Провадження у справах про адміністративні правопорушення: проблеми та перспективи

Размещено на http://www.allbest.ru/

Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ,

ПРОВАДЖЕННЯ У СПРАВАХ ПРО АДМІНІСТРАТИВНІ ПРАВОПОРУШЕННЯ: ПРОБЛЕМИ ТА ПЕРСПЕКТИВИ

Дрок Ірина Сергіївна кандидат юридичних наук, доцент,

старший науковий співробітник навчально-наукової

лабораторії з дослідження проблем превентивної діяльності

Анотація

У науковій статті досліджені окремі проблеми, які виникають під час провадження у справах про адміністративні правопорушення, та запропоновані перспективні напрямки їх вирішення.

Безпосередньо зосереджена увага на таких основних проблемах під час реалізації провадження у справах про адміністративні правопорушення: усунення застарілих понять та інституцій; відсутність інституту об'єднання і виділення проваджень; запровадження етапу провадження - повернення протоколу про адміністративне правопорушення; визнання прокурора учасником провадження у справах про адміністративні правопорушення; визначення прав уповноваженої посадової особи, яка склала протокол про адміністративне правопорушення; та інші.

В роботі проаналізовано рішення Європейського суду з прав людини, Верховного Суду України, Конституційного Суду України, а також зміст проєктів Законів України «Про внесення змін до частини другої статті 250 Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо обов'язкової участі прокурора у розгляді судом справ про адміністративні правопорушення, передбачених статтею 130 Кодексу України про адміністративні правопорушення» (реєстр. № 10002 від 05.09.2023) та «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо удосконалення процесуального механізму розгляду справ про адміністративні правопорушення» (реєстр. № 10002-1 від 22.09.2023).

Запропоновано виділити прокурора, як окремого учасника провадження у справах про адміністративні правопорушення, а його права викласти в окремій статті в главі 21 КУпАП «Особи, які беруть участь у провадженні в справі про адміністративне правопорушення».

Зроблено висновок про необхідність комплексного перегляду положень законодавства в частині провадження у справах про адміністративні правопорушення з урахуванням практики Європейського суду з прав людини та рішень Конституційного Суду України з метою наближення їх до світових стандартів дотримання прав людини.

Ключові слова: адміністративний процес, провадження у справах про адміністративне правопорушення, адміністративно-юрисдикційне провадження, суд, прокурор, матеріали, рішення.

Abstract

Drok Iryna_Serhiivna PhD in Law, Associate Professor, Senior Research Fellow, educational and scientific laboratory for the study of problems of preventive activity, Dnipropetrovsk State University of Internal Affairs

PROCEEDINGS IN CASES ON ADMINISTRATIVE OFFENSES: PROBLEMS AND PERSPECTIVES

The scientific article examines certain problems that arise during the proceedings in cases of administrative offenses, and offers promising directions for their solution.

Attention is directly focused on the following main problems during the implementation of proceedings in cases of administrative offenses: elimination of outdated concepts and institutions; absence of the institution of unification and separation of proceedings; introduction of the stage of proceedings - return of the administrative offense protocol; recognition of the prosecutor as a participant in proceedings on administrative offenses; determination of the rights of the authorized official who drew up a report on an administrative offense; and other.

The paper analyzes the decisions of the European Court of Human Rights, the Supreme Court of Ukraine, the Constitutional Court of Ukraine, as well as the content of the draft Laws of Ukraine "On Amendments to Part Two of Article 250 of the Code of Ukraine on Administrative Offenses Regarding the Mandatory Participation of the Prosecutor in Court Consideration of Administrative Offenses offenses provided for in Article 130 of the Code of Ukraine on Administrative Offenses" (reg. No. 10002 dated 05.09.2023) and "On Amendments to the Code of Ukraine on Administrative Offenses Regarding the Improvement of the Procedural Mechanism for Consideration of Cases on Administrative Offenses" (Reg. No. 10002-1 from 09/22/2023).

It is proposed to single out the prosecutor as a separate participant in proceedings in cases of administrative offences, and to set out his rights in a separate article in Chapter 21 of the Code of Administrative Offenses "Persons participating in proceedings in cases of administrative offences".

