Бюджетні повноваження місцевого самоврядування у конституціях європейських держав: порівняльно-правовий аспект

Размещено на http://allbest.ru

Державний торговельно-економічний університет

Бюджетні повноваження місцевого самоврядування у конституціях європейських держав: порівняльно-правовий аспект

Коротич Олег Владиславович здобувач вищої освіти

факультету міжнародної торгівлі та права

Севастьяненко Олена Володимирівна старший викладач

кафедри адміністративного, фінансового та інформаційного права

Україна

Анотація

У статті здійснено порівняльно-правовий аналіз конституційних норм, що регулюють бюджетні повноваження місцевого самоврядування, деяких європейських держав. Визначено фінансові повноваження місцевого самоврядування та їх поділ на підгрупи з можливими рівнями їх нормативного закріплення. За результатами проведеного дослідження висловлено пропозиції щодо оптимального шляху конституційного закріплення здійснення бюджетних повноважень місцевого самоврядування органами державної влади в Україні.

Ключові слова: місцеве самоврядування, бюджетні повноваження, конституція, воєнний стан, обмеження, компаративістика.

Вступ

Якісне закріплення за суб'єктами публічного управління повноважень є фундаментальним для належного функціонування усього суспільства та визначальним для побудови конституційного ладу, заснованого на демократичних ідеалах, в яких визнається та забезпечується верховенство права. Наявні прогалини у регулюванні таких суспільних відносин мають бути подолані із застосуванням наукового підходу через аналіз різних можливих шляхів правового впливу.

Бюджети як фонди публічних коштів формуються шляхом вилучення грошових коштів у населення, тобто держава втручається у майнові права індивідів, щоб забезпечити своє функціонування та задовольнити групові потреби певної категорії людей. Регулювання ж бюджетних повноважень місцевого самоврядування становить важливу основу фінансового забезпечення потреб та інтересів територіальних громад.

Громадяни, у яких вилучили їх майнове благо, вважатимуть таке вилучення справедливим першочергово у разі спрямування цього блага на забезпечення їх потреб. Однією з основних гарантій такого руху фінансових ресурсів для суспільства є затвердження фінансово-планового документу - бюджету - представницьким органом публічної влади: парламентом, регіональною чи місцевою радою тощо, адже саме такий суб'єкт публічної влади виражає його (суспільства) волю на відповідному рівні.

Здійснення цього повноваження іншим суб'єктом, особливо одноосібним, не легітимізується суспільством або не сприймається ним як належне, а тому потребує якісного обґрунтування та закріплення у правовому полі. Це визначає актуальність пошуку шляхів для закріплення можливості реалізації бюджетних повноважень місцевого самоврядування органами державної влади, зокрема військовими адміністраціями населених пунктів. Питання конституційного регулювання правовідносин, зокрема закордоном, порівняльного конституційного права, бюджетного права досліджували Л.К. Воронова, О.О. Дмитрик, О.І. Зозуля, О.П. Орлюк, Р.С. Різник, М.В. Савчин, В.М. Шаповал та інші вітчизняні науковці. Водночас питанням порівняльно-правового аналізу закріплення бюджетних повноважень місцевого самоврядування в конституціях європейських держав багато уваги приділено не було.

Метою статті є встановлення оптимального шляху правового регулювання здійснення бюджетних повноважень місцевого самоврядування органами державної влади за виключних обставин. Під час написання статті використані загальнонаукові та спеціальні методи наукового пізнання: формально-юридичний, формально-логічний, герменевтичний та інші. Інформаційною основою дослідження є правові норми національного законодавства та міжнародно-правових актів, положення установчих актів Латвії, Литви, Польщі, Франції, Італії, а також праці українських науковців.

Основна частина

Бюджет, безумовно, є важливим фондом публічних коштів, який забезпечує рух публічних фінансів на певному рівні відповідних відносин: державному, регіональному, місцевому. Його затвердження здійснюється на підставі рішення компетентного органу публічної влади про такий фінансово-плановий документ. Однак, говорячи про державний рівень публічних фінансових відносин, можна безапеляційно стверджувати, що повноваження на ухвалення такого рішення в умовах демократичного державно-політичного режиму належить парламенту держави, а закріплено воно у її установчому акті - конституції. Водночас повноваження місцевого самоврядування з управління місцевим бюджетом може регулюватися як виключно на рівні закону, так і закріплюватися на рівні установчого акту держави, тобто конституції.

