Місцевий референдум в Україні: досвід та перспективи

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

МІСЦЕВИЙ РЕФЕРЕНДУМ В УКРАЇНІ: ДОСВІД ТА ПЕРСПЕКТИВИ

Лук'янішин Олексій Олегович студент 4 курсу 2 групи факультету адвокатури Рубежов Богдан Сергійович студент 4 курсу 10 групи факультету адвокатури Науковий керівник: Зінченко Віктор Іванович професор, кандидат технічних наук, доктор філософії

м. Харків

Анотація

У даній публікації досліджується досвід проведення в Україні місцевих референдумів та їх результати. Зосереджено увагу на низькій кількості проведених референдумів протягом чинності Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» - 160 референдумів протягом 21 року, що складає менше 8 референдумів на рік у середньому на території всіх територіальних громад України. З 2012 року по сьогодні існує правова прогалина: відсутнє регулювання процесу організації та проведення місцевих референдумів. На усунення такого явища покликаний проект Закону України «Про місцевий референдум» (реєстр. №5512), який зареєстрований у Верховній Раді України у травня 2021 року.

Авторами проаналізовано основні положення законопроекту, виокремлено проблемні положення, зокрема щодо можливості винесення на місцевий референдум декількох змістовно поєднаних питань для заощадження коштів місцевого бюджету на організацію та проведення референдуму; зниження порогового значення в 50 відсотків виборців із числа виборців, включених до списків виборців, яке необхідне для того, щоб вважати референдум таким, що відбувся; підвищення відсоткового значення виборців, які мають підтримати ініціативу із проведення місцевого референдуму у невеликих за чисельністю виборців територіальних громадах. Зосереджено увагу на позитивних новелах законопроекту - участь офіційних та іноземних спостерігачів, неможливість проведення місцевого референдуму на регіональному та субрегіональному рівнях та ін. Наприкінці публікації авторами зроблено висновки та визначено напрями подальших досліджень після практичної реалізації законопроекту.

У статті використано доробок науковців -правників, матеріали Круглого столу «Законодавче забезпечення організації та проведення місцевого референдуму в Україні», висновок Венеціанської комісії.

Ключові слова: місцевий референдум, народовладдя, територіальна громада, законопроект, місцеве самоврядування.

Abstract

місцевий референдум законодавчий законопроект

Lukyanishyn Oleksii Olegovich Student of the 4rd year of the 2nd group of the Faculty of Advocacy, Yaroslav Mudryi National Law University, Kharkiv

Rubezhov Bogdan Sergiyovich Student of the 4rd year of the 10th group of the faculty of advocacy, Yaroslav Mudryi National Law University, Kharkiv

Supervisor: Viktor Ivanovych Zinchenko Professor, candidate of technical sciences, doctor of philosophy

LOCAL REFERENDUM IN UKRAINE: EXPERIENCE AND PROSPECTS

This publication examines the experience of holding local referendums in Ukraine and their results. Attention is focused on the low number of referendums held during the validity of the Law of Ukraine "On All-Ukrainian and Local Referendums" - 160 referendums during 21 years, which is less than 8 referendums per year on average in the territory of all territorial communities of Ukraine. From 2012 to today, there is a legal gap: there is no regulation of the process of organizing and holding local referendums. The draft Law of Ukraine "On Local Referendum" (reg. No. 5512), which was registered in the Verkhovna Rada of Ukraine in May 2021, is designed to eliminate this phenomenon.

The authors analyzed the main provisions of the draft law, singled out problematic provisions, in particular, regarding the possibility of submitting to a local referendum several meaningfully combined issues in order to save funds from the local budget for the organization and holding of the referendum; lowering the threshold value of 50 percent of voters from the number of voters included in the voter lists, which is necessary in order to consider a referendum as having taken place; increasing the percentage of voters who should support the initiative to hold a local referendum in territorial communities with a small number of voters.

Attention is focused on the positive novelties of the draft law - the participation of official and foreign observers, the impossibility of holding a local referendum at the regional and subregional levels, etc. At the end of the publication, the authors draw conclusions and define directions for further research after the practical implementation of the draft law.

The article uses the work of legal scholars, the materials of the Round Table "Legislative support for the organization and holding of a local referendum in Ukraine", the conclusion of the Venice Commission.

Keywords: local referendum, people's power, territorial community, draft law, local self-government.

