Публічний контроль за стратегічними об’єктами в процесі реформування державних підприємств

Размещено на http://www.allbest.ru

Публічний контроль за стратегічними об'єктами в процесі реформування державних підприємств

Олена Сергіївна Яра, доктор юридичних наук, професор, декан юридичного факультету, професор кафедри адміністративного та фінансового права Національного університету біоресурсів і природокористування України

Олена Василівна Гулак, доктор юридичних наук, професор, професор кафедри адміністративного та фінансового права Національного університету біоресурсів і природокористування України

Сергій Вікторович Слюсаренко, кандидат юридичних наук, доцент, доцент кафедри адміністративного та фінансового права Національного університету біоресурсів і природокористування України

Сергій Олександрович Мосьондз, доктор юридичних наук, професор, проректор Університету сучасних знань

Резюме

Яра О. С., Гулак О. В., Слюсаренко С. В., Масьондз С. О. Публічний контроль за стратегічними об'єктами в процесі реформування державних підприємств.

У статті представлено дослідження і аналіз публічного контролю за стратегічними об'єктами в процесі реформування державних підприємств. Докладно проаналізовано проєкт Закону «Про особливості регулювання підприємницької діяльності окремих видів юридичних осіб та їх об'єднань у перехідний період» (реєстр. № 6013 від 09.09.2021 р.), в якому пропонуються кроки до оновленого управління над підприємствами, що виконують державну роль господарювання у сфері стратегічного значення для економіки і безпеки України. Визначено, що перетворення державних підприємств на приватний сектор створить умови для дестабілізації у правовому регулюванні сфери господарювання. Тому ці реформи можуть негативно вплинути на організаційну складову державних і комунальних підприємств та значно погіршити подальші євроінтеграційні процеси нашої держави.

Ключові слова: публічне адміністрування, стратегічні підприємства, процеси реформування, державні підприємства, комунальні підприємства, форма власності.

Summary

Olena Yara, Olena Gulac, Sergiy Sliusarenko, Serhii Mosondz. Public control of strategic objects in the process reforming state enterprises.

The result of the theoretical research makes it possible to understand the need to prevent the cancellation of the Civil Code of Ukraine. The model of regulation in the economic sphere is currently adapted to today's conditions and its further improvement should be carried out in view of the European experience of using generally defined conditions of international communication in the economic sphere.

The study of the problems of project No. 6013 consists in the consequences of the emergence of problems of public control over strategic enterprises whose work affects the economy and security of the country and other state interests and public needs. Reforming state enterprises in view of international experience regarding changes in organizational and legal forms of ownership is a factor of the regulatory potential of the State Government of Ukraine.

The abolition of public control over strategic enterprises through the transformation of legislation will lead to the deformation of the established principles of legal precedent.

A conclusion was drawn regarding the inadmissibility of the idea of transferring state-owned enterprises to the private sector of the economy, because it is a regulator of relations at the public level of the legal element. And this is an assertion of the impossibility of establishing regulatory influence through the Central Committee of Ukraine. It was determined that, which by their nature cannot be contained in the Civil Code of Ukraine. In addition, it was established that the existence of a separate act of economic relations coincides with the European practice of similarity of management.

The narrowing of the powers of public control on the part of state authorities in the sector of strategic industries creates risks for the national security of Ukraine, the loss of trust on the part of the European community and, as a result, the privatization of the country's critical infrastructure, which currently performs state-forming functions. At the same time, the objects of state ownership as property that constitutes the material basis of Ukraine's sovereignty belong to the Ukrainian people. Corporatization in the event of the cancellation of the Civil Code of Ukraine will not act as a means of increasing the efficiency of state property management and will lead to the escalation of legal conflicts due to the special economic significance in the performance of state functions and poses a risk to society. The code itself acts as an element of the system of constitutional and legal protection of public interests in the system of norms of legal protection of state property relations.

