Роль публічного управління в організації та управлінні системою охорони здоров'я

Размещено на http://www.allbest.ru/

КЗВО ЛОР «Львівська медична академія імені Андрея Крупинського»

РОЛЬ ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ В ОРГАНІЗАЦІЇ ТА УПРАВЛІННІ СИСТЕМОЮ ОХОРОНИ ЗДОРОВ'Я

Безкоровайна Уляна Юріївна кандидат наук з державного управління, кафедра внутрішньої медицини та управління охороною здоров'я,

Неділько Роксолана Володимирівна кандидат наук з державного управління, завідувач кафедри внутрішньої медицини та управління охороною здоров'я

Анотація

Досліджується функціонал публічного управління у сфері охорони здоров'я. Мета статті - вивчення організуючого і регулюючого впливу органів публічної влади на систему охорони здоров'я. Поставлена мета була досягнута за допомогою загальнонаукових методів (аналіз, синтез, діалектичний метод) та формально-юридичного методу. У статті відзначено необхідність систематизації законодавства у сфері охорони здоров'я, зокрема у формі медичного кодексу України. Зроблено висновок, що система охорони здоров'я функціонує за рахунок фінансування і публічного адміністрування. У основі останнього - нормативно-правова база, що визначає статус медичних закладів та органів формування та реалізації відповідної державної політики, а також посадових осіб у галузі охорони здоров'я.

Аналізуючи зміст чинного законодавства, автори дійшли висновку, що характерними рисами публічного управління у сфері охорони здоров'я виступає корекція складу та компетенцій суб'єктів, зокрема сестер/братів медичних.

Проаналізовано сестринську справу як складову сучасної системи охорони здоров'я. Низький рівень якості надання медсестринського догляду призводить до стресових ситуацій та незадоволеності з боку пацієнтів, порушуючи цим основоположний принцип надання медичної допомоги «безпека пацієнтів». На даний момент у цій сфері задіяні кадрові ресурси, яких недостатньо для якісного надання медичних послуг. Авторами відзначається, що роль, яку відіграють сестри/брати медичні в оздоровчому процесі, часто недооцінюється й її необхідно переглянути.

Запропоновано перегляд фахових компетенцій сестер/братів медичних, встановлення визначення понять «медичний догляд» у законодавстві та медсестринських послуг, формалізація публічного управління в цьому контексті. законодавство медичний здоров'я публічний

Авторами наголошено: з метою удосконалення публічного управління системою охорони здоров'я необхідно системно підійти до державного стратегування у цій сфері, зокрема переглянути питання медсестринства.

Ключові слова: система охорони здоров'я, публічне управління, реформування системи охорони здоров'я, послуги медичного догляду, медсестринство, здоров'я.

Annotation

Bezkorovayna Ulyna Yuryivna Candidate of Sciences in Public Administration, Dean Faculty 1, Department of Internal Medicine and Health Care Management, Communal institution of higher education of Lviv Regional Council Andrey Krupynsky Lviv Medical Academy

Nedilko Roksolana Volodymyrivna Candidate of Sciences in Public Administration, Head of the Chair Department of Internal Medicine and Health Care Management, Communal institution of higher education of Lviv Regional Council Andrey Krupynsky Lviv Medical Academy

THE ROLE OF THE PUBLIC ADMINISTRATION OF THE ORGANIZATION AND MANAGEMENT OF THE HEALTH CARE SYSTEM

The functionality of public administration in the field of health care is studied. The purpose of the article is to study the organizational and regulatory influence of public authorities on the health care system. The goal was achieved with the help of general scientific methods (analysis, synthesis, dialectical method) and formal legal method. The article notes the need to systematize legislation in the field of health care, in particular in the form of the Medical Code of Ukraine. It was concluded that the health care system functions due to financing and public administration. The basis of the latter is the legal framework that determines the status of medical institutions and bodies for the formation and implementation of relevant state policy, as well as officials in the field of health care.

Analyzing the content of the current legislation, the authors came to the conclusion that the correction of the composition and competences of subjects, particularly nurses/brothers, is a characteristic feature of public administration in the field of health care.

Nursing is analyzed as a component of the modern health care system. The low level of quality of nursing care leads to stressful situations and dissatisfaction on the part of patients, thereby violating the basic principle of providing medical care "patient safety". At the moment, human resources are involved in this field, which are not enough for the quality provision of medical services. The authors note that the role played by nurses in the health care process is often underestimated and needs to be reviewed.