Постановка проблеми

Наукова проблема, дослідженню і вирішенню якої присвячено статтю, полягає в необхідності аналізу законодавчого регулювання проведення місцевого референдуму в Україні, його історичного розвитку, сучасного стану та перспектив проекту Закону України «Про місцевий референдум» (реєстр. №5512). Станом на момент публікації статті законодавче регулювання проведення місцевого референдуму в Україні відсутнє, робота над проектом Закону України «Про місцевий референдум» (далі-законопроект) з початку повномасштабного вторгнення російських військ не проводиться. Теоретичне дослідження законопроекту проведення місцевого референдуму дозволить знайти неточності правових норм та у подальшому їх виправити, щоб забезпечити надійну практичну реалізацію положень законопроекту після його ухвалення парламентом України.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Відсутність правового регулювання порядку проведення місцевих референдумів в Україні була предметом низки досліджень науковців протягом останніх 11 років, натомість положення останнього, і найбільш перспективного на сьогодні, законопроекту (реєстр. №5512) досліджувались лише деякими правниками, серед них: Божко В.М., Кузьменко Н.М., Сульжик В.В., Ставнійчук А. та інші.

Мета статті

Необхідно провести аналіз основних положень законопроекту, виокремити позитивні і негативні його аспекти; дослідити історичні передумови внесення на розгляд Верховної Ради України законопроекту, досвід проведення місцевих референдумів в Україні. Метою статті є формулювання висновків щодо відповідності законопроекту законодавству України, сучасним реаліям; зосередження уваги громадськості та наукової спільноти щодо перспектив впровадження правового механізму організації та проведення місцевого референдуму в Україні; акцентувати увагу на положеннях законопроекту, які можуть обмежити право територіальних громад здійснювати владу безпосередньо шляхом місцевого референдуму і потребують у подальшому редагування у процесі ухвалення законопроекту.

Виклад основного матеріалу

Станом на сьогодні в Україні продовжується розбудова правової, демократичної, соціально орієнтованої держави, головну роль у цьому процесі посідає український народ. Референдум є найдемократичнішою ефективною формою волевиявлення громадян, в якій виражається безпосереднє народовладдя, реалізується конституційне положення про повноту влади народу. Саме ж народовладдя базується на громадянському суспільстві, саме в ньому народовладдя, основною складовою якого є загальна воля усіх людей, одержує найповніший вираз.

Референдум є важливим елементом безпосередньої демократії, що передбачає голосування виборців, прийняття рішення з будь-якого питання загальнодержавного або місцевого характеру, за виключенням тих, які не можуть бути предметом референдуму відповідно до чинного законодавства.

Місцевий референдум - форма прийняття територіальною громадою рішень з питань, що належать до відання місцевого самоврядування, шляхом прямого голосування. Предметом місцевого референдуму є питання місцевої громади. Згідно зі ст. 7 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» на місцевий референдум не можуть бути винесені питання, віднесені законом до відання органів державної влади. Рішення, прийняті референдумом, є обов'язковими для виконання на відповідній території [1].

Відповідно до ст. 143 Конституції України, громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів у межах адміністративно-територіальної одиниці. Такі ж самі повноваження віднесені ст. 138 Основного Закону до відання Автономної Республіки Крим [2].

Нині існує проблема законодавчого регулювання проведення місцевого референдуму, адже Закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» діяв до 6 листопада 2012 року, і вже 11 років відсутній нормативно -правовий акт, який надасть громадянам можливість користуватись їх конституційним правом. За цей час було подано декілька законопроектів, останній з яких (реєстр. №5512) згідно з веб-порталом ВРУ з 21.05.2021 опрацьовується профільним комітетом, але вже майже два з половиною роки статус законопроекту не змінюється, тому його подальша доля і можливе ухвалення залишається питанням часу [3]. Даний законопроект було зареєстровано як «брата» прийнятого і набувшого чинності Закону України «Про всеукраїнський референдум», який є втіленням цілеспрямованих заходів із розробки дієвого правового механізму здійснення народом України влади безпосередньо шляхом референдуму на національному та місцевому рівнях.

На думку авторів, окремої уваги заслуговує порядок втрати чинності Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми». Останній втратив чинність відповідно до пункту 4 розділу XIII «Прикінцеві положення»

Закону України «Про всеукраїнський референдум» від 6 листопада 2012 року. Натомість предметом правового регулювання нового закону став порядок організації та проведення всеукраїнського референдуму, що утворило правову прогалину у забезпеченні законодавчого регулювання місцевого референдуму. Закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» втратив чинність у повному обсязі і законодавець не сформулював застережень щодо чинності норм, які регулюють місцевий референдум. Політичні мотиви тогочасного керівництва держави виходять за межі предмету даного дослідження і не аналізуються.

