Публічний інтерес у сфері охорони державного кордону

Размещено на http://www.allbest.ru/

Публічний інтерес у сфері охорони державного кордону

Кушнір І.П.,

доктор юридичних наук, доцент, заступник начальника кафедри адміністративної діяльності Національної академії Державної прикордонної служби України імені Богдана Хмельницького

Степанова Ю.П.,

кандидат юридичних наук, старший дослідник, заступник начальника науково-дослідного відділу Національної академії Державної прикордонної служби України імені Богдана Хмельницького

Кушнір І.П., Степанова Ю.П. Публічний інтерес у сфері охорони державного кордону

Анотація

Визначено, що складність та багатогранність "публічного інтересу" спричиняє різноманітне його вираження та характеристику, зокрема: задоволення публічного інтересу закладено в основу діяльності публічної влади, або навіть є метою реалізації завдань (функцій) виконавчої влади; метою, яку повинна досягти публічна адміністрація; невід'ємним складником адміністративно-правових відносин; відносини, що складаються у сфері публічного адміністрування, спрямовані на забезпечення публічного інтересу. Такий стан підкреслює нерозривний взаємозв'язок виконання покладених законодавством завдань на органи публічного адміністрування (у т. ч. Державну прикордонну службу України), діяльність яких спрямована на задоволення публічних інтересів. влада публічний інтерес

Підкреслено, що у нормативно-правових актах та у правовій доктрині поняття "публічний інтерес" не достатньо сформовано. Зокрема в Законі України "Про адміністративну процедуру" дефініція "публічний інтерес" розкриває суб'єктний склад, разом з тим залишається не зрозумілим його змістовний та кількісний аспект.

З урахуванням предмета дослідження підтримана позиція науковців, котрі не зосереджують увагу на кількісному складі осіб (значної чи великої кількості), чиї інтереси потрібно задовільними суб'єктам публічного адміністрування, та наголошено, що посадові особи Державної прикордонної служби України як суб'єкта публічного адміністрування повинні задовольняти будь-які інтереси фізичних чи юридичних осіб, не залежно від їх кількості, якщо вони (інтереси) за змістом та характером знаходяться у площині реалізації їх публічних повноважень.

Установлено, що публічний інтерес у сфері охорони державного кордону, реалізацію якого забезпечує Державна прикордонна служба України, становить не лише безпека, непорушність лінії державного кордону та пов'язана із цим іншу моніторингова, профілактична, запобіжна діяльність, але й окремі інтереси приватних осіб, зокрема щодо перетину державного кордону та надання інформаційних послуг (запит на публічну інформацію, звернення громадян, надання дозволу на перебування у прикордонній смузі тощо), діяльність щодо забезпечення яких можемо визначено як сервісну.

Ключові слова: публічні інтереси, публічне адміністрування, сфера охорони державного кордону, прикордонна безпека, протидія злочинам.

Kushnir I.P., Stepanova Yu.P. Public interest in the field of state border protection

It was determined that the complexity and multifacetedness of "public interest" causes its various expression and characteristics, in particular: the satisfaction of public interest is laid at the basis of the activity of public authorities, or is even the goal of implementing the tasks (functions) of the executive authority; the goal to be achieved by the public administration; an integral component of administrative and legal relations; relations formed in the field of public administration are aimed at ensuring the public interest. This state of affairs emphasizes the inextricable interrelationship of the performance of the tasks assigned by law to public administration bodies (including the State Border Service of Ukraine), whose activities are aimed at satisfying public interests.

It is emphasized that the concept of "public interest" is not sufficiently defined in regulatory and legal acts and legal doctrine. In particular, the definition of "public interest" in the Law of Ukraine "On Administrative Procedure" reveals the subject structure, but its substantive and quantitative aspect remains unclear.

