Перспективи реформування Спеціалізованої антикорупційної прокуратури: аналіз законотворчої діяльності

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний юридичний університету імені Ярослава Мудрого

Перспективи реформування спеціалізованої антикорупційної прокуратури: аналіз законотворчої діяльності

Дудченко О.Ю., к.ю.н., доцент, доцент кафедри кримінального процесу

Анотація

Статтю присвячено проблемам реформування Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, з урахуванням прогресивних законодавчих ініціатив та обґрунтуванням їх необхідності в обговорюваній сфері.

Здійснено аналіз зареєстрованих у Верховній Раді України альтернативних проектів законів, спрямованих на посилення незалежності та автономії Спеціалізованої антикорупційної прокуратури. Зокрема, це проєкт Законів України «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України, Кримінального кодексу України та деяких інших законів України щодо посилення незалежності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури» (реєстр. № 8402 від 31 січня 2023 року), «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України та інших законодавчих актів України щодо посилення самостійності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури» (реєстр. № 10060 від 15 вересня 2023 року), «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України та інших законодавчих актів України щодо удосконалення окремих положень законодавства про діяльність Спеціалізованої антикорупційної прокуратури» (реєстр. № 10060-1 від 29 вересня 2023 року) та проєкт Закону України «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України та інших законодавчих актів України щодо посилення самостійності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури» (реєстр. № 10060-2 від 29 вересня 2023 року).

Наголошено, що питання щодо посилення автономії та самостійності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури необхідно вирішувати шляхом широкого обговорення та без прив'язки та посилання на принцип єдності прокуратури, оскільки в Україні фактично відсутній єдиний статус прокурора (як в організаційному аспекті, наприклад, порядок призначення, так і в функціональному, наприклад, порядок повідомлення про підозру окремим суб'єктам).

В статті зазначається, що реформувати Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру необхідно комплексно, не приймаючи поодинокі зміни до законодавства, а шляхом аналізу та приведення у відповідність всіх нормативно-правових актів, що регулюють діяльність органів прокуратури України.

Ключові слова: прокуратура, Спеціалізована антикорупційна прокуратура, принципи діяльності прокуратури, принцип єдності.

Abstract

PERSPECTIVES ON REFORMING THE SPECIALIZED ANTI-CORRUPTION PROSECUTION: AN ANALYSIS OF LEGISLATIVE ACTIVITY

The article is dedicated to the challenges of reforming the Specialized Anti-Corruption Prosecution, considering progressive legislative initiatives and justifying their necessity in the discussed domain. An analysis of alternative draft laws registered in the Verkhovna Rada of Ukraine aimed at strengthening the independence and autonomy of the Specialized Anti-Corruption Prosecution has been conducted. Specifically, this includes the draft Laws of Ukraine “On Amendments to the Criminal Procedure Code of Ukraine, the Criminal Code of Ukraine, and some other laws of Ukraine regarding the enhancement of the independence of the Specialized Anti-Corruption Prosecution” (reg. № 8402 dated January 31, 2023), “On Amendments to the Criminal Procedure Code of Ukraine and other legislative acts of Ukraine to enhance the autonomy of the Specialized Anti-Corruption Prosecution” (reg. № 10060 dated September 15, 2023), “On Amendments to the Criminal Procedure Code of Ukraine and other legislative acts of Ukraine to improve certain provisions of legislation on the activities of the Specialized Anti-Corruption Prosecution” (reg. № 10060-1 dated September 29, 2023), and the draft Law of Ukraine “On Amendments to the Criminal Procedure Code of Ukraine and other legislative acts of Ukraine regarding the enhancement of the autonomy of the Specialized Anti-Corruption Prosecution” (reg. № 10060-2 dated September 29, 2023).

It is emphasized that the issue of strengthening the autonomy and independence of the Specialized Anti-Corruption Prosecution should be addressed through broad discussion without tying or referencing the principle of prosecutorial unity, as Ukraine effectively lacks a single status for the prosecutor (both in organizational aspects, such as appointment procedures, and in functional aspects, like the procedure for notifying certain entities about suspicions).

The article notes that reforms of the Specialized Anti-Corruption Prosecution should be comprehensive, not adopting individual changes to the legislation, but through analyzing and aligning all regulatory acts that govern the activities of the prosecutorial bodies in Ukraine.

Key words: prosecution, Specialized Anti-Corruption Prosecution, principles of prosecutorial activity, principle of unity.

Введення в Україні воєнного стану суттєво змінюють суспільно-правові відносини в нашій державі, проте питання боротьби з корупцією не втрачають своєї актуальності і в цей, надзвичайно складний час, про що свідчать непоодинокі випадки гучних корупційних скандалів. Наявність військового стану не є причиною для порушень антикорупційного законодавства. Навпаки, у таких умовах особливо важливо забезпечити ефективний контроль та нагляд за дотриманням закону, щоб запобігти корупції та зловживанням владою, притягнути осіб, винних у вчиненні корупційних злочинів до кримінальної відповідальності відповідно до чинного законодавства, а також гарантувати право на справедливий суд навіть в умовах збройного конфлікту.

Для боротьби з корупцією в умовах воєнного стану потрібні ефективні механізми контролю та нагляду. Важливо забезпечити незалежність та прозорість в діяльності органів влади, а також дотримання встановлених процедур та правил. Однак головна роль в цій діяльності належить спеціалізованим органам, які здійснюють боротьбу з корупцією. Посилення їх незалежності, обмеження впливу політичних, бізнесових та інших груп, в тому числі й обмеження впливу від інших правоохоронних органів та їх посадових осіб було актуальним і до повно- масштабного вторгнення, а на разі набуває нового, більш важливого значення, оскільки корупція в умовах воєнного стану не тільки руйнує економіку, а є загрозою національній безпеці.

Це обумовлює необхідність посилення інституційної автономії Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, як одного з центральних органів в державному механізмі боротьби зі злочинністю. Окрім того, вказаної реформи вимагає не тільки ситуація в країні, а й міжнародні зобов'язання, що взяла на себе Україна. Так відповідно до Листа про наміри Уряду України до Міжнародного валютного фонду та на виконання пункту 61 Меморандуму про економічну та фінансову політику від 19 червня 2023 року та пункту 56 оновленого Меморандуму про економічну та фінансову політику від 24 березня 2023 року [1].

Однією зі спроб посилення незалежності та автономії Спеціалізованої антикорупційної прокуратури була розробка законопроєкту № 8402 «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України, Кримінального кодексу України та деяких інших законів України щодо посилення незалежності Спеціалізованої анти- корупційної прокуратури» [2], який було зареєстровано 31 січня 2023 року, а наприкінці лютого вже отримав негативний висновок профільного комітету Верховної Ради України [3]. І однією з підстав негативного висновку стала ймовірність порушення принципу єдності прокуратури.

Стаття 6 Закону України «Про прокуратуру» 1991 року в своїй першій редакції від 5 листопада 1991 року закріплювала, що органи прокуратури України становлять єдину централізовану систему, яку очолює Генеральний прокурор України, з підпорядкуванням нижчестоящих прокурорів прокурорам вищого рівня. З моменту прийняття зазначеного закону відбулись фундаментальні зміни пов'язані як і з реформуванням прокуратури, так і з трансформацією країни в цілому: Україна набула членство у Раді Європи, добровільно взявши на себе низку вступних зобов'язань перед РЄ, в тому числі й стосовно реформування прокуратури; було прийнято Конституцію України, в якій на найвищому законодавчому рівні врегульовано питання функціонування прокуратури; відбулись судові реформи, прийнято новий Закону України «Про прокуратуру» 2014 року, декілька разів змінювалась система прокуратури, створюються та ліквідуються спеціалізовані прокуратури, врешті-решт навіть Генеральної прокуратури України вже не існує, єдине що залишається, це незмінний підхід до розуміння принципу єдності та централізації прокуратури, який блокує всі намагання посилити автономію та самостійність Спеціалізованої антико- рупційної прокуратури.

Законопроєкт № 8402 має доволі великий об'єм та стосується як організаційних питань роботи прокуратури (зміни до Закону України «Про прокуратуру»), так і функціональних (зміни до Кримінального процесуального кодексу України). Однак саме організаційні пропозиції законопроєкту викликали більш різкі зауваження та критику. Навіть у пояснювальній записці до проєкту Закону України його метою визначено забезпечення належної інституційної та процесуальної автономії керівництва та прокурорів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, запровадження ефективних механізмів добору на адміністративні посади у САП та її підзвітності, зниження рівня корупції завдяки результативній неупередженій діяльності САП, підвищення довіри до антикорупційних органів серед громадян та міжнародних партнерів України, тобто основний акцент зроблено на організаційні засади діяльності САП.