It was concluded that there is a need for a comprehensive revision of the provisions of the legislation in the part of proceedings in cases of administrative offenses, taking into account the practice of the European Court of Hum an Rights and the decisions of the Constitutional Court of Ukraine in order to bring them closer to global standards of human rights compliance.

Keywords: administrative process, administrative offense proceedings, administrative and jurisdictional proceedings, court, prosecutor, materials, decisions.

Вступ

Постановка проблеми обумовлена застарілою нормативно-правовою базою, яка містить адміністративно-процесуальні норми, що потребують не часткового, а комплексного перегляду. Зокрема, чинний КУпАП прийнятий Верховною Радою УРСР, що є сюрреалізмом, зважаючи на тривалий період незалежності України, умови сьогодення та прагнення українського суспільства приєднатися до європейської спільноти. Аналіз чинних процесуальних норм, нормотворчих процесів, теоретичних та практичних засад провадження у справах про адміністративні правопорушення (рішення Європейського суду з прав людини, Конституційного Суду України) дозволяє говорити про існування проблем, окремі з яких висвітлимо у даній роботі.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Нормативно-правові засади провадження у справах про адміністративні правопорушення та питання їх реалізації на практиці завжди були в центрі уваги провідних науковців в галузі адміністративного права. Серед них доробки В.Б. Авер'янова, О.М. Бандурки, Ю.П. Битяка, І.А. Галаган, І.П. Голосніченка, С.Т. Гончарук, Т.О. Коломоєць, К. Колпакова, О.В. Кузьменко, В.Г. Перепелюка, В.П. Пєткова, В. Пєткова, С.Г. Стеценка, М.М. Тищенка та багатьох інших. Однак виклики сучасності потребують свіжого погляду на проблеми адміністративного процесу та провадження у справах про адміністративні правопорушення зокрема.

Мета наукової статті дослідити окремі проблеми, які виникають під час провадження у справах про адміністративні правопорушення, та запропонувати перспективні напрямки їх вирішення.

Виклад основного матеріалу

Провадження у справах про адміністративні правопорушення є одними найбільш чисельних та мають свої особливості, притаманні даному виду проваджень, а саме: це вид юрисдикційного провадження, оперативність, плюралізм суб'єктів, судовий та позасудовий розгляд справ, підстава - вчинення адміністративного правопорушення, наявність загальної та спрощеної форм провадження, виховний характер, тощо.

Однак такому провадженню притаманна і низка нормативно - процесуальних проблем, які потребують вирішення. У межах даного наукового дослідження зосередимо увагу на таких основних п роблемах під час реалізації провадження у справах про адміністративні правопорушення: усунення застарілих понять та інституцій; відсутність інституту об'єднання і виділення проваджень; запровадження етапу провадження - повернення протоколу про адміністративне правопорушення; визнання прокурора учасником провадження у справах про адміністративні правопорушення; визначення прав уповноваженої посадової особи, яка склала протокол про адміністративне правопорушення; та інші. Розглянемо кожну з виділених проблем більш детально та запропонуємо перспективні шляхи їх вирішення.

Окремі процесуальні конструкції втратили свою актуальність через зміну соціальних відносин під час розвитку українського суспільства. Наприклад, виховний вплив трудових колективів, місць навчання або проживання порушника є недостатнім, а запобіжна роль - малоефективною для передачі їм функцій суб'єктів провадження у справах про адміністративні правопорушення. Крім того, дане положення КУпАП [1] фактично не застосовується та немає юридичної сили та наслідків. Зауважимо, що законодавець розпочав зміни у даному напрямку, виключивши в жовтні 2022 року статтю 21 КУпАП [1] зі змісту правового акту. Тим самим виключена можливість передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації або трудового колективу. З огляду на сказане, пропонуємо також виключити частину 2 статті 249 КУпАП.

Науковці Д. Л. Драч та Т. В. Міхайліна також наголошують на проблемі відсутності в провадженні у справах про адміністративні правопорушення інституту об'єднання і виділення проваджень [2]. Сукупний розгляд таких справ допоможе прискорити збір доказів, з'ясувати стан справи, всебічно проаналізувати суть справи та прийняти законне, обґрунтоване та вмотивоване рішення. Загалом це забезпечить дотримання принципів процесуальної економії при розгляді справ про адміністративні правопорушення. Підтримуємо позицію авторів щодо доповнення змісту КУпАП новою нормою в окремій статті Кодексу «Об'єднання і виділення матеріалів справи про адміністративне правопорушення» [2].