Despite all efforts to abolish the Civil Code of Ukraine, rather than to modernize it, and its continued existence despite all persistent attempts, only confirms the fact of its effective use as a tool in regulating the sphere of economic activity and business relations, based on the diversity of business entities of different forms of ownership.

Key words: public administration, strategic enterprises, reform processes, state enterprises, communal enterprises, form of ownership.

Постановка проблеми. Упровадження реформ у сфері публічного контролю за стратегічними об'єктами зумовлено зміною політики власності державних підприємств за їх особливої значущості для економіки, безпеки і суспільства. Аналіз і дослідження публічного контролю за стратегічними об'єктами в процесі реформування державних підприємств є вельми важливим, підтвердженням чого є: запровадження нових правил з регулювання права власності, визначення і закріплення основних організаційно-правових форм юридичних осіб, реформування так званих квазіречових прав, а також діяльності підприємств. Також варто відзначити, що готується до другого читання проєкт Закону «Про особливості регулювання підприємницької діяльності окремих видів юридичних осіб та їх об'єднань у перехідний період» № 6013 від 09.09.2021 року, який спрямований на удосконалення корпоративного управління в юридичних особах, заснованих на державній і комунальній власності, на підвищення інвестиційної привабливості країни, запровадження ефективних механізмів контролю за використанням об'єктів державної та комунальної власності, а також на усу- нення суперечностей між Цивільним кодексом України та актами спеціального законодавства. Тому аналіз питань публічного контролю за стратегічними об'єктами в процесі реформування державних підприємств для майбутніх змін є доволі необхідним.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Важливі питання досліджуваної проблеми розглядалися у працях багатьох вітчизняних учених, зокрема, таких, як С. Закірова, О. Подцерковний, О. Дякуновський, Б. Деревянко, О. Беляневич, В. Махінчук, В. Щербина та ін. Важливе значення має євроінтеграційне спрямування країни і, отже, потреба в дотриманні загальновизнаних на міжнародній арені термінів з господарського права, публічного контролю, у тому числі стратегічних підприємств державної форми власності. Варто зважити на ймовірність негативних наслідків, що можуть настати в результаті запровадження реформування державних підприємств через скасування Господарського кодексу України, а саме - втрати публічного контролю над підприємствами стратегічного значення для безпеки й економіки країни, що мають критичне значення. Відповідно цей процес піддається критиці та дискусійним спорам серед юристів-практиків і науковців. публічний контроль реформування державний

Формулювання мети статті. На основі цих міркувань мета статті полягає в розкритті аспектів публічного контролю за стратегічними об'єктами, у характеристиці негативних факторів на тлі можливих наслідків при прийнятті проєкту Закону «Про особливості регулювання підприємницької діяльності окремих видів юридичних осіб та їх об'єднань у перехідний період» від 09.09.2021 року № 6013 у процесі реформування державних підприємств.

Викладення основного матеріалу. З певною періодичністю активізуються дискусії як серед науковців, так і практикуючих юристів щодо існування Господарського кодексу України (далі - ГК України). У рамках законодавчої ініціативи в контексті прийняття проєкту Закону «Про особливості регулювання підприємницької діяльності окремих видів юридичних осіб та їх об'єднань у перехідний період» від 09.09.2021 року № 6013 (далі - проєкт № 6013) запропоновано істотні зміни щодо форм здійснення господарської діяльності. Як зазначається у пояснювальній записці до проєкту № 6013, він спрямований «на удосконалення корпоративного управління в юридичних особах, заснованих на державній і комунальній власності, на підвищення інвестиційної привабливості країни, запровадження ефективних механізмів контролю за використанням об'єктів державної та комунальної власності, а також на усунення суперечностей між Цивільним кодексом України (далі - ЦК України) та актами спеціального законодавства»1.

Формування господарських норм через призму національного законодавства розпочалось з періоду становлення незалежності країни. Так, Господарський кодекс України було ухвалено 16 січня 2003 року, який набув чинності 1 січня 2004 року. І майже одразу починаються дискусії щодо доцільності такого регулювання. Автор С. Закірова зазначає, що існування ГК України на рівні з ЦК України викликає стурбованість у багатьох правників2.

