Захист трудових прав та спеціалізований прокурорський нагляд в УСРР (1925-1931)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Захист трудових прав та спеціалізований прокурорський нагляд в УСРР (1925-1931)

Олена Ростиславівна Дашковська

Кафедра теорії права Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого Харків, Україна

Галина Василівна Терела

Відділ теорії держави і права Інститут держави і права імені В.М. Корецького НАН України Київ, Україна

Василь Васильович Стрілець

Кафедра міжнародних відносин і суспільних наук Національний університет біоресурсів і природокористування України Київ, Україна

Анотація

Метою статті є дослідження політико-правових передумов та організаційно-правових засад діяльності прокуратури з трудових справ в УСРР за весь період її функціонування (1925-1931). Застосовувався системний підхід до пізнання ідеології, законодавства та правозастосовних документів. Використовувалися загальнофілософський метод діалектики, загальнонаукові методи аналізу та синтезу, і спеціальні: історичний, герменевтичний та формально-юридичний методи. Визначено політико-правові передумови створення спеціалізованої прокуратури з трудових справ в УСРР у період впровадження нової економічної політики. Доведено, що нагляд за дотриманням законодавства в цей період варто розглядати не стільки як складову захисту трудових прав, скільки як спосіб забезпечення належних умов праці, які забезпечували реалізацію громадянами обов'язку працювати. Встановлено, що призначенням трудового догляду було забезпечення режиму «революційної законності» у сфері праці, тобто суворе дотримання законодавчих актів, директив партії та уряду задля задоволення інтересів держави диктатури пролетаріату. Функція загального нагляду прокуратури, що впроваджувалася в УРСР, інших республіках СРСР та в країнах «соціалістичного табору» на основі радянської моделі, мала за мету захист державних інтересів в особі її партійного керівництва. Для демократичних країн така функція не є характерною, оскільки суперечить принципу поділу влади. Доведено, що функція загального нагляду прокуратури з трудових справ зводилася до дублювання контрольно-наглядових повноважень інспекцій праці, примирних та судових органів.

Ключові слова: прокуратура з трудових справ, нагляд, трудове законодавство, функція загального нагляду, «революційна законність».

Abstract

PROTECTION OF LABOR RIGHTS AND SPECIALIZED PROSECUTOR SUPERVISION IN THE USSR (1925-1931)

Olena R. Dashkovska

Department of Legal Theory Yaroslav Mudryi National Law University Kharkiv, Ukraine

Halyna V. Terela

Department of Theory of State and Law V. M. Koretsky Institute of state and law of National Academy of Sciences of Ukraine Kyiv, Ukraine

Vasyl V. Strilets

Department of International Relations and Social Sciences National University of life and Environmental sciences of Ukraine Kyiv, Ukraine

The purpose of the article is to study the political and legal prerequisites and organizational and legal foundations of the activity of the prosecutor's office for labor cases in the USSR during the entire period of its operation (1925-1931). There was applied a systematic approach to knowledge of ideology, legislation and law-enforcement documents. The methods used: general philosophical method of dialectics, general scientific methods of analysis and synthesis, special methods: historical, hermeneutic and formal-legal. It was proved that the supervision of compliance with the law in this period should be considered partly as a component for labor rights protection and as a way of proper working conditions securing to ensure realization of the work duty by citizens. It was found out that the purpose of labor care was to ensure the regime of «revolutionary legality» in the field of labor, i.e. strict compliance with legislative acts, and directives of the Communist Bolshevik Party and the government in order to satisfy the interests of the proletariat dictatorship state. The function of general supervision of the prosecutor's office, which was implemented in the Ukrainian SSR, other republics of the USSR and in the countries of the «socialist camp» based on the Soviet model aimed at protecting state interests in the person of its party's leader. Such a function is not typical for democratic countries as it contradicts the principle ofpower-sharing. It was proved that the function of the general supervision of the prosecutor's office on labor cases was reduced to the duplication of control and supervisory powers of labor inspectorates, conciliatory andjudicial bodies.

Keywords: function of general supervision; labor law; revolutionary legality; supervision; the prosecutor's office on labor cases.

ВСТУП

захист трудове право прокурорський

Одним із юрисдикційних механізмів захисту як приватних, так і публічних інтересів у сфері праці є інститут нагляду і контролю, який набуває різних організаційно-правових моделей під впливом політико-правових чинників. Поряд із традиційним для багатьох країн наглядом, який здійснюється інспекціями праці, для пострадянських країн був та для частини з них залишається загальний нагляд прокуратури. Як відомо, сучасна Україна, торуючи шлях до кращих міжнародних та європейських практик захисту прав людини загалом та трудових, зокрема, відійшла від моделі загального прокурорського нагляду. Водночас, звернення до історичного досвіду функціонування спеціалізованої прокуратури з трудових справ в Українській Соціалістичній Радянській Республіці (далі - УСРР) упродовж 1925-1931 рр., дозволяє, ґрунтуючись в першу чергу на архівних джерелах, з'ясувати, в чому полягало призначення такого нагляду, наскільки він був ефективним. Чому спеціалізована прокуратура функціонувала стислий проміжок часу? Чи могла прокуратура, яка діяла за принципом класовості і була політичним знаряддям комуністичної партії, ефективно виконувати функцію захисту трудових прав? Відповідь на ці питання сприятимуть розвінчуванню міфів про захист людини праці в УСРР.

Правове регулювання та діяльність спеціалізованої прокуратури з трудових справ в УСРР у фаховій літературі досліджувалися фрагментарно, здебільшого в рамках загальних історико-правових розвідок становлення та розвитку прокуратури, проведених вченими В. В. Сухоносом [1], В. Г. Клочковим [2]. У рамках історико-правової характеристики прокурорської діяльності в Україні до питання нормативного визначення функцій трудової прокуратури та повноважень місцевого прокурора з трудових справ зверталася О. П. Струневич [3]. Ідеологічні чинники становлення радянської прокуратури, що детермінували карально-репресивний характер її діяльності, досліджував В. А. Степаненко [4]. Аналізуючи судовий захист трудових прав у період нової економічної політики (далі - НЕП), О. С. Боєва акцентувала увагу на важливості прокурорського нагляду за виконанням судових рішень з трудових справ [5]. Оскільки радянську модель прокурорського нагляду було взято за основу функціонування прокуратури в країнах «соціалістичного табору», науковці цих країн досліджували причини та наслідки таких кроків. Зокрема, рецепцію радянської моделі загального нагляду в Польській Народній Республіці аналізували Марцін Лиско [6; 7], Адам Обара [8], Марцін Дорохович, Каміль Капіца [9].