Taking into account the subject of the study, the position of scientists is supported, who do not focus on the quantitative composition of persons (significant or large number), whose interests are needed by satisfactory subjects of public administration, and it is emphasized that officials of the State Border Service of Ukraine as a subject of public administration should to satisfy any interests of individuals or legal entities, regardless of their number, if they (interests) by content and character are in the realm of the exercise of their public powers.

It has been established that the public interest in the field of state border protection, the implementation of which is ensured by the State Border Service of Ukraine, is not only the safety, inviolability of the state border line and other related monitoring, preventive, preventive activities, but also the individual interests of private individuals, in particular regarding the crossing of the state border and the provision of information services (requests for public information, citizens' appeals, granting of permission to stay in the border zone, etc.), the provision of which activities can be defined as service.

Key words: public interests, public administration, the sphere of state border protection, border security, crime prevention.

Постановка проблеми. З'ясування правової природи публічного інтересу є важливим для науки адміністративного права та розвитку публічно-правових відносин. Загальне розуміння цієї правової категорії дозволяє деталізувати її у конкретній сфері публічного адміністрування, зокрема й у сфері охорони державного кордону.

Складність та багатогранність "публічного інтересу" спричиняє різноманітне його вираження та характеристику, зокрема: задоволення публічного інтересу закладено в основу діяльності публічної влади, або навіть є метою реалізації завдань (функцій) виконавчої влади [1, с. 18]; метою, яку повинна досягти публічна адміністрація [2, с. 85]; невід'ємним складником адміністративно-правових відносин [1, с. 23]; відносини, що складаються у сфері публічного адміністрування, спрямовані на забезпечення публічного інтересу [3, с. 446]. Зазначені тези підкреслюють нерозривний взаємозв'язок виконання покладених законодавством завдань на органи публічного адміністрування (у т. ч. Державну прикордонну службу України (далі - ДПСУ), діяльність яких спрямована на задоволення публічних інтересів.

Переважно щодо сфери охорони державного кордону поняття "інтерес" використовується у нормативно-правових та доктринальних джерелах разом із поняттям "національний", "інтереси держави у прикордонному просторі", "в інтересах забезпечення захисту державного кордону", "національні інтереси у прикордонному просторі" або "сфера інтересів діяльності ДПСУ". Таке становище свідчить про замкненість інтересів на внутрішній діяльності та завданнях ДПСУ. Разом з тим, розвиток сучасних відносин особи та держави спрямований на формування сервісної держави, що зумовлює потребу у дослідженні публічного інтересу у сфері охорони державного кордону.

Мета дослідження. Дослідження правової природи та змісту публічного інтересу у сфері охорони державного кордону сприятиме розвитку теоретичних положень науки адміністративного права та уточненню місії ДПСУ у здійсненні публічного адміністрування.

Стан опрацювання проблематики. Трактують сутності публічного адміністрування через призму публічного інтересу переважно усі сучасні адміністративісти (Є.О. Жукова, П.В. Діхтієвський, А.А. Нечай, В.Д. Новосад, Р.А. Калюжний, В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко, С.Г. Онопрієнко,

І.Д. Пастух, С.В. Пєтков, Т.О. Коломієць та багато інших), що відповідає тенденціям розвитку доктрини людиноцентризму у відносинах між громадянином та державою. Поглиблено категорію "публічний інтерес" дослідили у своїх роботах такі вчені, як: В.В. Галунько, Р.М. Мельник, О.І. Миколенко та інші. Однак публічний інтерес у сфері охорони державного кордону не знайшов свого розвитку в адміністративно-правовій науці.

