Акти планування в адміністративно-процедурному законодавстві та питання (не)можливості їх урегулювання

Размещено на http://allbest.ru

Ужгородський національний університет

Акти планування в адміністративно-процедурному законодавстві та питання (не)можливості їх урегулювання

Тетяна Олександрівна Карабін

Ужгород, Україна

Анотація

Актуальність теми дослідження зумовлено двома чинниками: з одного боку, новим етапом правового врегулювання відносин приватних осіб із адміністративними органами, що пов'язаний із набранням чинності Законом України «Про адміністративну процедуру», та, з іншого боку, зростанням значення актів планування й необхідністю їх належного врегулювання. Мета статті полягає в обґрунтуванні сутності, характеристик, ознак та вимог, які висуваються до актів планування, а також пропозицій щодо нормативного їх врегулювання. У дослідженні застосовано як загальнонаукові, так і спеціальні методи наукового пізнання.

Зазначено, що важливим є виокремлення актів планування виходячи з того, на що/кого спрямований відповідний акт. Частина актів планування та планувальної діяльності спрямована на внутрішньо організаційні питання самого органу або власне на систему публічної адміністрації. Інша частина актів планування та планувальної діяльності спрямована на приватних осіб, створюючи правові наслідки у вигляді виникнення, зміни або припинення їх прав та породження обов'язків.

Обґрунтовано, що наведена класифікація має як теоретичне, так і практичне значення. Теоретичне значення полягає у тому, що відмежування актів планування тих, які спрямовані на визначення прав приватних осіб, від тих, що не мають зовнішнього спрямування, дозволить наповнити змістом таку категорію адміністративного права, як «інструменти публічного адміністрування».

Натомість практичний бік такого відмежування може сприяти покращенню нормативного врегулювання. Мова йде про врегулювання як порядку прийняття та реалізації актів, так і порядку їх оскарження, адже виникає питання як про можливість чи неможливість врегулювання таких актів адміністративно-процедурним законодавством, так і врегулювання процесуального порядку оскарження таких актів за положеннями Кодексу адміністративного судочинства України. На підставі проведеного дослідження сформульовано висновки стосовно адміністративно-процедурного законодавства та надано пропозиції, зокрема, що процедура прийняття акта планування має бути наближена до прийняття адміністративного акта та врегульована Законом «Про адміністративну процедуру». При їх прийнятті повинні бути дотримані усі принципи адміністративної процедури, хоча особливості мають визначатися спеціальним законодавством. Стосовно словесного позначення планів, то доречним є загальні планувальні рішення називати «план», але коли мова йде про другий вид, тоді вживати термін «акт» - акт-план, акт планування, планувальний акт.

Ключові слова: адміністративна процедура; план; акт планування; інструмент публічного адміністрування; нормативний акт.

Abstract

Planning Acts in Administrative-Procedural Legislation and the Issue of (im)Possibility of Their Settlement

Tetyana O. Karabin*

Uzhgorod National University, Uzhhorod, Ukraine

The relevance of the topic is due to two factors, on the one hand, the new stage of legal regulation of relations between private individuals and administrative bodies, which is connected with the entry into force of the Law of Ukraine "On Administrative Procedure", and on the other hand, the growing importance of planning acts and the need for their proper regulation. Both general scientific and special methods of scientific knowledge were used in the research. The purpose of the article is to substantiate the essence, characteristics, signs and requirements of planning acts, as well as proposals for their regulatory regulation. It is noted that it is important to distinguish planning acts based on what/whom the relevant act is aimed at. Part of the acts of planning and planning activities are aimed at internal organizational issues of the body itself or at the system of public administration. Another part of the acts of planning and planning activities is aimed at private individuals, creating legal consequences in the form of the emergence, change or termination of their rights and the creation of obligations. It is substantiated that the given classification has both theoretical and practical significance. The theoretical significance lies in the fact that the separation of planning acts from those aimed at determining the rights of private individuals from those that do not have an external direction will allow to fill the category of administrative law with content, such as "tools of public administration". Instead, the practical side of such a demarcation can contribute to the improvement of regulatory regulation. We are talking about the regulation of both the procedure for the adoption and implementation of acts, and the procedure for their appeal, because the question arises as to the possibility or impossibility of regulating such acts by administrative-procedural legislation, as well as the regulation of the procedural procedure for appealing such acts according to the provisions of the Code of Administrative Justice of Ukraine. On the basis of the conducted research, conclusions regarding administrative-procedural legislation were formulated and proposals were made, in particular, that the procedure for adopting a planning act should be closer to the adoption of an administrative act and be regulated by the Law "On Administrative Procedure". When adopting them, all principles of administrative procedure must be observed, although specifics must be determined by special legislation. Regarding the wording of plans, it is appropriate to call general planning decisions "plan", but when it comes to the second type, then use the term "act" - plan act, planning act.