It is proposed to review the competencies of nursing, establish the definition of the concepts of "medical care" in legislation and nursing services, and formalize public management in this context

The authors emphasized: in order to improve public management of the health care system, it is necessary to systematically approach state strategizing in this area, in particular, to review the issue of nursing.

Keywords: health care system, public administration, health care system reform, medical care services, nursing, health.

Постановка проблеми

Розвиток і функціонування системи охорони здоров'я характеризується наявністю кризових моментів, притаманних вітчизняній системі охорони здоров'я загалом, що відображається у демографічних, економічних, соціальних показниках, погіршенні показників здоров'я населення.

Є серйозні проблеми у доступності та якості медичної допомоги, особливо високотехнологічних її видів. Так, охорона здоров'я гостро потребує розвитку вторинної медичної допомоги, а й особливо за умов значного зменшення чисельності лікарів певних профілів, втрати контингенту медсестринського персоналу. Внаслідок війни, за інформацією міністра охорони здоров'я В. Ляшка, зруйновано або пошкоджено понад 1500 об'єктів медичних закладів. Став актуальним напрям тактичної медицини, який Україна вимушена самотужки опрацьовувати в екстремальних умовах. Виникла й нова потреба у бомбосховищах в медичних закладах.

Залишається актуальною проблема мотивації та стимулювання праці працівників охорони здоров'я, сімейних лікарів, сестер/братів медичних, інших спеціалістів. Стан матеріально-технічної бази системи охорони здоров'я, незважаючи на виділення в останні роки значних коштів також вимагає уваги.

Як особливу проблему слід назвати вирівнювання умов медичного обслуговування громадян України у територіальному плані, що пов'язано як зі дестабілізацією соціально-економічного стану у регіонах, де проводяться/були бойові дії, а також з виконанням бюджетом своїх зобов'язань щодо медичного обслуговування непрацюючого населення, а також розробкою та прийняттям мінімальних стандартів якості надання медичних послуг. Проте нині залишаються не вирішеними різні методологічні питання, що стосуються вимірювання якості та кінцевого результату надання медичної допомоги.

Аналіз останніх досліджень та публікацій

Нормативно-правове забезпечення функціонування системи охорони здоров'я є предметом багатьох дослідників, зокрема, І.С. Демченка [3], І.К. Чурпій, Н.В.Чурпій, К.Л. Чурпій [9]. Державне управління, публічне адміністрування системи охорони здоров'я на рівні регіону розглядається у роботах А.О. Неугоднікова [6], О.М. Немчінова [5], С.Г. Убогова, В.М. Михальчука [8], Н.Ю. Подольчака [7], З.М. Бурик [1], Д.І. Горбатової [2].

Поняття «державне управління системою охорони здоров'я» та «публічне адміністрування системи охорони здоров'я» співставила В.В. Ковальська [3], яка відзначила значну роль держави у ефективному функціонуванні даної сфери.

Метою статті є вивчення організуючого і регулюючого впливу органів публічної влади на систему охорони здоров'я.

Виклад основного матеріалу

Публічне управління в галузі охорони здоров'я втілюється в законодавчих, адміністративних та контрольних заходах, спрямованих на стабілізацію сучасної системи охорони здоров'я та її адаптацію до нових умов життя населення. Конституційно право громадян на здоров'я є об'єктивною вимогою у всіх країнах. Це пов'язано з тим, що охорона здоров'я є специфічною галуззю державної діяльності, яка покликана гарантувати право громадян на життя та здоров'я, і тому їй має бути надано найвищий пріоритет у правовому, політичному, економічному та соціальному житті держави та суспільства.

Якщо розглядати здоров'я як соціальний інститут, то можна сказати, що успіх у галузі охорони здоров'я може бути досягнуто лише за допомогою закону та публічної політики, оскільки це передбачає застосування широкого спектру політичних та правових інструментів для створення соціальних структур, інститутів та практики, які підтримують та зміцнюють громадське здоров'я [2].

Законодавство у системі охорони здоров'я має бути систематизовано у формі Медичного кодексу України, чи вдосконалення чинного кодифікованого акта - Основ законодавства України про охорону здоров'я [5]. Наразі існує масивний перелік законодавства щодо охорони здоров'я, серед яких основними є: Європейський кодекс соціального захисту та Хартія соціальних прав, Оттавська хартія сприяння зміцненню здоров'я, Конституція; Закон України від 19.11.1992 № 2801-ХІІ «Основи законодавства України про охорону здоров'я»; Закон України від 19.10.2017 № 2168-VIII «Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення»; Постанова Кабінету Міністрів України від 25.04.2018 № 410 «Про деякі питання договорів про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій»; Постанова Кабінету Міністрів України від 25.04.2018 № 411 «Деякі питання електронної системи охорони», низка наказів МОЗ.