Виклад основного матеріалу. У нормах Конституції України термін "інтерес" використовується у контексті: національний (ст. 18), національної безпеки (ч. 2 ст. 32, ч. 3 ст. 34, ч. 1 ст. 36), охорони громадського порядку, здоров'я і моральності населення (ч. 2 ст. 35), політичний, економічний, соціальний, культурний та інші (ч. 1 ст. 36), професійної діяльності (ч. 3 ст. 36), суспільства (ч. 7 ст. 41), економічний і соціальний (ст. 44), матеріальний (ч. 1 ст. 54), співвітчизників (ч. 3 ст. 79, ч. 4 ст. 104), суспільний (ч. 3 ст. 89), особи у сфері публічно-правових відносин (ч. 5 ст. 125), держави (ч. 4 ст. 1311), спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст (ч. 4 ст. 140) [4]. Такі багатоманітні інтереси підкреслюють врахування потреб як окремих осіб, так і різних груп населення, проте не дають однозначного розуміння, що саме становить публічний інтерес.

В Законі України "Про адміністративну процедуру" дефініція "публічний інтерес" сформульовано як інтерес держави, суспільства, територіальної громади, а також важливі для великої кількості осіб інтереси та потреби [5]. Таке визначення розкриває суб'єктний склад, разом з тим залишається не зрозумілим його змістовний та кількісний аспект.

З цього приводу справедливо зауважує Р.С. Мельников, що "головною проблемою такої позиції є неможливість встановлення/визначення мінімальної кількості носіїв будь-якого інтересу для його визнання публічним. Тисяча носіїв інтересу є достатньою для його віднесення до кола публічних?" Науковець висловлює впевнення, що "знайдуться ті, хто ствердно дадуть відповідь на це питання; не виключаємо, що будуть і ті, хто висловиться проти" [6, с. 9].

Характеризуючи онтологію публічного інтересу у досліджуваній сфері варто зупинитись на етимології поняття "публічний інтерес". Під терміном "інтерес" у словнику означено: увага до кого-, чого-небудь, зацікавлення кимось, чимось; те, що найбільше цікавить кого-небудь, що становить зміст чиїхось думок і турбот; прагнення, потреби; те, що йде на користь кому-, чому-небудь, відповідає чиїмсь прагненням, потребам [7, с. 37]. Поняття "публічний" тлумачиться як такий, що відбувається в присутності публіки, людей; прилюдний, призначений для широкого відвідування, користування; громадський [8, с. 383]. Отже, у словниковому тлумаченні "публічний інтерес" - це цікавість, прагнення та потреби які виносять на широкий загал й стосуються неозначеної кількості та категорій осіб.

В.В. Галунько сформулював термін "публічний інтерес", як важливі для значної кількості фізичних та юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються публічною адміністрацією [9, с. 181]. С.Г. Онопрієнко під публічним інтересом пропонує розуміти сукупність цілей, прагнень і потреб, які виникають у фізичних та юридичних осіб у процесі їх діяльності (життєдіяльності) й задоволення яких потребує здійснення суб'єктами публічного адміністрування юридично значущих дій [3, с. 446]. Науковець не зосереджує увагу на кількісному складі осіб (значної чи великої кількості), чиї інтереси потрібно задовільними суб'єктам публічного адміністрування. Аналогічної позиції щодо "інтересів фізичних та юридичних осіб", підкреслюючи рівноправність відносин держави і громадянина, дотримується Є.О. Жукова [10, с. 76]. Варто підтримати таку позицію, оскільки для посадових осіб ДПСУ як суб'єкта публічного адміністрування стає зрозумілим, що вони повинні задовольняти будь-які інтереси фізичних чи юридичних осіб, не залежно від їх кількості, якщо вони (інтереси) за змістом та характером знаходяться у площині реалізації їх публічних повноважень..

З урахуванням традиційного підходу та історичної природи поділу галузей права, В.Д. Новосад відзначає, що інтереси бувають приватними (які стосуються особи) та публічними (які стосуються групи осіб, держави, нації, суспільства) [11, с. 235]. У теорії адміністративного права прийнято вважати, що галузь адміністративного права покликане захищати права особи в публічних відносинах. Зокрема, на думку Р.А. Калюжного та С.В. П'яткова, в основі суб'єктивних публічних прав нескладно побачити гарантії використання особою певної можливості здійснювати юридично значимі дії на власний розсуд у гарантованих відповідними нормами сферах організації та реалізації суспільно важливих людських відносин. Від приватних суб'єктивні права публічного характеру відрізняє те, що у відносинах, в яких вони формуються і реалізуються, зобов'язальною стороною, крім самого носія цих прав, як правило, виступає носій публічного влади - суб'єкт владних повноважень [12, с. 4]. В.В. Галунько підкреслює, що саме в цій тезі і полягає сутнісна різниця між приватним і публічним інтересом [9, с. 181].

Публічний інтерес є не чим іншим, як тією чи іншою сукупністю приватних інтересів [13, с. 12]. Відповідно не має значення, інтерес скількох осіб на основі адміністративних норм забезпечує суб'єкт публічної адміністрації. Головне щоб він діяв у суворій відповідності до принципу законності та не відстоював приватних особистих (третіх зв'язаних з ним осіб) та корпоративних інтересів [9, с. 181].

А.А. Нечай відмічає наявність трьох видів інтересів, а саме: державного, суспільного та територіального [14, с. 400-437]. У межах територіального інтересу варто відзначити функцію ДПСУ (охорона державного кордону України на суші, морі, річках, озерах та інших водоймах з метою недопущення незаконної зміни проходження його лінії, забезпечення дотримання режиму державного кордону та прикордонного режиму) [15, абз. 2 ч. 1 ст. 2], обов'язки щодо участі у заходах із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії проти України, протимінної діяльності, а також у заходах з відновлення територіальної цілісності у межах міжнародно визнаного державного кордону України [15, п. 31 ст. 19] та права ДПСУ (...припинення збройних конфліктів та інших провокацій на державному кордоні України, відбиття вторгнення на територію України збройних формувань.) [15, п. 38, ст. 20; 16, с. 120]. І.Ф. Корж розглядає діяльність із забезпечення "безпеки державного кордону" як невід'ємну складову захисту територіальної цілісності держави зокрема і безпеки держави загалом [17, с. 223].

О.І. Миколенко стверджує, що вітчизняні науковці намагаються відмежуватись від поняття "державний інтерес", замінивши його не чітким за змістом поняттям "публічний інтерес", при цьому називає це міфом, розповсюдженим в правничих школах Європейського Союзу [18, с. 101]. При цьому, науковець піддає критиці розмежування інтересів в адміністративному праві на публічні й приватні, і наголошує на необхідності розмежування інтересів суб'єктів на:

- інтереси окремої особи чи невеликої групи осіб, які визнаються і захищаються державою (матеріальний достаток, гідно оплачувана робота і ін.);

- інтереси суспільства, які визнаються більшою частиною суспільства і забезпечуються державою (зниження рівня криміногенної обстановки шляхом забезпечення громадського порядку, захист здоров'я і життя людей через ліквідацію наслідків аварій, катастроф і ін.);

- інтереси держави, які визнаються всім суспільством і які є важливими для нормального функціонування держави як політико-територіальної організації суспільства (збереження державного режиму та форми правління в країні шляхом захисту конституційного ладу, суверенітету, територіальної цілісності і недоторканості України, тощо) [18, с. 103].

Разом з тим, дослідник зазначає, що ці інтереси можуть не завжди співпадати, а коли в країні з більшості питань встановлюється пріоритет державних інтересів над суспільними інтересами, то слід констатувати, що за формою державного режиму така країна є тоталітарною чи авторитарною [18, с. 103].

З огляду на досліджувану тему, вважаємо, що інтерес особи, суспільства та держави у його змісті переважно співпадає, зокрема це стан захищеності державного кордону у межах реалізації оперативно-службової діяльності ДПСУ.

Р.С. Мельник на противагу приватним інтересам протиставляє публічні інтереси, та зазначає, що це усвідомлені інтереси усього суспільства або його частини (територіальної громади, держави тощо), що є відображенням економічних, соціальних та правоохоронних потреб населення. Науковець наголошує, що публічні інтереси не є простою сукупністю індивідуальних інтересів членів суспільства чи його частини. Вони є своєрідною квінтесенцією (поєднанням) інтересів членів суспільства, тобто вони поєднують лише ті інтереси, які однаковою мірою є важливими для кожного члена суспільства (інтерес дихати чистим повітрям, інтерес користуватися безпечним громадським транспортом, інтерес доступу до об'єктів міської інфраструктури, інтерес жити у безпечному (некриміногенному) місті тощо). Дослідник узагальнює, що публічним інтересом слід визнати такий інтерес, який має будь-яка особа на безумовній основі [19, с. 36]. Науковець виокремлює публічні інтересі, пов'язані із: забезпеченням безпеки життя та здоров'я громадян; гарантуванням прав, свобод та гідності людини; демократією та правовою державністю; обороною та безпекою держави; фінансовою стабільністю держави; охороною навколишнього середовища; громадським здоров'ям; освітою; економікою добробуту; соціальною справедливістю; інфраструктурним забезпеченням; доступом до публічної інформації; культурою [20, с. 13].

Відносно сфери інтересів діяльності ДПСУ В.І. Курило та О.В. Ільченко зазначають, що вона стосується багатьох аспектів забезпечення прикордонної безпеки держави - політичного, економічного, екологічного, воєнного, суто правоохоронного тощо. Ступенем надійності й ефективності охорони державного кордону, захищеності життєво важливих інтересів особи, суспільства і держави в прикордонному просторі є прикордонна безпека держави [21, с. 22].

Захист національних інтересів у сфері прикордонних відносин, зазначає Т.О. Цимбалістий, отримав назву "прикордонна діяльність держави" [22, с. 36]. Далі, науковець уточнює, що прикордонна діяльність є складовою частиною системи забезпечення національної безпеки України, комплекс заходів, здійснюваних правоохоронними органами та іншими суб'єктами в межах їх повноважень, щодо виявлення, попередження та припинення протиправної діяльності, що загрожує прикордонній безпеці і перешкоджає реалізації прикордонної політики України [22, с. 45-50].

В цілому прикордонна безпека розглядається науковцями як складова національної безпеки, оскільки є показником захищеності територіальної цілісності та суверенітету держави, існуючого конституційного ладу, прав та свобод громадян у прикордонному просторі. Вона забезпечується шляхом своєчасної ідентифікації, протидії чи нейтралізації (за можливості) реальних та потенційних внутрішніх і зовнішніх загроз, чим досягається не лише сталий розвиток прикордонних територій, а й стабільність усієї держави [23, с. 48].

Загрози прикордонній безпеці за своєю природою можуть бути політичними, військовими, економічними. Однак в правовому полі вони є переважно кримінально караними правопорушеннями [24, с. 2]. У свою чергу загрози недоторканності державного кордону, правам і свободам людини в прикордонній сфері впливають на суспільно-політичну та економічну ситуацію в країні в цілому, свідчать про виникнення та певні тенденції розвитку негативних явищ у державі [24, с. 1].

Прикордонну безпеку Ю.Б. Курилюк пропонує розуміти, "як збалансований стан захищеності суспільних відносин у прикордонній сфері від зовнішніх та внутрішніх загроз охоронюваним законодавством про державний кордон інтересам людини, суспільства й держави" [25, с. 50]. Така позиція підкреслює інтегративний характер інтересів у реалізації прикордонної безпеки [25, с. 151].

З огляду на це напрямами забезпечення прикордонної безпеки можемо визначити охорону державного кордону України, відновлення контролю над непідконтрольною частиною державного кордону, протидію правопорушенням у прикордонній сфері. Отже, переважно публічний інтерес у сфері охорони державного кордону становить прикордонна безпека, з урахуванням національних інтересів (інтереси людини, суспільства і держави).