Разом з тим спеціальних досліджень організаційно-правових засад функціонування трудової прокуратури в УСРР через призму її призначення бракує, що актуалізує їх здійснення на основі залучення нормативних джерел та архівних матеріалів, частина з яких вперше вводиться до наукового обігу.

МАТЕРІАЛИ І МЕТОДИ

Для досягнення мети дослідження був використаний широкий спектр нормативних, правозастосовних актів, статистичних документів, які зберігаються у фонді 2623 «Народний комісаріат праці УСРР» Центрального державного архіву вищих органів влади та управління України (ЦДАВО України), фондах Р - 416 «Ніжинська окружна прокуратура, 1922-1930» та Р - 5495 «Прилуцька окружна проку-ратура, м. Прилуки Прилуцького округу, 1923-1930» Державного архіву Чернігівської області, фонді Р - 4775 «Конотопська окружна прокуратура» Державного архіву Сумської області, фонді Р - 5655 «Бердичівська окружна прокуратура» Державного архіву Житомирської області, фонді Р - 2064 «Кременчуцька міська контрольна комісія Робітничо-селянської інспекції» Державного архіву Полтавської області, фонді Р - 112 «Київський окружний виконавчий комітет ради робітничих, селянських та червоноармійських депутатів, м. Київ, 1919-1925» Державного архіву Київської області.

Під час проведення дослідження застосовувався системний підхід до пізнання ідеології, законодавства, теоретичних концепцій та правозастосовних документів, що дозволило забезпечити принцип цілісності та єдності наукового пошуку політико-правових передумов, організаційно-правових засад та практики реалізації спеціалізованої прокуратури з трудових справ в УСРР упродовж 19251931 рр. Використовувалися як загальні (діалектичний) та загальнонаукові (аналізу та синтезу), так і спеціальні методи дослідження (історичний, герменевтич- ний, формально-юридичний). Загальнофілософський метод діалектики уможливив динамічне пізнання інституту прокурорського нагляду в його нормативному та доктринальному відображенні, взаємозв'язку з суспільними трансформаціями, притаманними державотворенню. Метод аналізу та синтезу надав можливість критично осмислити та синтезувати наукові досягнення, нормативно-правові акти та правозастосовні документи щодо особливостей загального нагляду, здійснюваного прокуратурою з трудових справ. Історичний метод, завдяки використанню таких його прийомів як ретроспективний аналіз та історичне порівняння, дозволив окреслити політико-правові передумови створення та припинення діяльності трудової прокуратури. Герменевтичний метод, що використовувався при тлумаченні архівних джерел, уможливив з'ясування особливостей практики реалізації прокурорського нагляду, його ефективності. Застосування формально-юридичного методу, притаманного правовим дослідженням, дозволило визначити правову природу загального нагляду у сфері праці з точки зору сучасного стану юриспруденції.

Мета дослідження - з'ясувати політико-правові передумови та організаційно- правові засади нагляду прокуратури з трудових справ в УСРР у період її функціонування (1925-1931). Для досягнення поставленої мети визначені такі завдання: дослідити передумови виокремлення спеціалізованої прокуратури в трудових справах, її призначення; охарактеризувати організаційно-правове забезпечення діяльності трудової прокуратури; проаналізувати стан реалізації функції загального нагляду у сфері праці.

РЕЗУЛЬТАТИ ТА ОБГОВОРЕННЯ

Політико-правові передумови створення спеціалізованої прокуратури з трудових справ в УСРР, її призначення

Створення нових державних органів засвідчує, по-перше, суспільну потребу, яка будучи ідеологічно обґрунтованою, знайшла відображення в правосвідомості; по-друге, неефективне виконання функцій, які покладаються на новостворений орган, наявними складовими державного механізму [10, с. 162]. Відштовхуючись від цієї тези, проаналізуємо передумови становлення спеціалізованої прокуратури з трудових справ, яка функціонувала в УСРР упродовж 1925-1931 рр., будучи заснованою у період НЕП, згортання якого, у свою чергу, призвело до скасування спеціалізованої трудової прокуратури та загалом зміни системи державного нагляду і контролю за дотриманням законодавства про працю.

У період НЕП відбувся перехід у сфері праці від загальної трудової повинності до договірних трудових відносин, урегульованих на нормативному рівні в Кодексі законів про працю УСРР 1922 р. У процесі їх реалізації мав виконуватися обов'язок працювати, оскільки право на працю на законодавчому рівні не закріплювалося, звісно, залишаючись при цьому природним правом людини. Конституція УСРР 1919 р. визнавала «обов'язки всіх громадян Республіки на працю» (ст. 28) [11], Конституція УСРР 1929 р. визначала «працю за обов'язок» (ст. 14) [12]. Тому нагляд і контроль за дотриманням законодавства про працю в цей період варто розглядати не стільки як складову захисту трудових прав, скільки як спосіб забезпечення належних умов праці, які забезпечували виконання такого обов'язку. Академічний тлумачний словник трактує останній як «те, чого треба беззастережно дотримуватися, що слід безвідмовно виконувати відповідно до вимог суспільства або виходячи з власного сумління» [13, с. 548]. Якщо виходити із традиційного розуміння юридичного обов'язку як міри необхідної поведінки, закріпленої в правових нормах, забезпечення дотримання такої передбачає можливість застосування державного примусу у вигляді встановлення юридичної відповідальності за невиконання обов'язку або створення перешкод для його реалізації.