Рішенням від 28 квітня 2018 року №4 -р/2018 Конституційний Суд України (далі - КСУ) визнав Закон України «Про всеукраїнський референдум» неконституційним та таким, що втратив чинність з дня ухвалення цього рішення [4]. У зв'язку з втратою чинності даним законом постала правова проблема щодо чинності Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», який було визнано втратившим чинність саме нормою Закону, який за рішенням КСУ визнано неконституційним. Як зазначає у своїй науковій праці Божко В.М., після рішення КСУ народний депутат України звертався до Центральної виборчої комісії з питань проведення місцевого референдуму, водночас остання у зв'язку з правовою невизначеністю щодо наслідків визнання неконституційним Закону «Про всеукраїнський референдум» звернулась за роз'ясненням до Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя, але відповіді отримано не було і правова проблема залишилась відкритою [5].

Анастасія Ставнійчук у своїй науковій праці досліджує чинники, які зумовили відсутність нормативного врегулювання процедури місцевого референдуму в Україні. До них належать: відсутність протягом останніх років з моменту втрати чинності Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» сталої, розробленої наукової концепції впровадження місцевого референдуму у законодавство України, свідченням чому є низка проектів таких законів і жвава суспільна дискусія з цього предмета, особливо після трагічних подій 2014 року; перший чинник доповнює другий - фрагментарність законодавства у частині місцевого референдуму; зволікання з боку народних депутатів України у проведенні реформи місцевого самоврядування, яка посилить владу на місцях, забезпечить їх розвиток та можливість самостійно вирішувати значущі питання, зокрема і шляхом місцевого референдуму; низький рівень правової освіти населення та не сформованість громадянського суспільства, що має наслідком відсутність занепокоєння громадян у питанні відсутності нормативного врегулювання проведення місцевого референдуму [6].

З 1991 по 2012 роки було зареєстровано 178 ініціатив щодо проведення місцевих референдумів. З них 122 було проведено, схвалено та виконано; 12 були несхвалені, тобто, народ не підтримав; 5 виявились незаконними; у 15 прийняті рішення не були виконані; 6 були визнані недійсними через низьку явку громадян і 18 ініційованих референдумів не відбулися [7].

Статистика проведених місцевих референдумів в Україні також містить неточності, що впливає на об'єктивність дослідження таких відомостей. За іншими даними, в період з 1991 по 2012 роки проведено 153 імперативні місцеві референдуми, 22 ініціативи не відбулися. Щодо предмету референдумів, то у 55 з них він стосувався адміністративно -територіального устрою, у 36 - питань переіменувань населених пунктів, у 34 - питань дострокового припинення повноважень місцевих рад [8].

А. Ставнійчук доречно акцентує увагу на відсутності у статистиці невдалих ініціатив, які не були втілені у життя з підстав перешкоджання місцевої влади проведенню референдуму. Так, за даними ВГО «Комітет виборців України» у період з 1991 року по червень 2014 року проведено 165 місцевих референдумів, зокрема у 2010 році 9 референдумів, у 2011 році - 3, у 2012 році - 3. Більшість з цих референдумів імперативно визначав закон у зв'язку зі змінами адміністративно-територіального поділу [7].

Тобто, з аналізу наведених статистичних даних вбачається, що навіть за часів чинності Закону «Про всеукраїнський та місцевий референдуми» інститут місцевого референдуму був вкрай рідко задіяним і застосовувався, як правило, у виключних випадках, коли законодавство визначало обов'язок із його проведення, крім цього статистика не включає ініціативи громадян з проведення референдуму, які з будь-яких причин не були підтримані органами місцевого самоврядування, що унеможливлює формулювання висновків щодо ефективності інституту місцевого самоврядування протягом перших двох десятиліть незалежності України.

Проект Закону «Про місцевий референдум» було зареєстровано 19 травня 2021 року, і до сьогодні опрацьовується комітетами ВРУ. 18 лютого 2022 року відбулась його презентація під час Круглого столу «Законодавче забезпечення організації та проведення місцевого референдуму в Україні». Громадськість було ознайомлено з основними положеннями, рекомендаціями Венеційської комісії та позиціями провідних науковців -правників [9]. З моменту повномасштабного вторгнення російських військ в Україну у засобах масової інформації було опубліковано інтерв'ю Голови Верховної Ради України Р. Стефанчука, який зазначив, що «...якраз на період війни висновки щодо законопроектів Венеціанської комісії стосовно України призупинені. Після отримання висновку ми ухвалюватимемо рішення про внесення цього законопроекту до зали Верховної Ради» [10]. Зі слів Р. Стефанчука можна дійти висновку, що на період воєнного стану робота над законопроектом про місцевий референдум не здійснюватиметься. Водночас незрозумілою залишається теза щодо призупинення висновків Венеціанської комісії щодо даного законопроекту. На думку авторів, дані слова, імовірно, стосуються редакції законопроекту, яку буде викладено із врахуванням рекомендацій Венеціанської комісії від 10 лютого 2022 року CDL -PI(2022)001 [11].