Установчий акт України - Конституція України - містить перелік повноважень, здійснення яких, на нашу думку, гарантовано закріплено за місцевим самоврядуванням. Так, відповідно до статті 143 Конституції України «територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції» [1 ]. У зазначеній правовій нормі слід виокремити повноваження із: 1) затвердження бюджетів відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролю за їх виконанням; 2) встановлення місцевих податків і зборів. Перша група повноважень є бюджетними повноваженнями місцевого самоврядування, а друга - податковими. Виходячи із предмета правового регулювання суспільних відносин вони становлять фінансові повноваження місцевого самоврядування, але не будь-які, а саме ті, що закріплено на конституційному рівні (конституційні повноваження). Тобто вони органічно взаємоузгоджуються з відповідним поділом фінансового права на підгалузі (інститути).

Окрім визначених конституційних бюджетних повноважень місцевого самоврядування можуть бути виокремлені також інші бюджетні повноваження, здійснення яких місцевим самоврядуванням урегульовано вже законом. Так, у частині другій статті 64 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що «сільські, селищні, міські, районні в містах (у разі їх створення) ради та їх виконавчі органи самостійно розпоряджаються коштами відповідних місцевих бюджетів, визначають напрями їх використання» [2]. Це свідчить про повноваження із виконання місцевого бюджету, яке закріплено вже не на конституційному рівні, а на рівні закону. бюджетний європейський конституційний повноваження

У науковій літературі була висловлена позиція щодо наявності ознак неконституційності здійснення бюджетних повноважень місцевого самоврядування військовими адміністраціями населених пунктів в умовах правового режиму воєнного стану із необхідністю внесення змін до Конституції України з метою узгодження відповідного правового регулювання суспільних відносин [3]. Одним із можливих шляхів розв'язання відповідної проблеми є виключення зі змісту Конституції України тих положень, що закріплюють здійснення бюджетних повноважень місцевого самоврядування виключно територіальними громадами та утвореними ними органами місцевого самоврядування. Іншим же варіантом є доповнення положень Основного Закону України нормами щодо можливості обмеження права на місцеве самоврядування під час дії правового режиму воєнного стану та/або надзвичайної ситуації. З цього випливає потреба у дослідженні змісту установчих актів інших держав світу, передусім демократичних, на наявність положень, які б закріплювали за місцевим самоврядуванням виключне право на здійснення повноважень з управління місцевими бюджетами. Така компаративістика дозволить сформувати науковий погляд на розв'язання цього питання в правових системах іноземних держав. З цього приводу слушно згадати Європейську хартію місцевого самоврядування 1975 року, де у пункті 1 статті 9 закріплено, що «органи місцевого самоврядування мають право в рамках національної економічної політики на власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень» [4], адже цей міжнародно- правовий акт має авторитетний вплив на правове регулювання бюджетних повноважень місцевого самоврядування у Європейському регіоні.

Питанням місцевого самоврядування у Конституції Латвійської Республіки приділена вкрай обмежена увага. Закріплюючи права громадян на участь в місцевому самоврядуванні, права на звернення до органів місцевого самоврядування, а також основні положення про місцеві вибори, латвійський конституцієдавець відніс визначення повноважень місцевого самоврядування на рівень закону. Отже, установчий акт Латвії не містить положень, які б закріплювали бюджетні повноваження місцевого самоврядування.

Конституція Литви у цьому аспекті є ближчою до української. Так, відповідно до статті 121 Конституції Литовської Республіки муніципалітети мають право складати та затверджувати власні бюджети, а ради муніципалітетів мають право в межах і порядку, визначених законом, встановлювати місцеві збори, а також переглядати коштом власних бюджетів пільги з податків та зборів. Також відповідно до статті 119 Конституції Литовської Республіки право на місцеве самоврядування гарантується адміністративно-територіальним одиницям, які утворюються відповідно до закону [6]. Слід зауважити, що литовський конституцієдавець бюджетні повноваження місцевого самоврядування покладає на муніципалітети загалом, що виражається в словосполученні «муніципалітети мають право», а податкові - виключно на ради муніципалітетів, що виражається у словосполученні «ради муніципалітетів мають право». З цього випливає неможливість розв'язання податкових питань засобами безпосередньої демократії на рівні місцевого самоврядування.

Отже, конституція Литви гарантує як бюджетні, так і податкові фінансові повноваження місцевого самоврядування, що свідчить про високу важливість гарантій фінансового забезпечення місцевого самоврядування у цій державі з огляду на ухвалення конституції на всенародному референдумі 1992 року. Не мають такого чітко вираженого закріплення бюджетні повноваження місцевого самоврядування у Конституції Польської Республіки [7]. Наближено до підходів Європейської хартії місцевого самоврядування Конституція Польської Республіки відносить до повноважень місцевого самоврядування будь-які публічні завдання, які не віднесені конституцією та законами іншим суб'єктам публічної влади.

Загалом вона визначає право одиниць місцевого самоврядування, базовими елементами яких є громади (гміни), на забезпечення публічними фондами коштів, достатніми для виконання покладених на них завдань (частина перша статті 167), а також на встановлення місцевих ставок податків і зборів відповідно до закону (стаття 168). Виходячи зі змісту статей 169, 170 Конституції Польщі відповідні одиниці місцевого самоврядування можуть реалізовувати надані їм повноваження як через утворені ними органи (установчі та виконавчі), так і безпосередньо через місцеві референдуми згідно із законом.

Якщо у статті 173 Конституції України право здійснювати контроль за місцевим бюджетом покладено на місцеве самоврядування, то у статті 171 Конституції Польської Республіки повноваження зі здійснення контролю за фінансовими питаннями місцевого самоврядування закріплено за спеціальним органом фінансового контролю - регіональною рахунковою палатою. Однак, це не виключає можливості здійснювати певні повноваження з фінансового контролю одночасно й органами місцевого самоврядування. Отже, виходячи із системного тлумачення норм польської конституції, бюджетні повноваження місцевого самоврядування хоча і передбачені, але їх потенційно можуть здійснювати інші органи публічної влади, а податкові повноваження місцевого самоврядування є дещо обмеженими. Відповідно до статті 72-2 Конституції Французької Республіки [8] територіальні громади володіють доходами, якими вони можуть вільно розпоряджатися на умовах, встановлених законом, а також мають право отримувати всі або частину надходжень від податків усіх видів. Факультативним повноваженням територіальних громад у Франції є встановлення підстав і ставок оподаткування у межах, визначених законом. Таке повноваження є факультативним, бо таке право територіальних громад має бути передбачено відповідним законом, який може й не бути ухваленим.

Отже, французький конституцієдавець опосередковано закріпив бюджетні повноваження місцевого самоврядування, а податкові повноваження залишив на рівні законодавчого регулювання.

Конституція Італійської Республіки [9] закріплює статус муніципалітетів, провінцій, мегаполісів та регіонів як автономних одиниць, що мають власні статути, повноваження та функції (стаття 114). З положень цього конституційного припису логічно випливає припис іншої статті, де зазначається, що суб'єкти місцевого самоврядування (адміністративно- територіальні одиниці) мають також фінансову автономію щодо своїх доходів та видатків, власні фінансові ресурси, право встановлювати місцеві збори та їх ставки (стаття 119). Це свідчить про широке закріплення фінансових повноважень місцевого самоврядування в Італії.

Однак, такі повноваження місцевого самоврядування в цій державі не є абсолютними. Відповідно до статті 120 Конституції Італійської Республіки Уряд може діяти замість органів регіонів, мегаполісів, провінцій та муніципалітетів у разі, зокрема, наявності загрози державній безпеці або якщо таке заміщення є необхідним для забезпечення правової чи економічної єдності та, зокрема, для гарантування базового рівня пільг, пов'язаних з громадянськими та соціальними правами, незалежно від географічних кордонів органів місцевого самоврядування. Зазначена конституційна норма викликає інтерес з погляду сучасної української проблематики.

Отже, конституції різних європейських держав мають відмінні підходи до закріплення фінансових (бюджетних та податкових) повноважень місцевого самоврядування, що пов'язано з відповідними традиціями, культурою, станом розвитку суспільства. Водночас наведені держави є прикладами більш розвинених демократій, аніж Україна.

Виходячи з історії вітчизняного державотворення, при здійсненні будь- якої нормотворчості, особливо конституційної, слід зважати на низький рівень розвитку громадянського суспільства, високий рівень корупції, низьку політичну культуру, а тому надання уряду (в широкому розумінні) великого спектра повноважень є ризикованим. Разом з тим потрібно враховувати, що збройна агресія проти України на сьогодні не подолана та становить безпосередню загрозу українській державності. Це задає певні особливі орієнтири нормопроєктування.

Пропозиції конституційних змін українських науковців П.М. Рабіновича, С.П. Рабіновича, С. П. Добрянського та інших щодо закріплення у конституції права брати участь в управлінні справами територіальної громади [1 0] свідчить про погляд на посилення гарантій місцевого самоврядування, а тому не співвідноситься з розширенням можливостей його обмеження.

Очевидно також, що місцеве самоврядування не може нормально функціонувати на територіях територіальних громад, де ведуться бойові дії, а також у разі інституційної неспроможності здійснювати відповідні повноваження органами місцевого самоврядування, що свідчить і про неможливість управління місцевими бюджетами таких громад. Якість юридичного закріплення західноєвропейських принципів у Конституції України знаходить неоднакову оцінку. Так, С.В. Різник вважає, що В.М. Шаповал дає занадто лояльну оцінку конституційного процесу (і його результатів) перших років становлення незалежної України, адже боротьба західноєвропейського й авторитарного зразків політико-правових ідеологій призвела до того, що Україна останньою з-поміж пострадянських республік прийняла Конституцію з доволі «компромісним» текстом, а тому досі перебуває десь посередині означеного автором спектра світової «конституційної карти» [11].

За своєю суттю конституційний лад України є перехідним, адже наразі суспільство, а разом з ним й держава, знаходяться на певному етапі свого розвитку, що характеризується переходом від радянсько-державного устрою до конституційного ладу ліберальної демократії. Тобто високі демократичні принципи, закріплені юридично, поки не знайшли повністю або частково свого реального втілення у функціонуванні суспільства, держави та окремих державно-правових інститутів.

Висновки

Положення установчих актів демократичних європейських держав мають різні шляхи закріплення бюджетних повноважень місцевого самоврядування, що визначається відмінними поглядами суспільства відповідної держави на ризики демократичним ідеалам. На сучасному етапі Україна є перехідною демократією, що має схильності до становлення авторитарного режиму, а це потребує належного гарантування доступу громадян до публічного урядування, зокрема у сфері управління рухом публічних (місцевих) коштів, бо без належного фінансового ресурсу місцеве самоврядування не буде можливим.

Виходячи з цього можна підсумувати, що унормування у Конституції України бюджетних повноважень місцевого самоврядування можливе тільки шляхом надання права з реалізації таких повноважень органам державної влади виключно у період правового режиму воєнного стану, поєднаного з повною неможливістю функціонування утворених територіальною громадою органів місцевого самоврядування.

Список використаних джерел

[1] Конституція України. № 254к/96-ВР (1996). Вилучено з https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254K/96-Bp.

[2] Про місцеве самоврядування в Україні (Закон України). №280/97-ВР (1997). Вилучено з https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/280/97-вp.

[3] Коротич, О. В. (2023). Конституційність здійснення бюджетних повноважень місцевого самоврядування військовими адміністраціями населених пунктів. UNIVERSUM, (2), 45-57. Вилучено з https://doi.org/10.36074/universum.2.2023.

[4] Європейська хартія місцевого самоврядування (1985). Вилучено з https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/994_036.

[5] Конституція Латвійської Республіки (1922). Вилучено з https://www.saeima.lv/en/legislative-process/constitution.

[6] Конституція Литовської Республіки (1992). Вилучено з https://e- seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAD/079fcad0cf8711ecb69ea7b9ba9d787b.

[7] Конституція Польської Республіки (1997). Вилучено з https://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/angielski/kon1.htm.

[8] Конституція Французької Республіки (1952). Вилучено з https://www2.assemblee- nationale.fr/langues/welcome-to-the-english-website-of-the-french-national- assembly#Title12.

[9] Конституція Італійської Республіки (1947). Вилучено з https://www.senato.it/documenti/repository/istituzione/costituzione_inglese.pdf.

[10] Рабінович, П. М., Рабінович, С. П., Добрянський, С. П., Панкевич, О. З., & Тополевський, Р. Б. (2021). Конституційне забезпечення людських прав і свобод в Україні: можливості оптимізації. У О. В. Петришин, В. А. Журавеь, Н. С. Кузнецова, Ю. Г. Барабаш, Ю. В. Баулін, Ю. П. Битяк, В. В. Носік, В. Г. Пили, С. Г. Серьогіна & В. Я. Тацій (Ред.), Правова наука України: сучасний стан, виклики та перспективи розвитку (с. 169). Харків: Право.

[11] Різник, С. В. (2020). Конституційність нормативних актів: сутність, методологія оцінювання та система забезпечення в Україні (с. 21). Львів: ЛНУ імені Івана Франка.

Размещено на Allbest.ru