Юрисдикційним інструментом забезпечення визначених законодавчими актами, насамперед КЗпП УСРР 1922 р., умов праці, був інститут нагляду і контролю. При цьому характерною ознакою трудового законодавства в період НЕП стало широке застосування адміністративного нагляду за дотриманням норм трудового права, здійснюваного державними інспекціями праці. На відміну від періоду «воєнного комунізму» профспілки були позбавлені права безпосереднього адміністрування у сфері нагляду та контролю, в основі чого лежала обґрунтована головою радянських профспілок М. П. Томським теорія «радянського тред- юніонізму» про розходження інтересів робітників та роботодавців приватних і госпрозрахункових державних підприємств [14, с. 83]. У попередній період «воєнного комунізму», навпаки, роботодавці націоналізованих підприємств були представниками держави диктатури пролетаріату, що заперечувало саму можливість постановки питання про протиставлення інтересів робітників та роботодавців. Вимушено допускаючи діяльність приватних підприємств в умовах гострої економічної кризи партійне (більшовицьке) керівництво зіштовхнулося з необхідністю повернення такого державного органу як прокуратура, що була ліквідована після жовтневого перевороту 1917 р. Ці політико-організаційні процеси супроводжувалися ідеологічним обґрунтуванням переходу від принципу «революційної доцільності» до принципу «революційної законності». Останній був взятий за основу правового режиму суспільства, «за якого пріоритетною цінністю слугували інтереси держави» [15, с. 176]. «Нове право» мало стати інструментом здійснення функцій держави «та справляти значний вплив на виховання суспільства» [9, с. 256]. Проте «революційна законність» передбачала не лише суворе дотримання закону, але й партійних директив. Так, у плані прокуратури Конотопської округи на 1931 рік підкреслювалася важливість з'ясування «...де, в яких ланках не виконуються, викривляються або затримуються темпи виконання директив партії та уряду й тим самим ламається революційна законність» [16, арк. 1].

Першочергова роль у визнанні прокуратури гарантом законності в державі диктатури пролетаріату належала безпосередньо очільнику більшовиків В. Леніну, сутність поглядів якого зводилася до таких основних тез: (1) у всій радянській державі має бути єдиний і однаково зрозумілий правопорядок; (2) прокурор повинен підтримувати єдине розуміння закону незалежно від місцевих відмінностей та впливу; (3) прокурор не наділений адміністративними повноваженнями, він лише зобов'язаний стежити, щоб жодне рішення місцевого органу влади не порушувало закон; у разі виявлення такого порушення він зобов'язаний подати протест до суду; (4) для того, щоб мати можливість виконувати завдання захисту єдиного розуміння верховенства закону, прокурор повинен бути незалежним від місцевої влади [6, с. 844].

Визнаючи вирішальний вплив ленінських настанов на становлення соціалістичної моделі прокуратури, Марцін Лиско зауважує, що нормативно-правові акти в СРСР, що закріплювали статус прокуратури, відрізнялися від поглядів очільни- ка більшовиків в одному важливому пункті щодо природи протесту прокурора. Останній мав спрямовуватися не до суду, а до органу, який видав оскаржуваний акт, або до органу вищого рівня [6, с. 845], що призвело до нівелювання ролі суду.

На прокуратуру покладалося зміцнення «революційної законності», здійснення «догляду» не лише за діяльністю «усіх органів влади до сільрад включно», але й професійних організацій [17]. Згідно Положення про судоустрій УСРР 1925 р. функція так званого «загального нагляду» прокуратури полягала у поширенні сфери дії як на органи влади (крім Всеукраїнського Центрального Виконавчого Комітету (далі - ВУЦВК) та Ради народних комісарів (далі - РНК) УСРР), господарські установи, громадські та приватні організації, так і на приватних осіб [18]. Таким чином, у рамках радянської наглядової парадигми забезпечувався «загальний (в деяких трактуваннях - «тотальний») контроль за різними сферами правовідносин... При цьому прокуратура не належала до жодної з гілок влади, оскільки принцип поділу державної влади не визнавався в соціалістичній правовій доктрині» [19, с. 134].

В умовах першої п'ятирічки (1928-1933) та розгорнутого курсу на прискорену індустріалізацію, переходу до адміністративно-командних методів управління на виконання обов'язку працювати відбиток накладала не лише визначена юридично міра праці в рамках встановленого законом робочого часу, але й почасти зависокі планові виробничі завдання, що їх намагалися виконати та перевиконати в рамках різного роду «соціалістичних змагань». У такій ситуації захист прав особи був вторинним, як і захисна функція трудового права. Натомість першочерговою функцією цієї галузі права ставала виробнича, віддзеркалюючи необхідність задоволення загальнодержавного інтересу, що стало характерною ознакою радянського буття. Разом з тим такі процеси супроводжувалися пропагандистськи зумовленими заходами, спрямованими на обґрунтування захисту людини праці в Країні Рад. Власне прокуратура виступала в ролі «опікуна», здійснюючи нагляд за виконанням не лише законодавчих, а, насамперед, розпорядчих актів та партійних директив. Показово, що навіть термінологічно нагляд прокуратури в документах тих років йменувався як «догляд», засвідчуючи патерналістський характер взаємодії влади та громадян.

Організаційно-правове забезпечення діяльності прокуратури з трудових справ

Створення у складі прокуратури УСРР спеціалізованої прокуратури в трудових справах було визначено Положенням про судоустрій УСРР від 23 жовтня 1925 р. [18]. Цьому передувало запровадження посади прокурора з трудових справ при Верховному суді РСФРР згідно Положення про судоустрій РСФРР 1923 р.

Незважаючи на те, що прокуратура мала виключні повноваження на перевірку законності дій органів влади, в тому числі й інспекцій праці, в доповідній записці на ім'я губернського прокурора Київської губернії про роботу примирної камери Бердичівського повіту станом на 01 січня 1923 р. констатувалося, що час організації прокуратури в повіті характеризувався «незнанням і повною відірваністю від законності не тільки господарських і державних, але й каральних органів» [20, арк. 1].

Питання кадрового забезпечення прокуратури вирішувалося на засадах партійної (більшовицької) приналежності на відміну від принципу політичної нейтральності в демократичних країнах. Так, у звіті Прилуцької окружної прокуратури за 1928-1929 рр. був охарактеризований кадровий склад прокуратури як такий, де всі прокурори є членами партії, робітників та селян з-поміж них - 50%, службовців - 50%, висуванців - 40%, з них одна жінка. «Весь прокурорський персонал приймає активну участь в політичному житті округи і має достатнє навантаження громадськими обов'язками» [21, арк. 1].