Під час Круглого столу «Законодавче забезпечення організації та проведення місцевого референдуму в Україні», який відбувся 18.02.2022 року Юлія Кириченко у своєму виступі зосередила увагу на процедурі опрацювання законопроекту до його реєстрації у парламенті. Автори вважають за необхідне приділити цьому аспекту окрему увагу. Розробка законопроекту тривала протягом вересня 2020-січня 2021 рр., наступною стадією стали громадські обговорення, які тривали з 22 березня по 11 квітня 2021 року, майже одночасно з цим проходили національні публічні обговорення, а після реєстрації законопроекту у Верховній Раді України з червня по жовтень 2021 року було проведено 96 публічних онлайн консультацій [9]. І на додаток до цього було отримано висновок Венеціанської комісії від 10 лютого 2022 року. Безумовно, що проведення такої кількості публічних заходів із обговорення проблемних положень законопроекту має на меті шляхом дискусій врахування усіх проблем, які вбачаються на теоретичному рівні.

Відповідно до законопроекту (реєстр.№5512) місцевий референдум проводиться в межах територіальної громади, його предметом можуть бути затвердження статуту територіальної громади або змін до нього; затвердження програми розвитку територіальної громади або змін до неї; дострокове припинення повноважень сільської, селищної, міської ради; дострокове припинення повноважень сільського, селищного, міського голови; втрата чинності нормативно-правовим актом органу місцевого самоврядування або окремими його положеннями; інші питання місцевого значення, віднесені Конституцією та законами України до відання територіальної громади, її органів та посадових осіб.

Не можуть виноситись на голосування питання, які суперечать Конституції України; є предметом всеукраїнського референдуму; спрямовані на ліквідацію незалежності, державного суверенітету і територіальної цілісності України; які стосуються прийняття рішення щодо затвердження, зміни місцевих бюджетів, тарифів на житлово-комунальні послуги, втрати чинності такими рішеннями та ін.

На референдум виноситься лише одне питання, а у разі проведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень сільської, селищної, міської ради та сільського, селищного, міського голови, на голосування виносяться два окремих питання відповідно. Дискусійною залишається заборона виносити два питання на референдум. Симона Гранати - Менгні, заступник секретаря Венеціанської комісії Ради Європи не виключає можливості винесення на референдум декількох питань, але у питаннях має бути додержана вимога єдності змісту - має існувати внутрішній зв'язок між різними частинами кожного питання, що виноситься на голосування [12]. Втративший чинність Закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» такої заборони не містив.

На нашу думку, при встановленні або скасуванні такої заборони варто виходити з реального фінансового стану територіальних громад. Проведення одного референдуму потребує значних бюджетних коштів, які мають бути передбачені у рішенні про місцевий бюджет. Водночас передбачити кількість ініціатив щодо проведення референдуму не можливо, що може, суто теоретично, викликати проведення низки референдумів в одній територіальній громаді. Відповідно, через брак бюджетних асигнувань, по суті в порушення законопроекту, міська влада не зможе забезпечити проведення референдумів у ініційованій та підтриманій виборцями кількості. Для заощадження бюджетних коштів, на думку авторів, варто допустити винесення на референдум декількох питань, але із застереженням про їх змістовну єдність. Типовим прикладом є дострокове припинення повноважень місцевих голів та місцевих рад.

Призначає місцевий референдум територіальна комісія з місцевого референдуму, яка призначає референдум за ініціативою виборців (на вимогу не менш як 10 % від загальної кількості виборців, що проживають на території територіальної громади); сільського, селищного, міського голови; сільської, селищної, міської ради.

На думку авторів, потребує доопрацювання і процентна ставка мінімальної кількості виборців, які підтримують ініціативу щодо проведення місцевого референдуму. Мінімальну кількість голосів в підтримку ініціативи варто диференціювати залежно від кількості населення територіальної громади. Так, для компактно розташованих великих міст збір необхідної кількості підписів не ускладнений, натомість у невеликих об'єднаних територіальних громадах, які структурно складаються з декількох, раніше окремих, сел та селищ, може викликати на практиці проблеми. Прикладом можна навести умовну ситуацію, за якою жителі одного села у об'єднаній територіальній громаді складають більше 10% виборців і підтримали референдарну ініціативу, але інші декілька сіл таку ініціативу можуть не підтримувати, але референдум може бути проведено із заздалегідь зрозумілим негативним результатом, що лише призведе до безцільних витрат бюджетних коштів. Тому пропонується для територіальних громад із не більш ніж 10 000 виборців підвищити процент до 20%, а для територіальних громад із чисельністю виборців до 50 000, до 15%.