Публічне управління системою охорони здоров'я охоплює медичний сектор, забезпечення лікарськими засобами та санітарно-епідеміологічний добробут населення. Оскільки політика в галузі охорони здоров'я охоплює сфери, пов'язані з політикою національного уряду, необхідно також розробити фіскальну політику, яка заохочуватиме програми профілактичного спрямування та ведення здорового способу життя, і поступово збільшувати витрати на цю сферу. Закон також має створити сприятливі економічні умови для організацій, що реалізують програми зміцнення здоров'я та профілактики захворювань для своїх співробітників, та для інвесторів, які вкладають кошти у покращення соціальних та екологічних умов для здорового способу життя.

Необхідно покращити нормативно-правову базу у галузі охорони здоров'я та безпеки, охорони навколишнього середовища, створення умов для більш активного заняття фізичною культурою та активністю.

Нині система охорони здоров'я країни продовжує перебувати у стані реформування. Головна рушійна сила реформи національної системи охорони здоров'я - актуальні проблеми у цій сфері, до яких належить проблема невисокої економічної та соціальної ефективності діяльності медичних установ та воєнний стан, введений у державі.

Необхідно звернути увагу, що через складність структури у системі публічного управління системою охорони здоров'я є не одна, а ціла низка пов'язаних між собою цілей, що доповнюють одна одну, але водночас і різноспрямовані. Головна мета системи управління поділяється на похідні від неї підцілі різного характеру. Серед найважливіших підцілей слід виділити такі, як: профілактика, реабілітація, діагностика, демографія, репродуктивність, оздоровлення.

Зміст публічного управління системою охорони здоров'я складає сукупність загальних та спеціальних виконавчо -розпорядчих функцій. До загальних функцій відносяться розробка державних програм, їх фінансування, контроль, вирішення кадрових питань; до спеціальних - організація лікувально-профілактичної допомоги, організація функціонування мережі лікувально-профілактичних та інших організацій охорони здоров'я, забезпечення медичних організацій та населення лікарськими засобами та іншими медичними виробами та обладнанням, організація санітарно-епідеміологічного нагляду, проведення медичних експертиз, розвиток медичної науки, робота з профілактики хвороб серед населення.

У рамках реформування сучасної вітчизняної системи охорони здоров'я відбулися такі перетворення змістовного, правового та організаційного характеру:

1. сформовано та продовжує розвиватися приватний сектор вітчизняної системи охорони здоров'я;

2. проведено структурну перебудову галузі;

3. реалізовано систему обов'язкового медичного страхування;

4. сформовано законодавчу базу, спрямована на реформування охорони здоров'я в умовах децентралізації функцій управління системою медичного обслуговування.

Проблеми у системі охорони здоров'я мають регулюватися органами публічного управління. Але вітчизняна система управління системою охорони здоров'я перебуває у критичному стані, а її діяльність уже не перший рік є наболілою проблемою нашої держави. Україна за індексом здоров'я (Health Care Index) традиційно посідає місця у дев'ятому десятку країн, що засвідчує низьку загальну оцінку її медицини в світі. Це є наслідком проблем функціонування як самої системи охорони здоров'я, доступності та якості медичних послуг, так й показниками здоров'я населення.

При цьому, досить довгий час у країні відсутні пріоритетні цілі у сфері охорони здоров'я. Хоча відзначимо значні зрушення, що відбулися у 2016 році, внаслідок прийняття Концепції реформи фінансування системи охорони здоров'я, та у 2020 році - Концепції розвитку електронної охорони здоров'я. У 2015-2020 рр. реалізовувалася Національна стратегія реформування системи охорони здоров'я в Україні. Однак, загальної стратегії розвитку системи охорони здоров'я в Україні наразі немає досі, хоча й розроблено МОЗ проєкт Стратегії розвитку системи охорони здоров'я до 2030 року та затвердження операційного плану її реалізації у 2023 році в основі якої покладено людиноцентричність в охороні здоров'я. Україна також має досягти Цілей сталого розвитку ООН до 2030 року, зокрема щодо здорового способу життя та сприяння благополуччю для всіх у будь -якому віці.

Протягом довгих років руйнувалася система профілактичної медицини, система громадського здоров'я не побудована, важливі перетворення у галузі проводилися без консультацій із фахівцями. Зокрема, при реалізації реформи системи охорони здоров'я виявились прорахунки у питаннях роботи медичних сестер/братів та медичного догляду в цілому.