Публічний інтерес у сфері охорони державного кордону, реалізацію якого забезпечує ДПСУ, становить не лише безпека, непорушність лінії державного кордону та пов'язана із цим іншу моніторингова, профілактична, запобіжна діяльність, але й окремі інтереси приватних осіб, зокрема щодо перетину державного кордону та надання інформаційних послуг (запит на публічну інформацію, звернення громадян, надання дозволу на перебування у прикордонній смузі тощо), діяльність щодо забезпечення яких можемо визначити як сервісну. Забезпечення таких інтересів перебуває у кориляціному зв'язку із загрозами, які можуть мати місце як у загально територіальних, так і локальних межах [26].

Становлення сервісної складової прикордонної сфери пов'язане із зміною поглядів на діяльність ДПСУ - прикордонного відомства, яке реалізує прикордонну політику, з виключно безпекових підходів до розуміння його як державного правоохоронного органу, який має місію служіння українському народу та виконує сервісні функції, зокрема надання громадянам допомоги, послуг під час здійснення прикордонного контролю, захисту їх прав та свобод в поєднанні з захистом та охороною державного кордону.

До прикладу, в Регламенті (ЕС) 2019/1896 від 13 листопада 2019 року, яким регулюється діяльність Європейського агентства прикордонної і берегової охорони Frontex, вказано, що метою ЄС у сфері управління зовнішніми кордонами є розробка і впровадження європейського інтегрованого управління кордонами на національному рівні і рівні ЄС, що є необхідним наслідком вільного пересування людей всередині союзу і є фундаментальним компонентом сфери свободи, безпеки і справедливості [27].

Такий сучасний підхід на призначення органу правопорядку прослідковуємо у Законі України "Про Національну поліцію", де у визначенні Національної поліції говориться: "орган..., який служить суспільству." [28]. На такому підході базуються питання етики діяльності правоохоронця, нульової толерантності до корупції, професійності тощо.

В контексті вимог Стратегії інтегрованого управління кордонами щодо створення та підтримання балансу між забезпеченням належного рівня прикордонної безпеки та забезпеченням відкритості державного кордону України для законного транскордонного співробітництва, а також для осіб, які подорожують [29], регулятивні та сервісні функції суб'єктів інтегрованого управління кордонам спрямовані на забезпечення саме другої складової - транскордонного співробітництва та дотримання прав осіб, які перетинають державний кордон України.

Отже, задоволення загального (для усіх суб'єктів) публічного інтересу у сфері охорони державного кордону передбачає забезпечення ДПСУ безпеки державного кордону, а саме є незмінність лінії державного кордону та надійне збереження територіальної цілісності держави, здійснення правоохоронної діяльності, спрямовані на недопущення та усунення загроз, наслідком чого є безпека державного кордону та реалізацію прав усіх суб'єктів, пов'язаних із проходженням державного кордону [30, с. 79].

Висновки

Таким чином, проведене дослідження показало, що правова природа публічного інтересу у сфері охорони державного кордону безпосередньо пов'язана із закріпленням правових засад забезпечення публічного інтересу в Конституції України, та розробкою теоретико-методологічних засад його дослідження на доктринальному рівні.

Попри критичне ставлення окремих дослідників до вжитку в юриспруденції поняття "публічний інтерес", підтверджено його важливість для окреслення напряму діяльності органів публічної влади при виконанні ними своїх функцій.

Встановлено, що публічний інтерес у сфері охорони державного кордону змістовно охоплює інтерес особи, суспільства та держави. Діяльність ДПСУ щодо виконання визначених законодавством завдань спрямована на задоволення такого інтегрованого публічного інтересу шляхом забезпечення прикордонної безпеки та реалізації сервісних функцій. При цьому виокремлено такі напрями забезпечення прикордонної безпеки: охорону державного кордону України, відновлення контролю над непідконтрольною частиною державного кордону, протидія правопорушенням у прикордонній сфері.

Список використаних джерел