Не менш дискусійним залишається питання щодо декількох ініціатив з проведення місцевого референдуму з однаковим предметом. Так, у разі якщо дві ініціативні групи з питання зміни назви однієї вулиці зібрали по 10% підписів виборців, то виникає питання чи будуть проведені два референдуми, а якщо обидва референдуми матимуть схвальну думку виборців, то яким чином буде реалізовано результат плебісциту. Для уникнення таких колізій варто розробити запобіжник, який, на думку авторів, може полягати у тимчасовому призупиненні дій ініціативної групи до винесення на місцевий референдум попередньої ініціативи.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 законопроекту «місцевий референдум не може проводитися одночасно з днем проведення чергових, позачергових, перших (крім повторних, проміжних, додаткових) місцевих виборів». Такий запобіжник в умовах українських політичних реалій вартий виключно позитивної оцінки з огляду на наступне. Місцевий референдум одночасно не може проводитись лише з місцевими виборами, водночас щодо одночасного проведення із загальнодержавними виборами заборони законопроект не містить. Такий запобіжник впроваджено для уникнення політичного контексту у момент проведення референдуму, як превентивний захід проти маніпулювань громадською думкою та протистоянь між прибічниками різних політичних сил.

Також важливим нововведенням даного законопроекту є референдум на рівні село-селище-місто. Тобто, місцевий референдум на регіональному (область) та субрегіональному (район) рівнях не проводиться. У цьому законопроект протилежно відрізняється від Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», який відповідно до класифікації у ст. 16 передбачав проведення республіканського, районного, районного у місті, міського, селищного та сільського референдумів. Нині ж законодавець пішов шляхом вирішення питання окремо взятою територіальною громадою, що у випадку проведення районного або обласного референдуму неможливе. Крім цього, це зумовлено триваючою багато років поспіль реформою децентралізації, внаслідок чого повноваження районних та обласних значно зменшились у порівнянні з моментом прийняття та чинності Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми».

Автори припускають, що зазначена вище позиція законодавця сформувалась і під впливом незаконних референдумів у тимчасово окупованих територіях України з 2014 року по сьогодні.

У ст. 20 законопроекту встановлено порядок контролю щодо відповідності закону питання місцевого референдуму. Відповідно до нього територіальна комісія з місцевого референдуму звертається до Центральної виборчої комісії з метою отримання висновку про відповідність питання місцевого референдуму вимогам статей 3, 17 та 18 законопроекту. ЦВК правомочна звертатись за висновками до уповноважених органів, які забезпечують формування та реалізацію політики у сфері, якої стосується питання місцевого референдуму, а також до наукових установ та громадських організацій. Логічним є питання чому саме на ЦВК покладено обов'язок із контролю щодо відповідності закону питання місцевого референдуму, а не на Конституційний Суд України за аналогією з всеукраїнським референдумом за народною ініціативою. На думку авторів, переконливою є позиція, що звернення до КСУ не доречне у зв'язку з перевіркою предмета референдуму на відповідність закону, а не Конституції України, що КСУ відповідно до змін у законодавстві не здійснює. Крім цього, КСУ не може забезпечити надання швидкого висновку, що прямо витікає з публічно доступних результатів розгляду конституційних скарг громадян, тому наділення такими повноваженнями саме ЦВК є найбільшим ефективним рішенням питання контролю. Автори не поділяють позицію Н.Кузьменко, який допускає участь КСУ у перевірці на конституційність питання, яке виноситься на місцевий референдум [13].

Для опрацювання звернення територіальної комісії з місцевого референдуму щодо питання про затвердження статуту територіальної громади (змін до нього), яке пропонується винести на місцевий референдум, ЦВК звертається за висновком до Міністерства юстиції України.

Протягом 20 днів з дня отримання такого звернення Міністерство юстиції України зобов'язане надати висновок щодо відповідності статуту територіальної громади (змін до нього). Деякі учасники публічних обговорень законопроекту в участі Мін'юсту вбачали погодження проекту статуту або змін із центральними органами державної влади, натомість така позиція є хибною з таких причин. Міністерство юстиції перевіряє статут територіальної громади на відповідність законодавству України. Це зумовлене тим, що після затвердження на референдумі статуту або змін до нього останній має бути зареєстрований у Міністерстві юстиції. У разі, якщо попередньо статут не буде перевірено і затверджено референдумом, то у процесі реєстрації Мін'юст може виявити порушення законодавство, що породить колізію: статут затверджено референдумом, але перший не відповідає законодавству і не може набути чинності. Для уникнення такої правової проблеми і застосовано попередню перевірку статуту або змін до нього, жодне втручання органів державної влади у справи територіальної громади не вбачається.