Утворення спеціалізованої прокуратури в трудових справах відбувалося шляхом виокремлення напряму діяльності прокуратури «в галузі трудового догляду». У складі центрального апарату Прокуратури УСРР був створений шостий підвідділ з трудових справ на чолі з завідувачем - помічником Генерального прокурора республіки. Кандидатура помічника Прокурора УСРР в трудових справах попередньо погоджувалася Народним комісаріатом праці УСРР (далі - НКП) та Всеукраїнською радою професійних спілок (далі - ВУРПС) і затверджувалася Президією ВУЦВК.

Однією із функцій прокуратури з трудових справ був нагляд за додержанням законодавства місцевими органами праці: окружними інспектурами та районними інспекціями праці при місцевих відділах праці. Прокурор з трудового догляду відвідував різного роду наради, що відбувалися в місцевих органах влади, з правом дорадчого голосу. З метою нагляду міг затребувати усі необхідні документи та матеріали. Наглядові повноваження спеціального прокурора з трудових справ при Прокуророві УСРР поширювалися як на місцеві органи праці, так і на центральний апарат НКП. Помічник прокурора республіки був наділений правом участі в розробці інструкцій, циркулярів, наказів НКП, та перевірки відповідності вимогам законів нормативних актів, підготовлених без його безпосередньої участі. У разі визнання акту незаконним прокурор з трудового догляду звертався з поданням до органу, який видав такий акт, про його скасування або зміну. У разі відмови виконання такої вимоги прокурор виносив протест на незаконний акт до вищестоящого органу з вимогою скасувати його або змінити. Протести на нормативні та розпорядчі акти місцевих органів праці подавалися до НКП. В свою чергу, незаконні акти НКП опротестовувалися прокуратурою республіки до Президії ВУЦВК або РНК УРСР.

Помічники прокурорів з трудових справ здійснювали нагляд за додержанням законів органами, які проводили дізнання і попереднє слідство. Таким органом дізнання були інспектори праці, а органом попереднього слідства виступали народні слідчі. У звіті про діяльність прокуратури Київської округи за період з 01 жовтня 1926 р. по 01 жовтня 1927 р. зазначалося, що більша частина дізнань щодо порушення норм КЗпП та колективних договорів провадилась за скаргами працівників (140), за повідомленнями преси (6), за ініціативою інших органів (9) [22, арк. 67]. Дізнання у більшості випадків стосувалися порушення порядку залучення до надурочних робіт, робіт в нічний час, несплати страхових внесків.

Прокуратурою проводилися виїзні перевірки інспекцій праці. Для прикладу, у 1929 р. помічник прокурора з трудових справ Ніжинської округи Головіна обстежила роботу інспектора праці Іченського району. У складеному акті було відзначено низку порушень, які можна умовно згрупувати у такі види: (1) організаційні порушення: відсутність плану діяльності інспектора праці; «хаотичний стан правничого матеріалу»; відсутність контролю за діяльністю інспектора з боку районного виконавчого комітету, на Президії якого жодного разу не заслуховувався звіт інспектора про виконану роботу; відсутність керівних вказівок інспектору з боку окружної інспектури праці; (2) порушення інспекційного нагляду: обстеження підприємств (а таких нараховувалося понад 30) інспектором не проводилися; відсутність належного нагляду за страхуванням найманих сільськогосподарських робітників, у результаті чого застрахованих осіб нараховувалося лише 44, що складало незначний відсоток; невжиття інспектором жодних заходів щодо зафіксованого повідомлення про один нещасний випадок. Як наслідок, прокурор ініціювала дисциплінарне провадження [23, арк. 28].

Перевірки виконання законодавства про працю проводилися за скаргами та заявами громадян, а також на основі публікацій у засобах масової інформації. Зокрема, прокурор розглядав скарги на дії і рішення органів НКП, судових та конфліктних органів - розціночно-конфліктних комісій, примирних комісій при районних виконкомах, примирних камер третейських судів. За результатами розгляду скарг прокурор міг прийняти одне з рішень: залишити скаргу без задоволення; внести протест; притягнути винних до відповідальності [3, с. 192].

Коментуючи процес розгляду скарг прокурорами в Народній Польщі після запозичення радянської моделі прокуратури, Марцін Лиско [6, с. 853] підкреслює, що насправді така практика обтяжувала прокуратуру завданням розгляду широкого кола справ і змушувала деяких прокурорів взяти на себе роль посередника, звертаючись до органів влади та установ із втручаннями, які не ґрунтувалися на законі. Слушність такого висновку стосовно ситуації в УСРР можна проілюструвати звітом Прилуцької окружної прокуратури за 1928-1929 рр., в якому повідомлялося: «Виїжджаючи на підприємства та в радгоспи, прокурор на місці приймає скарги робітників і в межах можливості там їх вирішував» [21, арк. 34].

Трудова прокуратура здійснювала нагляд за колективними договорами та тарифними угодами стосовно їх відповідності вимогам законодавства, своєчасністю їх реєстрації в органах НКП та виконанням.

Поширеною на той час підставою відкриття проваджень були повідомлення про порушення у сфері праці, оприлюднені в пресі. Так, у наведеній нижче таблиці міститься витяг із задокументованих відомостей, складених окружним прокурором міста Бердичів, про опубліковані в місцевих часописах матеріали стосовно порушень у сфері праці, за даними яких передбачалося вжиття запобіжних заходів.

Таблиця 1.

Відомості про діяльність органу прокурорського нагляду міста Бердичів щодо запобіжних заходів за матеріалами, вміщеними в часописах робітничими та сільськими кореспондентами (витяг) [24, арк. 29, 52-53]

Нагляд трудової прокуратури поширювався на додержання законів при прийнятті та виконанні судових рішень як з цивільних, так і з кримінальних трудових справ. Для прикладу, Ніжинська окружна прокуратура за період з 01 жовтня 1926 р. по 01 жовтня 1927 р. взяла участь в судових засіданнях трудової сесії суду, де були розглянуті 6 цивільних справ [25, арк. 51]. Як бачимо, наведені дані засвідчували незначну ефективність роботи трудової сесії суду, що зрештою призвело до скорочення штату трудової сесії та передачі справ до єднальної камери суду, прийняте Постановою Президії Ніжинського окружного виконкому від 7 жовтня 1929 р. [26, арк. 169].

Прокуратурою з трудових справ здійснювався нагляд за дотриманням законів примирними комісіями (камерами), які створювалися при районних виконавчих комітетах рад робітничих, селянських та червоноармійських депутатів (далі - райвиконком). Невиїзний нагляд за їх діяльністю здійснювався шляхом опрацювання поданих до місцевих органів прокуратури повідомлень та супроводжуючих документів інспекторами праці. Таким чином, маємо приклад дублювання функцій двох державних органів, що «згідно із теорією управління... створює неви-значеність в системі і приводить до її розбалансованості». З приводу такої ситуації І. Крилова слушно зауважувала: «Парадоксально, але факт: чим більше контрольно-наглядових установ, тим нижче рівень законності в країні» [27, с. 161]. Варто погодитися з висновком О. І. Скибенко про те, що «.сама по собі функція так званого «загального нагляду» . за своєю природою зводиться лише до дублювання перевірки, що має проводитись контрольним органом, тобто прокуратура в цьому випадку виконує субсидіарну роль, підміняючи повноваження іншого профільного інституту державної влади» [28, с. 102]. Проілюструвати таку ситуацію можна циркуляром Народного комісаріату Робітничо-селянської інспекції (далі - РСІ) від 01 жовтня 1931 р. «Про розмежування функцій органів РСІ та прокуратури щодо розслідування та розв'язання робсількорівських нотаток», у якому визнавалося: «Відсутність розмежування функцій прокуратури та органів РСІ часто-густо приводить до паралелізму в роботі та затримки вирішення питань...» [29, арк. 7]. У доповідній записці завідувач відділу охорони праці НКП нарікав, що «прокуратура на місцях не лише не надає підтримки інспекції праці», але часто затримує розгляд справ, порушених інспекторами, щодо притягнення роботодавців до відповідальності [30, арк. 177].

Прокурорський нагляд за дотриманням законодавства про працю можна вважати ефективним, якщо прокурор своєчасно виявляє порушення приписів нормативно-правових актів, «.домагається усунення як означених порушень, так і обставин, що їм сприяють» [31, с. 130], а діяльність спеціалізованої прокуратури є системною. Проте архівні документи містять непоодинокі факти, що не засвідчують ефективність нагляду трудової прокуратури. Так, характеризуючи названий вид нагляду, в звіті про діяльність Ніжинської окружної прокуратури за 1927-1928 рр. посилалися на невелику кількість підприємств як причину незначної кількості виявлених порушень законодавства про працю. «Та й ті, що виникають, - продовжували укладачі звіту, - мають настільки дрібний характер, що часом зовсім не вимагають зосередження на собі уваги прокурорського нагляду» [25, арк. 51]. Водночас підприємств, як випливає зі згадуваного вище акту прокурора Головіної, на території лише одного Іченського району Ніжинської округи нараховувалося понад 30, а районів до складу округи входило на той час 12. Це переконливо засвідчує факт сприйняття порушення прав працівників як таких, що не були суспільно небезпечними діяннями.

Призначення спеціального прокурора з трудових справ на місцях відбувалося далеко не в усіх округах. Для прикладу, в Ніжинській окружній прокуратурі у 1927-1928 рр. працювало тільки три прокурори, «виконати пропозицію Генерального прокурора Республіки про вилучення зі складу осіб прокурорського нагляду окремого прокурора (без навантаження іншою роботою) не можна було, . та й недоцільно, за характером округи як виключно сільськогосподарської.» [25, арк. 51]. У результаті, нагляд за дотриманням законодавства про охорону праці здійснював прокурор по загальному нагляду.

Сама постановка завдання здійснення загального нагляду спричиняла труднощі в його практичній реалізації, оскільки прокурори часто не мали відповідної кваліфікації для фахового виконання такої багатопланової діяльності. Це засвідчувало характерне для сталінського періоду правління явище «фасадівства», яке полягало в створенні інститутів правового захисту, що беззастережно функціонували лише на папері [6, с. 859].

У зв'язку з розпочатою восени 1929 р. суцільною колективізацією сільського господарства основний напрямок нагляду трудової прокуратури зміщувався на дотримання закону наймачами, в господарствах яких працювали наймані робітники (батраки), та в створених радгоспах. Показовими є звіти прокурорів про перевірку стану дотримання законодавства про працю у приватних господарствах та державних сільськогосподарських підприємствах. Так, у звіті Прилуцької окружної прокуратури за 1928-1929 рр. констатувалася повна експлуатація наймитів в куркульських господарствах з огляду на те, що умови договорів з наймитами, які реєструвалися сільрадами, були не диференційовані, оскільки всі наймити пристосовуються до тимчасових правил, незалежно від того, де він працює, чи в куркульському господарстві, чи в середняцькому, чи в бідняцькому [21, арк. 34]. Водночас, за результатами обстеження 9-ти радгоспів, повідомлялося, що робітники, як постійні, так і сезонні, знаходяться в нормальних умовах праці. Такий висновок був зроблений, незважаючи на низку порушень, які були виявлені при обстеженні радгоспів, а саме: «.. .в деяких господарствах, немає окремого ліжка для робітника, а є для всіх суцільні нари, що негігієнічно. Немає певного меню, а панує однорідність котлового харчування, не завжди надаються розрахункові книжки, не задовільно поставлена меддопомога, кепське помешкання для гуртожитку» [21, арк. 34].

Зі згортанням НЕП, остаточною націоналізацією приватних підприємств, забороною приватної власності, необхідність у спеціалізованій прокуратурі з трудових справ відпала. Проте важливість здійснення прокуратурою загального нагляду в усіх сферах суспільного життя тільки посилювалася. У протоколі Ніжинської окружної наради робітників юстиції від 16-17 лютого 1930 р. акцентувалося: «.бурхливий розвиток соціалістичного сектору, що приводить до знищення ринкових взаємовідносин та заміни безпосередньо виробничо-трудовими, дають підстави для трансформації окремих правових інститутів, а ні в якому разі для відмирання права. Тому ліквідаційні настрої щодо революційної законності є шкідливі і можуть привести до послаблення диктатури пролетаріату в умовах загострення класової боротьби» [26, арк. 152]. Нове Положення «Про судоустрій УСРР» від 25 вересня 1931 р. не передбачало функціонування спеціалізованої прокуратури з трудових справ.

ВИСНОВКИ

Таким чином, спеціалізована прокуратура з трудових справ була створена в УСРР у період НЕП. Вимушено впроваджуючи НЕП більшовики дозволили діяльність приватних підприємств, що супроводжувалося розходженням інтересів працівників та роботодавців. У сфері праці склалася ситуація, коли, з одного боку, допускалися договірні трудові відносини, а з іншого боку, на конституційному рівні закріплювався обов'язок працювати за відсутності права на працю та сво-боди праці. Тому нагляд і контроль за дотриманням законодавства в цей період варто розглядати не стільки як складову захисту трудових прав, скільки як спосіб забезпечення виконання такого обов'язку. Прокуратура виступала в ролі «опікуна», здійснюючи нагляд за виконанням не лише законодавчих, а переважно, розпорядчих актів та партійних директив.

Призначенням трудового догляду було забезпечення режиму «революційної законності» у сфері праці, тобто суворе дотримання законодавчих актів, директив партії та уряду, задля задоволення інтересів держави диктатури пролетаріату в особі її партійного керівництва.

Нагляд прокуратури з трудових справ в УСРР в 1925-1931 рр. можна визначити як функцію спеціалізованої прокуратури, що структурно складалася з окремого підвідділу при Прокуророві УСРР та помічників окружних прокурорів з трудового догляду на місцях, та полягала в діях із постійного спостереження за дотриманням законності у сфері праці.

На підставі проведеного дослідження можна виділити такі напрямки реалізації функції загального нагляду прокуратурою з трудових справ: нагляд за дотриманням роботодавцями законодавства про працю; нагляд за законністю діяльності щодо реалізації контрольно-наглядових повноважень окружними інспектурами та районними інспекціями праці; нагляд за додержанням законодавства органами, які проводять дізнання (спеціальні інспектори праці з дізнання) та попереднє слідство (народні слідчі); нагляд за законністю діяльності конфліктних органів - розціночно-конфліктних комісій, примирних комісій при райвиконкомах, примирних камерах третейських судів; нагляд за прийняттям та виконанням судових рішень з цивільних та кримінальних трудових справ. Таким чином, функція загального нагляду прокуратури з трудових справ зводилася до дублювання контрольно-наглядових повноважень інспекцій праці та повноважень примирних та судових органів. Зі згортанням НЕП, остаточною націоналізацією приватних підприємств необхідність у спеціалізованій прокуратурі з трудових справ відпала. Прокуратура продовжувала здійснювати функцію загального нагляду, в тому числі у сфері праці. Від здійснення такої функції прокуратури в Україні остаточно відмовилися тільки у 2014 р., прийнявши новий Закон «Про прокуратуру». що засвідчило «наближення статусу прокурора до загальновизнаних міжнародно- правових стандартів» [32, с. 546].

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

[1] Сухонос В. В. Прокуратура в системі державних органів України: теоретичний аналіз сучасного стану та перспектив розвитку : монографія. Суми : ВТД «Університетська книга», 2008. 448 с.

[2] Клочков В. Г Історія прокуратури України. 3-тє вид., перероб. і доп. Київ : НТВ «Правник», 2004. 245 с.

[3] Струневич О. П. Історія прокурорської діяльності в Україні: теоретико-правовий аналіз : дис. ... докт. юрид. наук : 12.00.01. Дніпро, 2021. 423 с.

[4] Степаненко В. А. Інститут прокуратури радянської України 1920-1930 рр.: історико- юридичний дискурс. Гілея: збірник наукових праць. 2014. Випуск 91 (№ 12). С. 63-66.

[5] Боєва О. Стан судового захисту трудових прав в Україні (з 1922 р. до 1936 р.): стисла характеристика, правові аспекти. Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія Право. 2020. Вип. 60. С. 68-74.

[6] Eysko M. Recepcja wzorow radzieckich w zakresie nadzoru ogolnego prokuratury w Polsce Ludowej / Marcin Eysko Wielokulturowosc polskiego pogranicza : ludzie - idee - prawo : materialy ze zjazdu Katedr Historycznoprawnych, Augustow, 15-18 wrzesnia 2002 roku / pod red. Adama Litynskiego i Piotra Fiedorczyka Bialystok : Wydawnictwo Uniwersytetu w Bialymstoku, 2003. S. 843-860. URL: https://repozytorium.uwb.edu.pl/ jspui/bitstream/11320/13923/1/M_Lysko_Recepcja_wzorcow_radzieckich.pdf (дата звернення: 29.03.2023)

[7] Lysko M. Jednostka w dzialalnosci prokuratorskiego nadzoru ogolnego w Polsce Ludowej / Marcin Lysko. Jednostka a panstwo na przestrzeni wiekow / pod red. Joanny Radwanowicz-Wanczewskiej, Piotra Niczyporuka i Karola Kuzmicza Bialystok : Wydawnictwo Temida 2, 2008 S. 107-124. URL: https://repozytorium.uwb.edu.pl/ jspui/bitstream/11320/13643/1/M_Lysko_Jednostka_w_dzialalnosci_prokuratorskiego_ nadzoru_ogolnego_w_Polsce_Ludowej.pdf (дата звернення: 29.03.2023)

[8] Obara A. Organizacja prokuratury powszechnej wedlug ustawy z 20 lipca 1950 r. o Prokuraturze Rzeczypospolitej Polskiej. Czasopismo Prawno-Historyczne. 2021. Tom LXXIII. Zeszyt 2. S. 241-252. URL: https://doi.org/10.14746/cph.2021.2.12 (дата звернення 28.03.2023)

[9] Dorochowicz M., Kapica K. (2020). Prokuratorska kontrola prawa miejscowego. Przeglqd Prawa IAdministracji. Wroclaw, 2020. Tom CXXII. № 3994. S. 255-270. URL: https:// doi.org/10.19195/0137-1134.122.15 (дата звернення: 28.03.2023)

[10] Долгополов А. Виникнення та історичний шлях розвитку прокуратури. Науковий вісник Національного університету біоресурсів і природокористування України. Серія: Право. 2015. Вип. 232. С. 162-168. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/nvnau_ prav_2015_232_28 (дата звернення: 28.03.2023)

[11] Конституція Української Соціалістичної Радянської Республіки від 10.03.1919. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/n0001316-19#Text (дата звернення: 30.03.2023)

[12] Конституція (Основний Закон) Української Соціялістичної Радянської Республіки від 15.05.1929. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/n0001316-29#Text (дата звернення: 30.03.2023)

[13] Словник української мови [в 11 т.] / [АН Української РСР, Ін-т мовознав. ім. О. О. Потебні] ; редкол. І. К. Білодід (гол.) [та ін.]. Київ : Наук. думка, 1974. Том. 5. 840 с.

[14] Лобок Д. Роль профсоюзов в становлении системы социального партнерства в период нэпа, 1921-1925 гг. Правоведение. 2006. № 6. С. 82-90.

[15] Губар С. Ідеологічні засади правового регулювання діяльності органів кримінальної юстиції в УСРР. Філософські та методологічні проблеми права. 2015. № 1-2. С. 171-183.

[16] Державний архів Сумської області. Ф. Р - 4775. Оп. 1. Спр. 15242 Справа Народньо- го слідчого відділу Конотопської округи. План роботы прокуратуры, статистические сведения о работе, другие материалы.

[17] Резолюція 2 сесії ВУЦВК ІХ скликання «Про революційну законність». Збірник узаконень та розпоряджень Робітничо-Селянського Уряду України. 1925. Ч. 90. Відділ перший. Ст. 516. URL: http://irbis-nbuv.gov.ua/dlib/item/0000092 (дата звернення: 30.03.2023)

[18] Постанова Всеукраїнського Центрального Виконавчого Комітету «Положення про судоустрій УСРР» від 23.10.1925. URL: https://ips.ligazakon.net/document/KP250018 (дата звернення: 30.03.2023)

[19] Lapkin A. Legal Status of the Prosecutor's Office in Ukraine. Teise. 2022. Vol. 124. P. 133-143. URL: https://doi.org/10.15388/Teise.2022.124.11 (дата звернення: 27.03.2023)

[20] Державний архів Житомирської області. Ф. Р - 5655. Оп. 1. Спр. 10 Бердычевская окружная прокуратура. Секретариат. Доклады о деятельности. (Январь - октябрь 1923 г).

[21] Державний архів Чернігівської області. Ф. Р - 5495. Оп. 1. Спр. 1108 Відчит Окрпро- куратури. 1928-1929 рр.

[22] Державний архів Київської області. Ф. Р - 112. Оп. 1. Спр. 5252 Звіт про діяльність Київської окрпрокуратури з 1 жовтня 1926 р. по 1 жовтня 1927 р.

[23] Державний архів Чернігівської області. Ф. Р - 416. Оп. 2. Спр. 108 Ніжинська окружна прокуратура. Загальний відділ. Акти, обстеження роботи райвиків та прилеглих йому установ, сільрад, райсудземкомісій та міроприємств охорони праці. 1930 р.

[24] Державний архів Житомирської області. Ф. Р - 5655. Оп. 1. Спр. 1603 Бердычевская окружная прокуратура. Секретариат. Доклады о деятельности. Январь - октябрь 1923 г.

[25] Державний архів Чернігівської області. Ф. Р - 416. Оп 1. Спр. 927 Сведения о выступлениях прокурора округа в суде, партийных органах, учреждениях Нежинского округа, 1926-1927.

[26] Державний архів Чернігівської області. Ф. Р - 416. Оп. 2. Спр. 558 Протоколи засідань Президії Ніжинського окрсуду про діяльність нарсудів, аналіз хлібозаготовчих справ, аналіз кримінальних справ та інше та відомості про рух та розгляд податкових справ, 3 лютого 1930-22 травня 1930.

[27] Крилова І. Історичний нарис діяльності прокуратури. Вісник Академії адвокатури України. 2006. № 7. С. 157-161.

[28] Скибенко О. Конституційно-правовий статус прокуратури України в умовах реформування : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02. Київ, 2021. 237 с.

[29] Державний архів Полтавської області. Ф. Р - 2064. Оп. 1. Спр. 95 Кременчуцька міська контрольна комісія Робітничо-селянської інспекції.

[30] ЦДАВО України. Ф. 2623. Оп 1. Спр. 2606 Циркуляри, акти, протоколи засідань Наркомпраці УРСР про розслідування нещасних випадків в промисловості, роботу органів охорони праці в центрі і на місцях, січень - червень 1926 р.

[31] Попович Є. Удосконалення нормативно-правового забезпечення нагляду органів прокуратури за дотриманням трудового законодавства. Право і Безпека, 2003. Т 2, № 3, С. 128-132.

[32] Yevdokimenko S., Naumova A., Yakymchuk S., Povydysh V. Foreign experience of administrative and legal support of citizens' rights by prosecutor's offices and possibilities of its use in Ukraine. Amazonia Investiga. 2020. Vol. 9. № 27. Р 544-551. URL: https:// doi.org/10.34069/AI/2020.27.03.58 (дата звернення: 28.03.2023)

REFERENCES

[1] Sukhonos, V. V. (2008). Prosecutor S office in the system of state bodies of Ukraine: theoretical analysis of the current state and development prospects. Sumy: VTD «Universytetska knyha».

[2] Klochkov, V. G. (2004). History of the Prosecutor's Office of Ukraine. Kyiv: NTV «Pravnyk».

[3] Strunevich, O. P (2021). History of prosecutorial activity in Ukraine: theoretical and legal analysis (Doctoral thesis, Dnipropetrovsk State University of Internal Affairs. Dnipro, Ukraine).

[4] Stepanenko, V. A. (2014). The Institute of the Prosecutor's Office in Soviet Ukraine 1920-1930: historical and legal discourse. Gilea: collection of scientific works, 91, 63-66.

[5] Boeva, O. (2020). The state of judicial protection for labor rights in Ukraine (from 1922 to 1936): brief description, legal aspects. Scientific Bulletin of the Uzhhorod National University. Law series, 60. 68-74.