Медсестринство відіграє ключову роль у наданні первинної медичної допомоги (ПМД) і часто є першою точкою контакту пацієнта з системою охорони здоров'я. З початку реформи ПМД в Україні у 2018 році, ВООЗ підтримує розвиток компетентностей сестер/братів медичних, забезпечення їх професійного розвитку й інвестування у розширення фахових компетентностей. При МОЗ створено Центр розвитку медсестринства, функціонує Асоціація медичних сестер України. Реформування сестринської справи здійснюється на основі Кодексу професійної етики Міжнародної Ради медсестер (07.05.2007р.), де визначено основні обов'язки медичних сестер/братів та правила їх поведінки.

Основу державної політики реформування медсестринства становлять міжнародні документи (Віденська декларація з сестринської справи (Відень, 1988 р.); Резолюція Асамблеї ВООЗ 42.27 42 Всесвітньої асамблеї охорони здоров'я (1989 р.); Резолюція Асамблеї ВООЗ 36.11 36 сесії ВООЗ (1983 р.);

Резолюція WHA 54.12 54 сесії Всесвітньої асамблеї охорони здоров'я (2001 р.) та інші), а також національне регулювання визначено Конституцією, Указом Президента України «Про Концепцію розвитку охорони здоров'я населення України» №1313/2000 від 07.12.2000 р.

Роль, функції та організаційні форми діяльності медсестринського персоналу змінюються відповідно до нових завдань, що стоять перед охороною здоров'я:

- розвиток первинної медико-санітарної допомоги, спрямованої на профілактику захворювань та зміцнення здоров'я, гігієнічне навчання та виховання населення;

- реструктуризація медичних установ, що обумовлює оптимізацію термінів перебування у стаціонарі;

- розширення обсягів допомоги вдома з використанням нових технологій догляду та медсестринського процесу;

- удосконалення системи, форм та етапів реабілітаційних заходів;

- формування лікарень чи відділень медсестринського догляду;

- розвиток системи хоспісів та надання паліативної допомоги помираючим, що базується на єдності медичної, соціальної систем та духовних інститутів суспільства.

Все це потребує вдосконалення освітньої частини системи підготовки та підвищення кваліфікації спеціалістів медсестринської справи.

Нині є кадрова диспропорція «медсестринський персонал - лікарі». Вона характеризується збільшенням у лікарській діяльності частки тих видів медичних послуг, які мають здійснювати добре підготовлені медичні сестри та брати, з другого боку медсестринському персоналу відводиться роль технічного персоналу, який вимагає спеціальної медичної підготовки. Остання обставина негативно впливає на якість медсестринської допомоги, імідж та привабливість професії.

У системі охорони здоров'я розвинених країн значно зріс соціальний статус сестри/брата медичних, переймаючи при цьому функціонал лікаря, внаслідок чого змінюється зміст медсестринства, виникає можливість надання додаткових медичних послуг, відкриття власної справи тощо.

Розвинені країни, які усвідомлюють проблему старіння населення, переглядають функціонал медсестринства, надаючи більше повноважень та одночасно висуває низку вимог, зокрема це стосується й паліативної допомоги. Серед проблем, з якими стикається наразі медсестринство - низькі зарплати, відсутність розуміння державою такого процесу як «медичний догляд» як складової медичної допомоги, відсутність пакету «Медсестринська медична допомога дорослим та дітям» за програмою медичних гарантій, відсутність професійного ліцензування (сертифікації) медсестер та професійного реєстру медсестер. Як наслідок - не виокремлюються функції середнього медичного персоналу на первинному, вторинному та третинному рівні медичної допомоги, що безпосередньо впливало б на фінансування відповідних пакетів послуг та формування програм мотивації для медичних сестер/братів. Також потребує вирішення питання відповідальності медичних сестер/братів за їх послуги на законодавчому рівні. Так, за якість медичної допомоги відповідальним є саме лікар, хоча саме сестри/брати медичні здійснюють медичний догляд, спостереження та маніпуляції.