У контексті затвердження статуту територіальної громади або змін до нього виникає питання затвердження цього, значного за обсягом, документу. Відповідно проект статуту або змін до нього має бути забезпечений для ознайомлення усім виборцям, що створює проблеми матеріального забезпечення референдуму. Крім цього, погодити статут, який складається з десятків положень, шляхом одного голосування виявляється проблематичним. Водночас якщо не затвердити цей документ, то громада залишається без статуту. Тому законодавцю варто звернути увагу на даний аспект.

Ст. 29 законопроекту визначено порядок утворення ініціативної групи з місцевого референдуму за ініціативою виборців. Даною нормою визначено мінімальну кількість учасників такої ініціативної групи залежно від загальної чисельності виборців у громаді. Кожен учасник реєструється. Якщо на зборах приймається рішення про ініціювання референдуму, формулюється питання і формується ініціативна група. Група здійснює збір підписів, які збираються протягом 60 днів, підтримати ініціативу повинні не менш як 10 % виборців. Взагалі ж, порядок підготовки і проведення місцевого референдуму подібний до порядку всеукраїнського референдуму, хоча й має певні особливості через охоплення собою не всієї території України, а лише конкретної адміністративно-територіальної одиниці.

Низка науковців наголошує, що «встановлення місцевих податків та зборів, які належать до повноважень сільських, селищних, міських рад і потенційно можуть бути предметом місцевого референдуму за ініціативою виборців» [12]. В умовах української політичної боротьби предмет місцевого референдуму щодо зменшення ставки місцевих податків і зборів може стати основою для маніпуляцій суспільною думкою та дестабілізації соціально-політичної обстановки у громадах.

Новелою законопроекту є участь офіційних та міжнародних спостерігачів у місцевому референдумі, натомість усі законопроекти, які передували досліджуваному, такої можливості не передбачали, як і втративший чинність Закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми».

У ч. 5 ст. 6 законопроекту участь у проведенні агітації можуть брати громадяни України, які мають право голосу на виборах і референдумах, водночас таке положення не відповідає специфіці місцевого референдуму, який проводиться в окремій територіальній громаді. Відповідно, брати участь на різних стадіях підготовки і проведення місцевого референдуму мають саме мешканці цієї територіальної громади, які безпосередньо зацікавлені у результатах плебісциту. Загалом процедура проведення інформаційного забезпечення та проведення агітації прописані детально, тому практична реалізація стане перевіркою ефективності регламентації таких відносин.

У законопроекті не втілено положення про можливість електронного голосування. Автори вважають, що потреба у застосуванні електронного голосування на рівні територіальної громади сьогодні відсутня у зв'язку з незабезпеченням необхідним технічним обладнанням, можливими проблемами з інтернет-зв'язком особливо у сільській місцевості та обмеженістю території проведення референдуму.

Окремої уваги заслуговують результати місцевого референдуму та їх реалізація. За законопроектом територіальна комісія з місцевого референдуму не пізніш як на п'ятий день з дня встановлення результатів місцевого референдуму офіційно оприлюднює шляхом опублікування у відповідних місцевих друкованих засобах масової інформації результати місцевого референдуму, а також розміщує їх на офіційному веб-сайті комісії чи відповідної ради (за наявності), регіонального, територіального представництва Центральної виборчої комісії (у разі їх утворення).

Відповідна сільська, селищна або міська рада територіальної громади, де проводився місцевий референдум розглядає на своєму засіданні результати місцевого референдуму не пізніше як на п'ятнадцятий день після їх офіційного оприлюднення. Сільська, селищна, міська рада обов'язково враховує результати місцевого референдуму шляхом прийняття відповідного рішення.

Посадові особи та органи місцевого самоврядування, до повноважень яких належить вирішення питання, що виносилося на місцевий референдум, зобов'язані протягом місяця після офіційного оприлюднення результатів референдуму розглянути їх та врахувати при прийнятті рішень з відповідного питання.

Якщо для реалізації результатів референдуму потрібно прийняти місцевою радою нормативний акт, виконавчий комітет цієї ради готує та вносить на розгляд проект рішення.

Сільський, селищний, міський голова (у разі його відмови підписати рішення територіальної громади про затвердження статуту територіальної громади - місцева рада) не пізніш як на третій день з дня підписання рішення територіальної громади (отримання такого рішення від територіальної комісії з місцевого референдуму) направляє його разом із статутом територіальної громади до Міністерства юстиції України, яке вносить статут до відповідного Реєстру.

Повноваження сільського, селищного, міського голови припиняються достроково і ця особа звільняється з посади з дня оприлюднення результатів референдуму. Повноваження звільненого голови здійснює секретар місцевої ради відповідно до ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні». Повноваження сільської, селищної, міської ради також припиняються достроково з дня оприлюднення результатів референдуму. Місцева рада продовжує здійснювати свої повноваження в межах та обсязі, визначених законодавством, до відкриття першої сесії цієї ради нового скликання. У даному випадку жодного «вакууму» влади не вбачається і місцева рада попереднього скликання продовжує тимчасово здійснювати свої повноваження.

У таких випадках призначаються Верховною Радою України позачергові місцеві вибори не пізніше ніж у дев'яностоденний строк з дня дострокового припинення повноважень.

Найбільш дискусійним предметом місцевого референдуму є дострокове припинення повноважень сільського, селищного, міського голови з одночасним винесенням другого питання про дострокове припинення повноважень відповідної сільської, селищної, міської ради. Будь -яка політична сила зацікавлена у збереженні отриманих посад в органах місцевого самоврядування і цілком закономірним буде супротив місцевих владних органів винесенню на місцевий референдум такого питання. Реалізація даних положень можлива лише на практиці, що з незрозумілою долею законопроекту вбачається мало перспективним.

Прийняте на місцевому референдумі за ініціативою виборців рішення про визнання нормативно-правового акту органу місцевого самоврядування, окремих його положень такими, що втратили чинність, набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим рішенням, але не раніше дня його офіційного опублікування. Рішення є остаточним і не потребує затвердження або схвалення відповідним органом місцевого самоврядування.

Якщо питання про втрату чинності нормативно -правовим актом органу місцевого самоврядування або його окремими положеннями не підтримано виборцями, його повторне винесення на місцевий референдум за ініціативою виборців можливе не раніше як через рік з дня офіційного оголошення результатів попереднього референдуму.

Нормативно-правовий акт органу місцевого самоврядування або його окремі положення, що втратили чинність за результатами місцевого референдуму, не можуть бути прийняті у тій самій редакції місцевою радою поточного скликання [3].

Висновки

Проведення місцевого референдуму безпосередньо стосується повсякденних питань територіальних громад, яких з повномасштабним вторгненням та післявоєнною відбудовую ставатиме все більше. Інститут місцевого референдуму сприятиме більш міцному контакту між органами місцевого самоврядування та місцевими жителями, підвищить довіру громадян до місцевих представницьких органів. Загалом досліджуваний законопроект отримує безумовну позитивну оцінку із низкою зауважень, які зазначені у даній публікації. Подолання правової прогалини із забезпечення конституційного права, яке є одним із визначальних у діяльності територіальних громад у процесі децентралізації, є однією з головних задач законодавця протягом останніх 10 років. Автори сподіваються, що після доопрацювання даний законопроект буде ухвалено парламентом та застосовано на практиці. Водночас у процесі реалізації положень виникають і «технічні» проблеми. Так, законодавець передбачив кворум у розмірі 50% - 1 від кількості виборців територіальної громади. З огляду на пасивну участь громадян у місцевих виборах 2020 року така висока відсоткова ставка може стати перепоною у дійсності референдуму. Крім цього, перепис населення в Україні не проводився більше 20 років тому, що у зв'язку з високою смертністю та виїздом за кордон жителів територіальних громад може значно ускладнити уточнення списків виборців та їх коректність, що лише ускладнить досягнення порогового значення у 50% виборців.

Текст законопроекту і зміст, детальна регламентація процедур покликані уніфікувати перший з Виборчим кодексом і Законом «Про всеукраїнський референдум». З іншого боку, для пересічного громадянина можуть виникнути труднощі з опануванням референдарного законодавства, тому варто законодавцю віднайти розумний баланс між правовою визначеністю та доступністю змісту.

Важливу роль у процесі впровадження інституту місцевого референдуму відіграватиме інформаційне забезпечення щодо інформування населення про загальні положення даного законопроекту. У свідомості пересічних громадян відбувається підміна понять, відсутнє розуміння поняття «місцевий референдум». Як свідчать соціологічні опитування, у розумінні деяких людей місцевий референдум ототожнюється з опитуваннями Президента України у 2020 році, іншими соціологічними опитуваннями і навіть незаконними референдумами на тимчасово окупованих територіях України. Подолання низького рівня правової освіти населення забезпечить становлення громадянського суспільства і активну участь громадян у справах територіальної громади. Натомість справжнім «суддею» законопроекту стане лише його практична реалізація.

Література

1. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» [Електронний ресурс]. Режим доступу: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/280/97-%D0%B2%D1%80#Text

2. Конституція України [Електронний ресурс]. Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/254%D0%BA96%D0%B2%D 1 %80#Text

3. Проект Закону «Про місцевий референдум» [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_Kpf3511=71942.

4. Рішення Конституційного Суду України від 28 квітня 2018 року №4-р/2018 [Електронний ресурс]. Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v004p710-18#Text

5. Божко В.М. Врегулювання відносин місцевого референдуму - передумова подальшої реалізації реформи децентралізації [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://pd.onu.edu.ua/article/view/245079/245982

6. Ставнійчук А. Проблеми удосконалення конституційно -правового регулювання інституту місцевого референдуму в Україні [Електронний ресурс]. Режим доступу: https://www.osce.org/files/f/documents/3/7/493111.pdf#page=75

7. Досвід застосування місцевого референдуму в Україні як складової місцевої демократії [Електронний ресурс]. Режим доступу: https://parlament.org.ua/wp-content/ uploads/2016/11/pdfj oiner.pdf.

8. Європейська правова база місцевого і регіонального розвитку: бюлетень / Делегація України в Конгресі місцевих і регіональних влад Ради Європи [та ін.]. Київ: Паливода А.В., 2010. С. 61-68.

9. Круглий стіл «Законодавче забезпечення організації та проведення місцевого референдуму в Україні» [Електронний ресурс]. Режим доступу: https://www.youtube.com/ live/9al06pbq1a8?si=7fzx9BKwj6YFtww_

10. Стефанчук щодо законопроєкту про місцевий референдум [Електронний ресурс]. Режим доступу: https://interfax.com.ua/news/political/854693.html

11. Висновок Венеціанської комісії від 10 лютого 2022 року CDL-PI(2022)001 [Електронний ресурс]. Режим доступу: https://komsamovr.rada.gov.ua/uploads/documents/ 43398.pdf

12. Сульжик В. В. Право на місцевий референдум: сучасний стан законопроектних робіт [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://dspace.onua.edu.ua/bitstream/handle/ 11300/18752/%D0%A1%D1%83%D0%BB%D1%8C%D0%B6%D0%B8%D0%BA%20%D0% 92%20%D0%9F%D 1 %80%D0%B0%D0%B2%D0%BE. pdf? sequence= 1 &isAllowed=y

13. Кузменко Н.М. Місцевий референдум: європейський досвід та перспективи впровадження в Україні [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://dspace.onua.edu.ua/ bitstream/handle/11300/18540/%D0%9A%D1%83%D0%B7%D1%8C%D0%BC%D0%B5%D0% BD%D0%BA%D0%BE%20%D0%9D.%20%D0%9C.%20%D0%9C%D1%96%D1%81%D1% 86%D0%B5%D0%B2%D0%B8%D0%B9%20%D 1 %80%D0%B5%D1%84%D0%B5%D 1 %80% D0%B5%D0%BD%D0%B4%D 1 %83%D0%BC....pdf? sequence= 1 &isAllowed=y

References

1. Zakon Ukrainy «Pro mistseve samovriaduvannia v Ukraini» [Law of Ukraine "On Local Self-Government in Ukraine"] Retrieved from https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/280/97%D0%B2%D1%80#Text [in Ukrainian].

2. Konstytutsiia Ukrainy [Constitution of Ukraine] Retrieved from https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/254%D0%BA/96%D0%B2%D1%80#Text [in Ukrainian].

3. Proekt Zakonu «Pro mistsevyi referendum» [Draft Law "On Local Referendum"] Retrieved from http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=71942 [in Ukrainian].

4. Rishennia Konstytutsiinoho Sudu Ukrainy vid 28 kvitnia 2018 roku №4 -r/2018 [Decision of the Constitutional Court of Ukraine dated April 28, 2018 No. 4-р/2018] Retrieved from https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v004p710-18#Text [in Ukrainian].

5. Bozhko V.M. Vrehuliuvannia vidnosyn mistsevoho referendumu - peredumova podalshoi realizatsii reformy detsentralizatsii [Settlement of local referendum relations is a prerequisite for further implementation of the decentralization reform] Retrieved from http://pd.onu.edu.ua/article/view/245079/245982 [in Ukrainian].

6. Stavniichuk A. