для обмеження права особи на доступ до публічної інформації, оскільки закріплений у ч. 2 ст. 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» трискладовий тест залишається обов'язковим навіть під час дії правового режиму воєнного стану. Виключення становить інформація віднесена до державної таємниці у встановленому законом порядку.

Натомість відповідні обмеження права у доступі до публічної інформації в період дії правового режиму воєнного стану можуть набувати форми зміни правового режиму доступу до інформації з публічної до службової або конфіденційної, невиконання суб'єктом владних повноважень - розпорядником інформації свого обов'язку щодо оприлюднення відповідної інформації, а також відмова в наданні відповіді на інформаційний запит або ігнорування такого запиту.

У судовій практиці склалася відносно стала позиція, яка підтверджує, що навіть запровадження правового режиму воєнного стану вимагає від суб'єкта владних повноважень - розпорядника публічної інформації при обмеженні права особи на доступ до публічної інформації зобов'язаний обґрунтувати таке обмеження з посиланням на трискладовий тест, закріплений у ст. 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Література