На сьогодні особливості організації і діяльності САП визначені ст. 8-1 Закону України «Про прокуратуру». Існування САП хоч і прямо передбачено в зазначеному законі, однак при цьому наголошено, що питання стосовно її утворення, визначення структури і штату здійснюються Генеральним прокурором за погодженням з Директором НАБУ (ч. 3 ст. 7 Закону України «Про прокуратуру») [4]. При цьому САП є самостійним структурним підрозділом Офісу Генерального прокурора, а її керівник одночасно є одним із заступників Генерального прокурора (ч. ч. 2, 5 ст. 8 Закону України «Про прокуратуру»). Однак, як слушно зазначив В. Петраковський, статус «самостійний структурний підрозділ» Офісу Генерального прокурора не надає САП жодних переваг. Навпаки - організаційно обмежує майже в усьому: від медіаприсутності та закупівель чи наймання персоналу до роботи з таємними документами та міжнародної співпраці. Такі обмеження є стандартними для всіх самостійних підрозділів Офісу Генерального прокурора [5]. Водночас, у законо- проєкті № 8402 пропонується змінити такий статус САП та вказується, що Спеціалізована антикорупційна прокуратура, входячи до системи прокуратури України, повинна бути юридичною особою публічного права, мати відокремлене майно, що є державною власністю, рахунки в органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням. Визначення структури і штату САП здійснюватиметься її керівником. САП здійснюватиме свою діяльність автономно від Офісу Генерального прокурора та інших органів прокуратури. Керівник САП перебуватиме виключно в адміністративному підпорядкуванні безпосередньо Генерального прокурора у межах, визначених Закону України «Про прокуратуру». Для САП не буде передбачено органу прокуратури вищого рівня. Питання організації діяльності САП будуть вирішуватися наказами, які видаються керівником САП та є обов'язковими для виконання прокурорами та іншими працівниками САП. Генеральний прокурор, його перший заступник та заступники згідно з законопроєктом не є прокурорами вищого рівня для прокурорів САП (в тому числі тих, які перебувають на адміністративних посадах), не мають права давати їм вказівки та здійснювати інші дії, які стосуються реалізації прокурорами САП (ч. ч. 1-3 нової ст. 9-1 Закону України «Про прокуратуру») [2].

Звичайно зазначені пропозиції отримали різні відгуки, оскільки занадто кардинально змінюють правовий статус САП, однак основна частина негативних висновків будується на позиції необхідності збереження принципу єдності прокуратури. Так, у висновку Головного науково-експертного управління апарату Верховної Ради України на законопроєкт № 8402 зазначається, що утворення САП як юридичної особи публічного права, яка має відокремлене майно, що є державною власністю, рахунки в органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, протирічить принципу єдності системи прокуратури, гарантованому ч. 5 ст. 7 Закону України «Про прокуратуру» [6], з чим важко погодитись, оскільки подібний статус на сьогодні мають обласні прокуратури.

Державне бюро розслідувань вважає, що законопро- єктом не враховано законодавчо закріплених принципів організації та діяльності прокуратури, зокрема, у пропозиціях до частини третьої статті 17 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що прокурорами вищого рівня для керівників підрозділів та їх заступників, прокурорів САП є керівник САП, його перший заступник та заступник; для заступника та першого заступника керівника САП - керівник САП. Водночас не передбачено, що Генпрокурор є прокурором вищого рівня для керівника САП [3]. Зазначені пропозиції, на думку Державного бюро розслідувань, суперечать приписами статті 131-1 Конституції України, відповідно до частини другої якої прокуратуру в Україні очолює Генпрокурор, а також вимогам частини першої статті 9 Закону України «Про прокуратуру», згідно з якою Генпрокурор організовує діяльність органів прокуратури України, та частині другої статті 17 цього закону, в якій передбачено, що Генпрокурор має право видавати письмові накази адміністративного характеру, що є обов'язковими до виконання всіма прокурорами. Тобто запропоновані зміни, на думку ДЕР, повністю нівелюють роль Генпрокурора, унеможливлюючи навіть оскарження йому прийнятого рішення керівником САП, що, на мою думку, і є однією з головних і необхідних ідей посилення незалежності та автономії Спеціалізованої антикорупцій- ної прокуратури, і нам необхідно це розглядати як мету, а не як зауваження.

Верховний Суд вважає, що пропозиція вивести САП із структури Офісу Генерального прокурора та реорганізувати її в окремий орган прокуратури у загальній системі органів прокуратури зі статусом окремої юридичної особи та передбачити, що керівник САП перебуває у виключно адміністративному підпорядкуванні безпосередньо Генпрокурора, прямо суперечать статтям 1 і 8-1 Закону України «Про прокуратуру» [3]. Цікаве зауваження від Верховного Суду, який є елементом єдиної системи судоустрою України (ст. 3 Закону України «Про судоустрій і статус суддів») [7], та, як і всі інші суди, є окремою юридичною особою, а також на рівні з вищими спеціалізованими судами є головними розпорядниками бюджетних коштів (ст. 22 Бюджетного кодексу України) [8]. Окрім того необхідно зазначити, що будучи найвищим судом у системі судоустрою України (ст. 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів») Верховний Суд та Голова Верховного Суду не здійснюють прямого керування судами нижчих інстанцій. Тим більше, розглядаючи прокуратуру як інститут, що структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя (Рішення Конституційного Суд України від 18 червня 2020 року №5-з (ІІ)/2020 [9], ми повинні також орієнтуватись на принципи, що регулюють порядок функціонування системи судоустрою, де принцип єдно сті має зовсім інше значення.

Наступною спробою реформування Спеціалізованої антикорупційної прокуратури є подання до Верховної Ради України низки законопроєктів спрямованих на посилення самостійно сті САП. Зокрема «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України та інших законодавчих актів України щодо посилення самостійності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури» (реєстр. № 10060 від 15 вересня 2023 року) [10], «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України та інших законодавчих актів України щодо удосконалення окремих положень законодавства про діяльність Спеціалізованої антикорупційної прокуратури» (реєстр. № 10060-1 від 29 вересня 2023 року) [11] та проєкт Закону України «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України та інших законодавчих актів України щодо по силення самостійно сті Спеціалізованої антикорупційної прокуратури» (реєстр. № 10060-2 від 29 вересня 2023 року) [12]. закон автономія антикорупційний прокуратура

Вказані законопроєкти так само мають низку як позитивних, так і дискусійних положень, на яких особливо необхідно зупинитись. Так не вбачається зв'язок запропонованих у законопроєкті № 10060-2 від 29.09.2023 змін до статей 219, 284, 294 Кримінального процесуального Кодексу України з головною метою законопроєкту, а саме посилення самостійності Спеціалізованої антикорупцій- ної прокуратури. В законопроєкті не надається пояснення як саме проблеми обмеження строків досудового розслідування до повідомлення особі про підозру, закриття кримінального провадження та провадження щодо юридичної особи, а також загальні положення продовження строку досудового розслідування впливають па правовий статус та гарантії незалежності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури. Вважаю, що питання щодо вдосконалення кримінального процесуального законодавства України необхідно вносити окремими законопроєктами з відповідним обґрунтуванням.

Окремого зауваження потребує положення законо- проєкту 10060-1 від 29.09.2023, до статті 232-1 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України «Про Регламент Верховної Ради України», згідно якого у разі визнання роботи Спеціалізованої антикорупційної прокуратури незадовільною таке рішення Верховної Ради є підставою для звільнення заступника Генерального прокурора - керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури із займаної посади. На мій погляд така зміна прямо протирічить меті посилення незалежності і самостійності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, та навпаки ставить її у більше підпорядкування до політичних векторів. Окрім того такі пропозиції протирічать зобов'язанням, що взяла на себе Україна, згідно яких необхідно встановити механізми підзвітності керівництва САП на о снові висновків та рекомендацій зовнішнього аудиту, який мають проводити незалежні експерти з міжнародним досвідом у сфері застосування антикорупційних законів, у поєднанні з аудитом НАБУ.

Підсумовуючи, необхідно зазначити, що питання посилення самостійності Спеціалізованої антикорупцій- ної прокуратури на сьогодні потребують якомога швидкого, але якісного вирішення. Проєкти Законів України «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України, Кримінального кодексу України та деяких інших законів України щодо посилення незалежності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури» (реєстр. № 8402 від 31 січня 2023 року), «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України та інших законодавчих актів України щодо посилення самостійності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури» (реєстр. № 10060 від 15 вересня 2023 року), «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України та інших законодавчих актів України щодо удосконалення окремих положень законодавства про діяльність Спеціалізованої антикорупційної прокуратури» (реєстр. № 10060-1 від 29 вере сня 2023 року) та проєкт Закону України «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України та інших законодавчих актів України щодо по силення самостійно сті Спеціалізованої антикорупційної прокуратури» (реєстр. № 10060-2 від 29 вере сня 2023 року) дійсно мають положення які є надзвичайно актуальними і доцільними, але водночас вони мають положення, які потребують уточнення та доопрацювання. Питання щодо посилення автономії та самостійності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури необхідно вирішувати шляхом широкого обговорення та без прив'язки та по силання на принцип єдно сті прокуратури, який на сьогоднішній день фактично є суто формальним і не є основою діяльно сті ані для працівників прокуратури, ані для законодавця. «Гарантований» ч. 5 ст. 7 Закону принцип єдності системи прокуратури повинен забезпечуватися єдиними засадами організації та діяльно сті прокуратури та єдиним статусом прокурорів, однак фактично в Україні відсутній єдиний статус прокурора (як в організаційному аспекті, наприклад, порядок призначення, так і в функціональному, наприклад, порядок повідомлення про підозру окремим суб'єктам) не дозволяють спиратися на цей принцип при вирішенні питань стосовно по силення незалежності та автономії Спеціалізованої антикорупційної прокуратури. Окрім того, зазначені питання необхідно вирішувати, не приймаючи поодинокі зміни до законодавства, а шляхом комплексного аналізу та приведення у відповідність всіх нормативно-правових актів, що регулюють діяльність органів прокуратури України. Відсутність протягом майже семи років єдиних нормативних засад регулювання діяльно сті прокуратури (Закон України «Про прокуратуру» протирічить Конституції України, а Закон України «Про прокуратуру» 1991 року хоч і частково, але продовжує діяти), унеможливлюють прийняття якісних законів, що покращують лише окремі аспекти роботи прокуратури. Доцільним, на наш погляд, є розробка нового Закону України «Про прокуратуру», який враховує її реальний та бажаний стан, закріплює місце прокуратури в системі органі державної влади та, що найголовніше, відповідає Конституції України. Окрім того, підчас підготовки зазначеного закону, необхідно передбачити норми щодо Спеціалізованої антикорупційної прокуратури в окремому розділі (а можливо і в окремому законі), а не намагатись вмістити всі положення в одну статтю.

Література

1. Меморандум про економічну та фінансову політику : Лист про наміри Уряду України і Національного банку України до Міжнародного валютного фонду та проект Меморандуму про економічну та фінансову політику від 24 березня 2023 р. № 242-р / Міністерство фінансів України.

2. Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України, Кримінального кодексу України та деяких інших законів України щодо посилення незалежності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури : Проект Закону України від 31 січня 2023 року реєстр. № 8402 / Верховна Рада України.

3. Висновок Комітету Верховної Ради України з питань правоохоронної діяльності на проєкт Закону України «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України, Кримінального кодексу України та деяких інших законів України щодо посилення незалежності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури» (реєстр. № 8402 від 31.01.2023) / Верховна Рада України.

4. Про прокуратуру: Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII / Верховна Рада України.

5. Петраковський В. Проєкт № 8402. Частина 1: окрема планета САП. / JUSTTALK.

6. Висновок Головного науково-експертного управління на проєкт Закону України «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України, Кримінального кодексу України та деяких інших законів України щодо посилення незалежності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури» (реєстр. № 8402 від 31.01.2023) / Верховна Рада України.

7. Про судоустрій і статус суддів: Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII / Верховна Рада України.

8. Бюджетний кодекс України: Закону України від 08 липня 2010 року № № 2456-VI / Верховна Рада України.

9. Рішення Другого сенату Конституційного Суду України у справі за конституційною скаргою громадянки України Левченко Ольги Миколаївни щодо відповідності Конституції України (конституційності) припису пункту 5 розділу III «Прикінцеві положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення» від 2 березня 2015 року № 213-VIII. / Верховна Рада України.

10. Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України та інших законодавчих актів України щодо посилення самостійності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури: Проєкт Закону України від 15 вересня 2023 року 31 січня № 10060 / Верховна Рада України.

11. Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України та інших законодавчих актів України щодо удосконалення окремих положень законодавства про діяльність Спеціалізованої антикорупційної прокуратури: Проєкт Закону України від 29 вересня 2023 року реєстр. № 10060-1 / Верховна Рада України.

12. Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України та інших законодавчих актів України щодо посилення самостійності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури: Проєкт Закону України від 29 вересня 2023 року реєстр. № 10060-2 / Верховна Рада України.

Размещено на Allbest.ru