Законопроєкт «Про особливості регулювання підприємницької діяльності окремих видів юридичних осіб та їх об'єднань у перехідний період» № 6013 від 09.09.2021 року було ухвалено в першому читанні 12.01.2023 року. Цей проєкт № 6013 містить пропозиції щодо заборони створення юридичних осіб у формі державного підприємства, реорганізації дійсних державних підприємств у господарські товариства; запровадження нових конструкцій передання державного майна; доповнення чинного законодавства конструкцією договору управління державним майном; затвердження типових умов такого договору Кабінетом Міністрів України. Водночас запропоновано нову конструкцію передання державного майна з заміною права господарського відання та оперативного управління державним майном на інші речові права, зокрема оренду такого майна, управління.

Однак, на нашу думку, наслідком таких нововведень може стати створення небезпеки суверенності України з огляду на економічну, соціальну, правові складові.

Також варто зазначити, що цим законопроєктом пропонується скасувати ГК України, що надалі може призвести до змін у всіх формах підприємств, а також зміни видів господарських товариств, а саме залишаться тільки публічні акціонерні товариства і товариства з обмеженою відповідальністю. І обґрунтовується це необхідністю уніфікації й спрощення та застарілістю норм ГК України.

Водночас О. Подцерковний зазначає, що комерційно-підприємницькі відносини у Італії, Швейцарії і Нідерландах регулюються законодавством не у вигляді кодифікованого акта, на кшталт наших кодексів, а низкою актів, питання яких не належать до цивільної галузі норм права3.

У ГК України підприємства, господарські товариства, фермерські господарства, кооперативи є суб'єктами господарювання як суб'єктами підприємницької діяльності або некомерційними суб'єктами господарювання, при тому що за ЦК України ці суб'єкти господарювання не є суб'єктами, оскільки виступають об'єктами, що мають майно та права на нього. І саме тому в зарубіжних країнах наявність статусу юридичної особи не є обов'язковою ознакою підприємства, господарського товариства, компанії. Водночас на відміну від цього в Україні проєктом № 6013 пропонується статусу суб'єкта економіки позбавити. І вочевидь стає зрозумілим, що після скасування ГК України на юридичних осіб чекають проблеми в їх публічному адмініструванні.

ГК України містить основоположний принцип господарювання, що закріплений у ст. 6 і викладений у вигляді забезпечення економічної багатоманітності4. Право обирати форму правової організації господарювання виступає фактором свободи вибору серед господарюючих суб'єктів. Застосування права вибору організаційно-правової форми для володільця майна утворюваного суб'єкта господарювання, у рамках яких утворюються господарюючі товариства, окреслено наявними нормами, закріпленими в актах законодавства. Добровільний вибір форми серед утворюваних товариств є фактором розуміння правових основ, у тому числі й для іноземного елементу5.

Треба відмітити й нарікання щодо радянської орієнтованості ГК України, проте така критика більше стосується ЦК України, адже саме в ньому використовуються терміни фізична і юридична особа. І це є особливо важливим в умовах євроінтеграції, виконання міжнародних договорів. Зокрема, у Загальній декларації прав людини термін «людина» використовується без віднесення її до статусу юридичної чи фізичної особи6.

Термін «фізична особа» у країнах Європи і США замінено термінами «людина», «громадянин», «підданий». Щодо терміна «юридична особа», то він характеризує суб'єкта господарювання чи підприємництва. При об'єднанні суб'єктів господарювання використовується термін «корпорація». І сутність не стільки в тому, що терміни, які використовуються в Господарському та Цивільному кодексах, не «б'ються» між собою, а в тому, що ЦК України ототожнює суб'єктів господарювання з об'єктами, що мають майно та/або права на нього, а ГК України в суб'єктах господарювання вбачає суб'єктів підприємницької діяльності або некомер- ційних суб'єктів господарювання, а це підприємства, господарські товариства, фермерські господарства, кооперативи. Традиції магдебурзького права, що діють в українському законодавстві, мають виражений інтернаціональний характер торгових традицій, що потребує схожості з іноземними нормами ефективного господарювання і як результат - закріплення в ГК України для узагальнення в схожості із відповідним законодавством інших країн світу7. І саме така колізія у формі, що закріплюється за господарюючими суб'єктами, простежується серед об'єктів державної власності, що мають стратегічне значення для економіки й безпеки держави, проте їх перелік формується з найменування цих суб'єктів господарювання.

ГК України наразі використовується не тільки при дослідженні доктринальних основ господарювання, а й у багатьох нормативних актах, законах, підзаконних нормах, актах регуляторного змісту в локальних відомчих розпорядженнях, що зумовлюють багаторічну практику напрацювань на національну рівні та практик міжнародного арбітражу.

Звертаємо увагу, що в Угоді про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, вимог щодо змін у частині скасування ГК України для вступу України у ЄС не міститься8. публічний контроль реформування державний

Більше того, в Основному Законі нашої країни визначені критерії свободи підприємництва, вибору організаційно-правової форми діяльності, що ототожнені з ознаками господарювання згідно з ГК України.

Тому, на нашу думку, скасування ГК України може позбавити нашу країну форм державної і комунальної власності, звівши все лише до приватного режиму форми власності. Наразі Україна перебуває в умовах не тільки воєнного стану, а й як наслідок - економічної кризи, і загрози позбавлення країни залишків роз- державлених підприємств щодо стратегічно важливих для економіки і безпеки держави підприємств. Отже, держава втрачає публічний контроль над критичною сферою стратегічних об'єктів державної власності. Трансформація публічного контролю шляхом скасування господарського відання та оперативного управління може призвести до неефективного управління, непрозорості роботи та корупційних оборудок на підприємствах стратегічного значення.

Варто звернутися тут до міжнародного досвіду, який свідчить, що приватизаційний процес за всю історію воєнних подій у країнах світу не застосовувався. Натомість, навпаки, використовувалось право націоналізації задля потреб воєнного часу, що обґрунтовано потребою в посиленні публічного контролю за стратегічно важливими галузями промисловості під час війни. Тому на сьогодні відсутність жорсткого контролю публічного адміністрування у приватній сфері може призвести до значних втрат у економіці та безпеці держави.

Опрацювання безпекової складової з метою збереження державної власності здійснюється постійно. Так, О. Беляневич розглядала необхідність соціальної орієнтованості при приватизації державного сектору9. В. Махінчук окреслював особливий вплив на критичні об'єкти10. В. Щербина розглядала контроль за категорією державної форми власності майна у вигляді різновиду форми правового контролю, де звертала увагу, що активний процес приватизації призвів до масового роздержавлення, але ще залишаються підприємства державної форми власності, що потребують особливої уваги й нагляду11.

Державні підприємства, що належать до об'єктів стратегічного значення, важливі для економіки й безпеки держави, тому є такими, що не підлягають приватизації й подальшому відчуженню. Ліквідація ГК України зумовлена відповідними змінами у формі господарської діяльності, такими, як: заборона створення юридичних осіб у вигляді державного підприємства; реорганізація дійсних державних підприємств у господарські товариства; запровадження нових конструкцій передання державного майна; доповнення чинного законодавства конструкцією договору управління державним майном; затвердження типових умов такого договору Кабінетом Міністрів України.

З огляду на особливу економічну значущість об'єктів стратегічної інфраструктури для публічних інтересів і виконання ними державних функцій, зміна форми власності на майно, яке за своєю сутністю є надбанням усього суспільства, держави, звуження титульних прав і дійсних організаційно-правових форм підприємництва, становить ризик для цих інтересів, що особливо важливо в умовах воєнного стану, адже може загрожувати знищенням країни, що й зумовлює актуальність обраної проблематики дослідження. Відповідно пропонується об'єкти стратегічної інфраструктури залишити об'єктами права державної власності, що потребує закріплення на рівні закону як таких, що не підлягають приватизації.

Висновки

Реформування у сфері господарюючих державних підприємств у вигляді переходу від державної форми власності об'єктів стратегічного значення до приватної сфери їх підпорядкування у період воєнного часу викликає потребу в характеристиці таких змін. Необхідність підтримання зайнятості на виробництвах, які в умовах війни не були здатні забезпечити приватні власники, було одним з основних чинників відповідної економічної політики, не кажучи вже про зростаючі потреби воєнної економіки, які в умовах планування масштабних оборонних капіталовкладень найбільш прогнозовано задовольняє саме державний сектор.

У разі скасування ГК України і відміни державної форми власності приватні власники підприємств стратегічного значення, особливо у період воєнного стану, фактично повинні виконувати мобілізаційні, воєнні, оборонні замовлення для потреб країни. Накопичення капіталу - це прерогатива приватних господарств, а тому такі підприємства повинні бути під публічним контролем державних суб'єктів влади.

Право господарського відання й оперативного управління є певними важелями стримування вседозволеності у використанні майна, що перебуває у державній чи комунальній формі власності. І передача прерогативи публічного регулятора господарських відносин на рівні цивільного законодавства орієнтує на приватний вид господарювання. У такий спосіб втрачається належний контроль над публічними підприємствами стратегічної сфери, критичної інфраструктури країни.

Зміни організаційно-правового характеру за наслідками скасування ГК зруйнують багаторічний прецедент застосування національного і європейського законодавства, регуляторні акти, закони, підзаконні акти та інші акти локально-відомчого характеру, що опирались на дію норм ГК України. Ці зміни можуть негативно вплинути на безпеку країни та її економічну складову в період війни, що надалі призведе до правової дестабілізації у цій сфері.

Література

Про особливості регулювання підприємницької діяльності окремих видів юридичних осіб та їх об'єднань у перехідний період: проєкт Закону України від 09.09.2021 № 6013. URL: https://w1.c1.rada.gov. ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=72707

Закірова С. Г. Чергова спроба ліквідації Господарського кодексу в Україні. Центр досліджень соціальних комунікацій НБУВ. URL: http://nbuviap.gov.ua/index.php?option=com_content&view=article&id=2124:chergova-sproba-likvidatsiji-gospo- darskogo-kodeksu-vukrajini&catid=8&Itemid=350

Подцерковний О. П. Від торгового права до господарського: періодизація галузевого розвитку. Актуальні проблеми держави і права. URL: http://dspace.onua.edu.ua/bitstream/handle/11300/14798/2009%20%20%D0%92%1%96%20%D0%BF%D1% 80%D0%BE%D0%B1%D0%BB%D0%B5%D0%BC%D0%B8.pdf?sequence=1&isAllowed=y

Господарський кодекс України від 16 січня 2003 року № 436-IV. Відомості Верховної Ради України. 2003. № 18-22. Ст. 144.

Дякуновський О. Є. Правове регулювання підприємницької діяльності в Україні та Республіці Польща: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Вінниця, 2021. 21 с.

Загальна декларація прав людини ООН від 10 грудня 1948 року. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/995_015

Деревянко Б. В. Доцільність регулювання відносин в економіці Господарським кодексом: зарубіжний досвід. Форум права. 2016. № 2. С. 77-82. С. 79.

Про ратифікацію Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони: Закон України від 16 вересня 2014 року № 1678-VII. Відомості Верховної Ради України. 2014. № 40. Ст. 2021.

Беляневич О. А. Правова охорона державної власності у контексті Конституції України. Економіка та право. 2020. № 3. С. 3.

Махінчук В. М. Державне підприємство в системі ринкових відносин. Київ: Юрінком Інтер, 2019. 192 с. C. 177.

Щербина В. С. Правові форми здійснення контролю і нагляду за збереженням та ефективним використанням державного майна учасниками господарських відносин. Економіка та право. 2021. № 3. С. 3-9.

Размещено на Allbest.ru