[6] Lysko, M. (2003). (ed. by Adam Litynski and Piotr Fiedorczyk) Reception of Soviet patterns in the field of general supervision of the prosecutor's office in People's Poland. Materials from the Congress of Historical and Legal Departments, Augustow, 15-18 September 2002, Bialystok, 843-860. Retrieved from https://repozytorium.uwb.edu.pl/ jspui/bitstream/11320/13923/1/M_Lysko_Recepcja_wzorcow_radzieckich.pdf

[7] Lysko, M. (2008). Unit in the activity of general prosecutorial supervision in People's Poland. In: The individual and the state over the centuries (ed. by Joanna Radwanowicz- Wanczewska, Piotr Niczyporuk and Karol Kuzmicz). Bialystok, 107-124. Retrieved from https://repozytorium.uwb.edu.pl/jspui/bitstream/11320/13643/1/M_Lysko_Jednostka_w_ dzialalnosci_prokuratorskiego_nadzoru_ogolnego_w_Polsce_Ludowej.pdf

[8] Obara, A. (2021). Organization of the public prosecutor's office according to the Act of 20 July 1950 on the Public Prosecutor's Office of the Republic of Poland. Legal and historical journal, LXXIII, 2, 241-252. https://doi.org/10.14746/cph.2021.2.12

[9] Dorochowicz, M., Kapica, K. (2020). Prosecutor's control of local law. Review of Law and Administration, CXXII, 3994, 255-270. https://doi.org/10.19195/0137-1134.122.15

[10] Dolgopolov, A. (2015). The emergence and historical path of the prosecutor's office development. Scientific Bulletin of the National University for Bioresources and Nature Management in Ukraine. Series: Law, 232, 162-168. http://nbuv.gov.ua/UJRN/nvnau_ prav_2015_232_28

[11] Constitution of the Ukrainian Socialist Soviet Republic: Law of the Ukrainian SSR (1919, march). Retrieved from https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/n0001316-19#Text

[12] Constitution (Basic Law) of the Ukrainian Socialist Soviet Republic: Law of the Ukrainian SSR (1929, may). Retrieved from https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/n0001316-29#Text

[13] Dictionary of the Ukrainian language (1970-1980): in 11 vol. Vol. 5 (1974). Kyiv: Naukova dumka.

[14] Loboc, D. V. (2006). The role of trade unions in the formation of the system of social partnership during the NEP period, 1921-1925. Jurisprudence, 6, 82-90.

[15] Gubar, S. (2015). Ideological principles of legal regulation for activities of criminal justice bodies in the Ukrainian SSR. Philosophical and methodological problems of law, 1-2, 171-183.

[16] State Archives of Sumy Region. Fund. R - 4775. Description. 1. Case. 15242 The case of the People's Investigation Department of the Konotop District. Work plan of the prosecutor's office, statistical information on work, other materials.

[17] Resolution of the VUCVK «On revolutionary legality» (1925, October). Collection of enactments and orders of the Workers' and Peasants' Government of Ukraine, 90. Retrieved from http://irbis-nbuv.gov.ua/dlib/item/0000092

[18] Decree of the VUCVK «Regulations on the Judicial System of the Ukrainian SSR» (1925, October). Retrieved from: https://ips.ligazakon.net/document/KP250018.

[19] Lapkin, A. (2022). Legal Status of the Prosecutor's Office in Ukraine. Teise, 124, 133-143. https://doi.org/10.15388/Teise.2022.124.11

[20] State Archives of Zhytomyr Region. Fund R - 5655. Description 1. Case. 10 Berdychev District Prosecutor's Office. Secretariat. Activity reports. (January - October 1923).

[21] State Archives of Chernihiv Region. Fund R-5495. Description 1. Case. 1108 Report of the District Prosecutor's Office. 1928-1929.

[22] State Archives of Kyiv Region. Fund R - 112. Description 1. Case. 5252 Report on the activities of the Kyiv regional prosecutor's office (October 1, 1926 - October 1, 1927).

[23] State Archives of Chernihiv region. Fund R - 416. Description 2. Case. 108 Nizhyn District Prosecutor's Office. General Department. Acts, examination of the work of district executive committees and related institutions, village councils, district judicial land commissions and labor protection measures. 1930.

[24] State Archives of Zhytomyr Region. Fund R - 5655. Description 1. Case. 1603 Statistical information on the activities of the prosecutor's office, started on January 3, 1925, ended on December 31, 1925.

[25] State Archives of Chernihiv Region. Fund R - 416. Description 1. Case. 927 Information on the district prosecutor's speeches in court, party bodies, and institutions of the Nezhinsky District, 1926-1927.

[26] State Archives of Chernihiv Region. Fund R - 416. Description 2. Case. 558 Minutes of the meetings of the Presidium of the Nizhyn district on the activities of the courts, analysis of grain procurement cases, analysis of criminal cases, etc. and information on the movement and consideration of tax cases, February 3, 1930 - May 22, 1930.

[27] Krylova, I. (2006). Historical outline for the activities of the prosecutor's office. Bulletin for the Academy of Advocacy in Ukraine, 7, 157-161.

[28] Skibenko, O. (2021). Constitutional and legal status ofthe Prosecutor's Office ofUkraine in the conditions of reform (Ph.D. thesis, National Academy of Internal Affairs. Kyiv, Ukraine).

[29] State Archives of Poltava Region. Fund R - 2064. Description 1. Case. 95 Kremenchuk City Control Commission of Workers' and Peasants' Inspection.

[30] Central State Archives of Supreme Bodies of Power and Government of Ukraine (TsDAVO of Ukraine). Fund 2623. Description 1. Case. 2606 Circulars, acts, minutes of meetings of the People's Commissariat of Labor of the Ukrainian SSR on the investigation of accidents in industry, the work of labor protection bodies in the center and in the fields.

[31] Popovych, E. (2003). Improvement of regulatory and legal support for the supervision of the prosecutor's office over compliance with labor law. Law and Security, 2(3), 128-132.

[32] Yevdokimenko, S., Naumova, A., Yakymchuk, S., & Povydysh, V. (2020). Foreign experience of administrative and legal support of citizens' rights by prosecutor's offices and possibilities of its use in Ukraine. Amazonia Investiga, 9(27), 544-551. https:// doi.org/10.34069/AI/2020.27.03.58

Размещено на Allbest.ru