Запровадження додаткового етапу провадження у справах про адміністративні правопорушення - повернення протоколу про адміністративне правопорушення для належного оформлення - це вимога практичного застосування процесуальних норм, адже непоодинокими є випадки винесення рішення щодо закриття справи через те, що матеріали справи складені неналежним чином. Такі обставини створюють механізми для уникнення адміністративної відповідальності для осіб, які вчинили адміністративне правопорушення та нівелюють всю систему адміністративної відповідальності.

Раніше Верховний Суд України в постанові Пленуму Верховного Суду України від 23 грудня 2005 року № 14 (п. 24), визнав правильною практику тих суддів, які вмотивованими постановами повертають протоколи про адміністративні правопорушення, складені не уповноваженою на те посадовою особою або без додержання вимог статті 256 КУпАП для належного оформлення [8]. За даними Державної судової адміністрації України за 2020 рік суду повернули для належного оформлення 90 630 протоколів, 2021 рік - 74 980 протоколів, 2022 рік - 47 319 протоколів [3].

На наш погляд, позиція авторів законопроєкту реєстр. № 10002-1 від 22.09.2023 щодо доповнення КУпАП статтею 278-1 «Повернення протоколу про адміністративне правопорушення» [3] є актуальною та такою, що має відбутися на теоретичному та практичному рівнях.

Питання щодо необхідності удосконалення провадження у справах про адміністративні правопорушення вийшли за межі України. На слуху сьогодні рішення Європейського суду з прав людини у справі «Бантиш та інші проти України» [4], внаслідок ухвалення якого національні суди опинились у ситуації правого вакууму та стали заручниками законодавчих прогалин під час розгляду справ про адміністративні правопорушення. Окремі апеляційні суди змушені своїми постановами залучати до розгляду справ прокурорів, покладаючи таким чином на них обов'язок підтримання обвинувачення, що не передбачено положеннями КУпАП. Для суддів таке процесуальне «ноу-хау» є страхуванням від подальших звинувачень у свідомому порушенні статті 6 Конвенції [5].

Однак для вирішення визначеної проблеми на нормативному рівні були запропоновані два законопроєкти реєстр. № 10002 від 05.09.2023 [6] та реєстр. № 10002-1 від 22.09.2023 [3], які перебувають на стадії громадського обговорення. Другий законопроєкт є більш вдалою спробою комплексного вирішення питання участі прокурора в провадженні у справах про адміністративні правопорушення. Автори даного законопроєкту визначають прокурора, як окремого учасника провадження у справах про адміністративні правопорушення [3], з огляду на що, на наш погляд, найбільш доречно викласти права прокурора в окремій статті в главі 21 КУпАП «Особи, які беруть участь у провадженні в справі про адміністративне правопорушення».

Ми пропонуємо доповнити зміст КУпАП статтею 268-2 «Права прокурора» такого змісту: «У справах про адміністративні правопорушення прокурор має право: порушувати провадження в справі про адміністративне правопорушення; ознайомлюватися з матеріалами справи, робити з них витяги, копії, одержувати копії судових рішень; брати участь у розгляді справи; подавати заяви та клопотання; надавати пояснення з питань, що виникають під час розгляду справи; під час провадження в справі про адміністративне правопорушення, перевіряти законність дій органів (посадових осіб) пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян; оскаржувати постанову у справі про адміністративне правопорушення, а також вчиняти інші передбачені законом дії.» [10].

Окремо також слід вказати на необхідність запровадження обов'язкової участі прокурора у справах про адміністративні правопорушення, відповідальність за які передбачена ст. 130 КУпАП. Враховуючи той факт, що в Україні є досить розповсюдженою судова практика щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення, передбачених статтею 130 КУпАП, потенційна кількість звернень громадян України до Європейського суду з прав людини (за аналогією до вищезазначеної справи «Бантині та інші проти України» [4]) може бути досить значною, що, в свою чергу, негативно вплине як на Державний бюджет України (виплати грошових коштів заявникам), так і на міжнародну репутацію України (недотримання взятих на себе зобов'язань щодо прав людини і основоположних свобод, а саме - пункту 1 статті 6 Конвенції). Зазначене має бути відображене у статті 250 КУпАП. провадження правопорушення адміністративний прокурор

Обов'язковою також має бути присутність особи, яка притягається до адміністративної відповідальності за ст. 130 КУпАП для забезпечення реалізації прав такої особи під час розгляду справи та мінімізації випадків оскарження винесеної постанови. Дане твердження пропонуємо закріпити у статті 268 КУпАП шляхом її доповнення.