Keywords: administrative procedure; plan; planning act; public administration tool; normative act.

Вступ

Набрання чинності Законом України «Про адміністративну процедуру» позначило новий етап правового врегулювання відносин приватних осіб із адміністративними органами та їх посадовими особами. Очікування від застосування суб'єктами адміністрування його положень є дуже високими. Його належне впровадження має привести до прийняття справедливих і законних рішень щодо громадян, бізнесу, громадських інституцій [1, с. 229], загалом покращити захист прав і свобод приватних осіб у взаємовідносинах з органами публічної адміністрації [2, с. 56], підвищити ефективність судового контролю, який володітиме додатковою нормативною підставою [3, с. 5], посилити ефективність надання адміністративних послуг, зокрема в умовах війни, через урегулювання питань, які не передбачені спеціальним законодавством [4, с. 97], у цілому впровадження відповідного законодавства повинно вплинути на стратегічну спрямованість розвитку всієї адміністративно-правової галузі [5, с. 8].

Попри те, що Закон України «Про адміністративну процедуру» тривалий час перебував у статусі проєкту, чимало обговорювався, ретельно розроблявся, приймався, та все ж він не є ідеальним чи таким, що не містить вад і прогалин у регулюванні. Звісно, частина із його недоліків стануть зрозумілими вже після того, як він пройде «апробацію» практикою адміністративних органів та правосуддям. Однак про деякі із них вже можна говорити сьогодні, передбачаючи наслідки, які він матиме у врегулюванні суспільних відносин.

Одним із таких питань є (не)можливість урегулювання його положеннями актів планування, які приймаються, затверджуються органами влади. Ці акти, хоча насправді мають досить вузьку сферу регулювання, проте їх значення з часом стає дедалі помітнішим і вагомішим. Очевидним є те, що визначенню правових явищ та подій у нормативних актах, а також врегулюванню правовідносин має передувати їх дефінітивне опрацювання на доктринальному рівні. Розуміння юридичних понять має бути однозначним, бажано, щоб таке розуміння не припускало різних, а тим більше протилежних трактувань. Тому першочергово в межах наукового середовища потрібно генерувати ідеї й формувати спільне бачення та розвивати теорію адміністративного права. Відповідно, метою цього дослідження є напрацювання думок та позицій щодо їх (актів) сутності, характеристик, вимог, а також пропозицій щодо нормативного врегулювання. Досягнення мети дослідження передбачає вирішення таких завдань: виокремлення спільних ознак актів планування; обґрунтування такої ознаки їх відмінності, як спрямування дії планів; визначення належності актів до нормативних чи індивідуальних.

Матеріали та методи

У довідковій юридичній літературі найчастіше термін «план» визначається досить узагальнено як попередньо визначений порядок, послідовність здійснення певної програми, виконання роботи, проведення заходів тощо. Вказується, що плани можуть бути державні, регіональні, галузеві; довгострокові, середньострокові, поточні; а в галузі юриспруденції застосовуються плани законодавчих робіт, проведення перевірок, виконання законів, профілактичної діяльності тощо [6, с. 632; 7, с. 566].

У літературі, яка містить більш детальні відомості про планування суб'єктами публічного адміністрування, та плани як такі, позиції, погляди та інформація розрізняються. І це стосується не тільки наукової (що не є незвичним), а й навіть навчальної літератури. Деякі сучасні підручники з адміністративного права затвердження планів (акти планування) визначають у переліку інструментів (діяльності) суб'єктів публічної адміністрації [8, с. 341; 9, с. 536], інші - про такий інструмент навіть не згадують [10-11]. Більше того, окремі підручники у виданнях різних років містять різну інформацію, що стосується планів та планування [12, с. 176- 180; 13, с. 204-206].

І тут причина, швидше за все, не у відсутності належного врегулювання, хоча це так само є важливим, а у відсутності спільних поглядів серед вчених-адміністративістів бодай стосовно основних опорних позицій.

Загалом, планування є невід'ємною частиною діяльності сучасних адміністративних органів. У часи перебування України у складі радянської держави планування також здійснювалося, більше того, воно мало навіть вагоміше значення та ширшу сферу застосування, аніж сьогодні, оскільки плануванню підлягала й уся економічна діяльність. У науці питання державного планування розглядалося як напрям адміністративної діяльності та державного управління загалом, відповідно, воно широко досліджувалося представниками радянської науки адміністративного права.

Формування сучасної української адміністративно-правової доктрини, звичайно, базується на вагомих досягненнях вчених минулих років (зокрема науковців, які досліджували питання державного планування) [14, с. 151], відкидати вагомі напрацювання яких є неприпустимим. Проте такі дослідження варто використовувати із застереженнями щодо загальних змін предмета, принципів, завдань, ідей адміністративно-правового регулювання, а також цілей наукового дослідження. І зробити це не завжди є легкою справою. Можна навіть припустити, що нинішній стан малодослідженості та нерозробленості в науковій літературі актів планування частково спричинений і тим, що сучасні дослідження вимагають проведення ревізії наявних напрацювань, критичної їх оцінки, а вже потім використання в майбутніх наукових роботах та напрацювання нових.

Результати та обговорення

Спільні ознаки актів планування. Реалізація компетенції адміністративних органів та їх посадових осіб нерідко відбувається через прийняття чи затвердження планів. Плани, які приймаються, можуть бути різного роду, із різним призначенням, різним порядком прийняття, дією та наслідками.

Втім, незважаючи на значну кількість планів, які приймаються та затверджуються адміністративними органами, усі вони мають спільні ознаки:

1) саме через них найбільш яскраво проявляється цілевстановлення як елемент публічного адміністрування [15, с. 193], яке передбачає визначення напрямів спільної діяльності, її проміжних і кінцевих результатів, заради досягнення яких і здійснюється управлінський вплив [16, с. 55];

2) планування має спрямованість на майбутнє вирішення питання через встановлення загальних цілей та рамок, узагальнення сучасного стану та надання рис визначеності майбутній адміністративній діяльності;

3) планування як таке забезпечує передбачуваність та наступність адміністративної діяльності. Плани містять майбутні заходи та окреслюють результат цих заходів, деколи вони містять виконавців і строки, до них можуть вноситися зміни та уточнення у зв'язку зі зміною потреб та суспільних вимог. Загалом, акти планування «візуалізують» діяльність публічної адміністрації для суспільства, роблять її більш відкритою і, як наслідок, забезпечують можливість участі громадськості в публічному управлінні. публічний влада судовий контроль адміністративний

У цілому планувальна діяльність є одним зі способів для суб'єктів публічного адміністрування виявити та уникнути суспільних конфліктів стосовно змін в організації і діяльності владних суб'єктів, напрямів розвитку. Адже залучення суспільної підтримки на початковому етапі цілевстановлення запобігає майбутнім конфліктам у процесі здійснення адміністрування.

Спрямування дії планів як ознака їх розрізнення. Втім саме для правового дослідження актів планування важливим є виокремлення таких їх особливостей і ознак, що дадуть змогу в майбутньому використати напрацьовані положення для покращення адміністративно-правового регулювання. І в цьому контексті основним критерієм, що має застосовуватися, має бути те, на кого спрямований відповідний акт планування.

А. Частина актів планування та планувальної діяльності спрямована на діяльність та внутрішньо організаційні питання самого органу або, власне, на систему публічної адміністрації. Справедливо і обґрунтовано в окремих довідкових виданнях такі плани саме так і називаються узагальненим поняттям - планами діяльності публічної адміністрації. їх зміст становить формулювання цілей та завдань діяльності суб'єктів публічної адміністрації, зокрема органів виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування, шляхів їхнього досягнення через прогнозування, моделювання та програмування реалізації державно-владних повноважень [17].

До такого планування відносять загальне стратегічне планування діяльності органу, його структурних підрозділів на відповідний період, планів реалізації конкретних заходів (наприклад, забезпечення громадського порядку), планування економічного і соціального розвитку країни чи територій, планування нормотворчої діяльності та регуляторної політики у сфері господарської діяльності, здійснення контрольно-наглядових заходів. До цього виду планування також належать планування публічних закупівель, оборонне планування тощо.

Б. Інша частина актів планування та планувальної діяльності спрямована на приватних осіб, створюючи правові наслідки у вигляді виникнення, зміни або припинення їх прав та породження обов'язків. Такі плани мають особливе значення для адміністративного права, оскільки у фокусі саме цієї галузі перебуває захист прав приватних осіб при виконанні повноважень адміністративними органами. Тому до предмета регулювання належать правовідносини, пов'язані із прийняттям, виконанням, оскарженням тощо зовнішньо спрямованих актів планування суб'єктів публічної адміністрації, які націлені за межі певного публічного органу та зачіпають інтереси приватних осіб.

Українське законодавство не передбачає великої кількості актів планування другого виду. До таких, очевидно, слід віднести плани, які передбачені законами України «Про основи містобудування» та «Про регулювання містобудівної діяльності», зокрема комплексні плани просторового розвитку територій територіальних громад, генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій.

Питанням, яке час від часу порушується та дискутується, чи належать до таких планів (планів другого виду, що встановлюють, змінюють та припиняють права приватних осіб) плани-графіки проведення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Негативну відповідь на це питання дає судова практика. У декількох рішеннях Верховного Суду, які стосувалися судового оскарження планів-графіків перевірок (останнє Рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 04.10.2023 р. у справі № 480/12329/21) наголошено, що належним способом захисту прав платників податків є оскарження рішень контролюючого органу, прийнятих за результатами перевірки, в тому числі з підстав порушення процедури її призначення та проведення, а не самих планів-графіків чи актів їх коригування. Такі висновки засновані на тому, що самі плани за наявності нереалізованого владного управлінського рішення (наказу) не стосуються (зачіпають) індивідуально виражених прав чи інтересів осіб, натомість визначають повноваження контролюючих органів щодо видачі наказів на проведення перевірок.

Наведена класифікація має як теоретичне, так і практичне значення.

Теоретичне значення полягає в тому, що відмежування тих актів планування, які спрямовані на визначення (зміну) прав приватних осіб, від тих, що не мають зовнішнього спрямування, дасть змогу наповнити змістом таку категорію адміністративного права, як «інструменти публічного адміністрування». Оскільки поняття «публічне адміністрування» пов'язується із діяльністю адміністративних органів, що має зовнішню спрямованість За винятком так званого «широкого» розуміння інструментів, коли до їх переліку відносять широке коло елементарних і комплексних заходів (способів) адміністративної діяльності публічної адміністрації: форми та методи публічного адміністрування, плани, фактичні дії, адміністративно-правові режими, контроль (нагляд), електронне урядування тощо [13, с. 205-206]., то, очевидно, і інструменти самої діяльності повинні визначатися такими самими ознаками, тобто мають бути спрямовані на встановлення, зміну чи припинення прав та інтересів приватної особи. Звичайно, предметом планування можуть бути і кадрові питання, і організаційні, і координаційні, однак, вочевидь, до інструментів публічного адміністрування їх відносити не слід через те, що вони тільки опосередковано впливають на визначення й реалізацію прав та обов'язків приватних осіб.

Практичний бік такого відмежування може сприяти покращенню нормативного врегулювання. Тут йдеться про врегулювання як порядку прийняття та реалізації актів, так і порядку їх оскарження. Адже виникає, з одного боку, питання про можливість чи неможливість врегулювання таких актів адміністративно-процедурним законодавством, а з іншого - питання врегулювання процесуального порядку оскарження таких актів за положеннями Кодексу адміністративного судочинства України. Оскільки судовий захист має та особа, яка є суб'єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів, значить тільки плани другого виду можуть бути оскаржені за цим Кодексом до суду.

Акти планування - нормативні чи індивідуальні? Пропозиції щодо удосконалення правового регулювання може бути надана в розрізі того, до якої групи актів, виходячи із критерію змісту регулятивного впливу, ми будемо відносити ці акти: до нормативних чи індивідуальних.

Наразі нормативно це не визначено, а в адміністративно-правовій науці не існує єдиної думки щодо їх належності до одного з наведених видів. Проте судова практика напрацювала позицію, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 31.07.2019 р. у справі № 466/1264/18; від 20.12.2019 р. у справі № 520/14995/16-а; від 09.04.2020 р. у справі № 807/150/16; від 26.05.2020 р. у справі № 750/11932/16-в та від 26.03.2021 р. у справі № 522/5362/17, про те, що плани у сфері містобудівної діяльності містять правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Це, зокрема, сукупність обов'язкових вимог до розвитку, планування, забудови та іншого використання певної території населеного пункту.

Думається, що така позиція суду, звісно, є правильною, проте зумовлена насамперед потребою належного судового оскарження відповідних актів. У зв'язку із широким колом осіб, права яких може бути порушено, необхідність застосовувати правила провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів є безспірною: публікувати оголошення про відкриття провадження, а також забезпечити можливість оскаржувати відповідний план протягом усього часу його дії.

Водночас правове регулювання стосується не тільки судового оскарження акта, але і його прийняття. Так, процедура прийняття акта планування має бути наближена до прийняття адміністративного акта та врегульована Законом України «Про адміністративну процедуру». При їх прийнятті мають бути дотримані всі принципи, а саме: верховенство права, зокрема законності та юридичної визначеності; рівність перед законом; обґрунтованість; безсторонність (неупередженість) адміністративного органу; добросовісність і розсудливість; пропорційність; відкритість; своєчасність і розумний строк; ефективність; презумпція правомірності дій та вимог особи; офіційність; гарантування права особи на участь в адміністративному провадженні; гарантування ефективних засобів правового захисту. Звичайно, особливості процедури мають визначатися спеціальним законодавством, однак загальні вимоги є спільними.

Тому в цьому разі хочемо ще раз висловити позицію, яка вже була нами озвучена ще до прийняття Закону України «Про адміністративну процедуру», що такі планувальні акти слід відносити до окремої групи актів, які видаються суб'єктами публічної адміністрації [15, с. 155]. Вважаємо, що це в майбутньому доцільно ширше обговорювати та апробувати на наукових майданчиках для напрацювання спільних позицій та формування максимальної «чистоти» понять адміністративного права. Це, у свою чергу, приводитиме до покращення правового регулювання.

Тут принагідно слід зупинитися ще на одному питанні. Важливим для чіткого відмежування планів цих двох видів, про які йшлося, є не тільки їх змістове відокремлення, а й відповідне словесне позначення. У літературі використовується із однаковим змістом поняття і «план» [8, с. 340; 12, с. 144], і «акт-план» [18, с. 11; 19, с. 175], і «акт планування» [9, с. 436; 20, с. 48]. Робоча структура концепції Містобудівного кодексу України станом на листопад 2023 р. також послуговується поняттям «акт планування».

У цьому контексті варто наголосити, що назва, з одного боку, повинна належно відображати зміст, а з іншого - бути зручною для використання. Тому, думається, доречним для позначення планів різних видів є використання різних термінів. Загальні планувальні рішення (плани першого виду) можна позначати та називати просто «план», але коли мова йде про другий вид, тоді доречно вживати термін «акт». Тому акт-план, акт планування є підходящими варіантами. Проте варто також запропонувати до ужитку «планувальний акт», що можливо в контексті інших інструментів (нормативний акт, адміністративний акт, адміністративний договір) буде сприйматися більш органічно.

Висновки

На підставі проведеного дослідження можна дійти таких висновків.

Для розвитку адміністративно-правової теорії та покращення правового регулювання серед усіх характеристик актів планування важливими є ті, що дозволяють визначити, на що/кого спрямований відповідний акт планування: на впорядкування та діяльність самого органу чи адміністрації в цілому, або на приватних осіб, визначаючи, змінюючи та припиняючи їхні права та обов'язки.

Теоретичне значення такої класифікації полягає в тому, що це дозволить наповнити змістом таку категорію адміністративного права, як «інструменти публічного адміністрування» та віднести частину актів планування саме до таких інструментів.

Із практичного боку це сприятиме покращенню нормативного врегулювання як порядку прийняття та реалізації актів (можливо, у майбутньому Законом «Про адміністративну процедуру»), так і порядку їх оскарження (Кодексом адміністративного судочинства України).

Виокремлення планів двох видів також ставить питання щодо словесного їх позначення, тому пропонується загальні планувальні рішення позначати терміном «план», а ті, що визначають чи змінюють права та обов'язки приватних осіб, - «актами-планами», «актами планування» або «планувальними актами» (останній у контексті інших інструментів, можливо, сприйматиметься більш органічно).

Подяки: Стаття підготовлена в рамках виконання проєкту Жан Моне (модуль) «Європеїзація публічного права України: методи, рушії та впливи» (101127562), що фінансується ЄС.