Доцільно сформувати перелік медсестринських послуг, що можуть надаватися незалежно від лікарів та які у подальшому потребуватимуть державного регулювання приватної медсестринської практики. Зокрема, під час війни, актуалізувався такий напрям медичної допомоги як медсестринський догляд в сфері психічного здоров'я. В управлінських процесах медичних закладів важливим є залучення до прийняття рішення медсестринської спільноти на рішення. Проте це стає можливим лише за умови відповідності фахових компетенцій сестер/братів медичних ринку праці. Зокрема, й через безперервний професійний розвиток медичних працівників, що передбачено постановою КМУ від 14 липня 2021 р. № 725. Також важливим напрямом розвитку медсестринства має стати дуальна освіта, яка вирішить проблему нестачі персоналу у медичних закладах. Наразі є попит щодо проведення маніпуляцій для пацієнта на дому та в закладах охорони здоров'я, реабілітаційної допомоги, медичного патронажу. Поряд з цим, застарілими є кваліфікаційні вимоги до медичних сестер/братів та процедури їх атестації.

Частка громадян, похилого віку та інших непрацездатних категорій, а також стійке підвищення рівня захворюваності вказують на те, що система охорони здоров'я України не справляється належним чином з завданням надання якісних та доступних медичних послуг. Також значно знизилась народжуваність в Україні та чисельність її населення скорочується через втрати у війні та міграції, терор сусідньої держави. Отже, у найближчій перспективі уряд зіткнеться з проблемою зниження податкових надходжень до бюджету через зменшення кількості громадян, які перебувають у працездатному віці.

В умовах існуючого дефіциту державного бюджету та планованого скорочення державних витрат сфери охорони здоров'я необхідний пошук та залучення нових джерел фінансування. На наш погляд, у сучасних умовах найбільш перспективним напрямом у вирішенні проблеми нестачі фінансування сфери охорони здоров'я є створення сприятливих умов та можливостей для вигідної та ефективної взаємодії держави та бізнесу. Держава залучає ресурси та інвестиції приватного партнера у ті проекти, які вона не в змозі реалізувати на даний момент самостійно, зберігаючи контрольні функції за собою. Приватний партнер отримує прибуток у процесі здійснення проєктів, а суспільство отримує доступ до високоякісних медичних послуг. Чим більше громадське значення має послуга, тим нижчими є ринкові ризики, пов'язані з наданням медичної допомоги, й зростає роль державного регулювання. Для держави форми та механізми державно-приватного партнерства (ДПП) можуть забезпечити не лише регулярне, стійке за роками надходження доходів до бюджету, а й підвищення ефективності використання державної власності, що досить важливо у повоєнній перспективі.

ДПП являє собою механізм гармонійного та ефективного розвитку економіки.

На наш погляд, у повоєнній Україні найбільш перспективними та ефективними напрямами розвитку системи охорони здоров'я є:

1. збільшення державних витрат на розвиток системи охорони здоров'я та оновлення матеріально-технічної бази медичних установ, у тому числі за рахунок приватного інвестування;

2. удосконалення підходів до обов'язкового соціального медичного страхування та побудова сучасної системи медичного страхування;

3. прискорене впровадження механізмів державно-приватного партнерства у сферу охорони здоров'я;

4. жорсткий контроль за збереженням та підвищенням рівня доступності медичних послуг для громадян України з низькими доходами;

5. моніторинг та використання найбільш ефективних та інноваційних форм та методів надання медичних послуг, зокрема телемедицини.

6. якісне інформаційне забезпечення кінцевих користувачів структуро - ваною інформацією, готовою для використання в умовах конкретної ситуації, що становить інтерес для користувача, в т.ч. у форматі відкритих даних, доступних для машинного зчитування.

У ситуації нестачі державного фінансування системи охорони здоров'я і гострої необхідності у високоякісних та доступних для населення медичних послуг ДПП надає можливість для розвитку системи охорони здоров'я навіть у сформованих нині складних економічних умовах.

Висновки

Важливість впливу публічного управління на систему охорони здоров'я полягає у тому, що держава забезпечує доступність надання медичних послуг всім громадянам, незалежно від їх статку й місця проживання, а також формує ринок медичних послуг, гарантуючи при цьому якість медичної допомоги. Роль публічного управління системою охорони здоров'я власне також значна у розвитку не лише лікарської, а й медсестринської справи. Даний напрям потребує активізування розвитку медсестринської справи в Україні згідно з Глобальними стратегічними напрямами ВООЗ для медсестринства у чотирьох напрямках: освіта, робочі місця, лідерство та надання послуг. Одним із шляхів є запровадження понять «догляд», «медсестринська практика», самоврядування медсестринської професії у законодавчих актах у сфері медицини. Отже, переосмислення ролі медсестринства в Україні, публічна політика його розвитку має бути сформовано та повноцінно відображатися у Стратегії розвитку системи охорони здоров'я до 2030 року.

Література