Крім того, підтримуємо позицію авторів законопроєкту реєстр. № 10002-1 від 22.09.2023 [3] щодо необхідності визначення прав уповноваженої посадової особи, яка склала протокол про адміністративне правопорушення, іншого представника органу від імені якого було складено протокол. Наряду з іншими учасниками провадження у справах про адміністративні правопорушення, права яких давно чітко визначені на законодавчому рівні, вказані особи також набувають процесуальних прав, які мають бути окреслені в положеннях чинного законодавства.

Крім невідповідності окремих положень КУпАП, на які звернув увагу Європейський суд з прав людини, інші його положення стали предметом конституційного розгляду Конституційним Судом України, зокрема щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини першої статті 294, статті 326 Кодексу України про адміністративні правопорушення (справа № 1 -12/2018(3911/15), рішення № 10-р/2018 від 23 листопада 2018 року) [7]. Мова йде те, що постанови про застосування стягнення у вигляді адміністративного арешту набирають законної сили з моменту їх винесення; а також про те, що постанова районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду (судді) про застосування адміністративного арешту виконується негайно після її винесення. Зазначені положення визнані неконституційними, а тому втратили свою чинність. Альтернативних норм дотепер не прийнято.

Висновки

Узагальнюючи викладене, варто акцентувати на необхідності комплексного перегляду положень законодавства в частині провадження у справах про адміністративні правопорушення з метою наближення їх до світових стандартів дотримання прав людини. Відповідно ми ще раз закликаємо до створення робочих груп для формування змісту двох кодифікованих нормативно -правових актів, які б визначали матеріальні та процесуальні засади провадження у справах про адміністративні правопорушення. Удосконалення провадження у справах про адміністративні правопорушення має відбуватися з урахуванням практики Європейського суду з прав людини та рішень Конституційного Суду України. Викладені у статті проблеми реалізації зазначеного провадження мають бути додатково досліджені та враховані укладачами кодексів з метою уникнення в подальшому колізій в праві та дотриманні загальновідомих принципів адміністративного процесу.

Література

1. Кодекс України про адміністративні правопорушення: Закон України від 07.12.1984 / Верховна Рада УРСР. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/80731-10 (дата звернення 25.10.2023)

2. Драч Д. Л., Міхайліна Т. В. Актуальні проблеми судового провадження у справах про адміністративні правопорушення. Вісник студентського наукового товариства ДонНУ імені Василя Стуса. 2023. № 15. Том 1. С. 117-122.

3. Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо удосконалення процесуального механізму розгляду справ про адміністративні право - порушення: проєкт Закону України від 22.09.2023 реєстр. № 10002-1. URL: https://itd.rada.gov.ua/ billInfo/Bills/Card/42830 (дата звернення 25.10.2023)

4. Рішення Європейського суду з прав людини «Бантиш та інші проти України» від 06.10.2022. URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-219783 (дата звернення 25.10.2023)

5. Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 / Рада Європи. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_004#Text (дата звернення 25.10.2023)

6. Про внесення змін до частини другої статті 250 Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо обов'язкової участі прокурора у розгляді судом справ про адміністративні правопорушення, передбачених статтею 130 Кодексу України про адміністративні правопорушення: проєкт Закону України від 05.09.2023 реєстр. № 10002. URL: https://itd.rada.gov.ua/billInfo/Bills/Card/42713 (дата звернення 25.10.2023)

7. Рішення Конституційного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини першої статті 294, статті 326 Кодексу України про адміністративні правопорушення від 23.11.2018 № 10-р/2018. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/v010p710-18#Text (дата звернення 25.10.2023)

8. Про практику застосування судами України законодавства у справах про деякі злочини проти безпеки дорожнього руху та експлуатації транспорту, а також про адміністративні правопорушення на транспорті: Постанова Пленуму Верховного Суду України від 23.12.2005 № 14. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v0014700-05/conv#o2 (дата звернення 25.10.2023)

9. Зінченко С.О. Особливості адміністративно -правового статусу органів дізнання в Україні. Актуальні питання у сучасній науці. 2023. № 3(9). С. 310-318. https://doi.org/ 10.52058/2786-6300-2023-3(9)-310-318.

References

1. Kodeks Ukrainy pro administratyvni pravoporushennia [Code of Ukraine on Administrative Offenses] (1984, December, 7). URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/ 80732-10#Text [in Ukrainian].

2. Drach, D. L., & Mikhailina, T. V. (2023) Aktualni problemy sudovoho provadzhennia u spravakh pro administratyvni pravoporushennia [Actual problems of court proceedings in cases of administrative offenses]. Visnyk studentskoho naukovoho tovarystva DonNU imeni Vasylia Stusa, 15, 117-122 [in Ukrainian].

3. Pro vnesennia zmin do Kodeksu Ukrainy pro administratyvni pravoporushennia shchodo udoskonalennia protsesualnoho mekhanizmu rozghliadu sprav pro administratyvni pravoporushennia: proiekt Zakonu Ukrainy vid 22.09.2023 reiestr. № 10002-1 [On making changes to the Code of Ukraine on Administrative Offenses regarding the improvement of the procedural mechanism for consideration of cases on administrative offenses: draft Law of Ukraine from September 22, 2023, reg. № 10002-1]. URL: https://itd.rada.gov.ua/billInfo/Bills/Card/42830 [in Ukrainian].

4. Judgment of European Court of Human Rights of Case of Bantysh and others v. Ukraine from October 6, 2022. URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-219783 [in English].

5. Konventsiia pro zakhyst prav liudyny i osnovopolozhnykh svobod vid 04.11.1950 [Convention on the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms from November 4, 1950]. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_004#Text [in Ukrainian].

6. Pro vnesennia zmin do chastyny druhoi statti 250 Kodeksu Ukrainy pro administratyvni pravoporushennia shchodo oboviazkovoi uchasti prokurora u rozghliadi sudom sprav pro administratyvni pravoporushennia, peredbachenykh statteiu 130 Kodeksu Ukrainy pro administratyvni pravoporushennia: proiekt Zakonu Ukrainy vid 05.09.2023 reiestr. № 10002 [On making changes to the second part of Article 250 of the Code of Ukraine on Administrative Offenses regarding the mandatory participation of the prosecutor in court consideration of cases on administrative offenses provided for by Article 130 of the Code of Ukraine on Administrative Offenses: draft Law of Ukraine from September 5, 2023, reg. № 10002]. URL: https://itd.rada.gov.ua/billInfo/Bills/Card/42713 [in Ukrainian].

7. Rishennia Konstytutsiinoho Sudu Ukrainy shchodo vidpovidnosti Konstytutsii Ukrainy (konstytutsiinosti) polozhen chastyny pershoi statti 294, statti 326 Kodeksu Ukrainy pro administratyvni pravoporushennia vid 23.11.2018 № 10 -р/2018 [Judgment of the Constitutional Court of Ukraine regarding the conformity of the Constitution of Ukraine (constitutionality) with the provisions of the first part of Article 294, Article 326 of the Code of Ukraine on Administrative Offenses from November 23, 2018 № 10-р/2018]. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/ v010p710-18#Text [in Ukrainian].

8. Pro praktyku zastosuvannia sudamy Ukrainy zakonodavstva u spravakh pro deiaki zlochyny proty bezpeky dorozhnoho rukhu ta ekspluatatsii transportu, a takozh pro administratyvni pravoporushennia na transporti: Postanova Plenumu Verkhovnoho Sudu Ukrainy vid 23.12.2005 № 14 [On the practice of applying legislation by the courts of Ukraine in cases of certain crimes against road traffic safety and the operation of transport, as well as administrative offenses in transport: Resolution of the Plenum of the Supreme Court of Ukraine from December 23, 2005 № 14]. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v0014700-05/conv#o2 [in Ukrainian].

9. Zinchenko S.O. Peculiarities of the administrative and legal status of inquiry bodies in Ukraine. Current issues in modern science. 2023. No. 3(9). P. 310-318. https://doi.org/10.52058/ 2786-6300-2023-3(9)-310-318.

Размещено на Allbest.ru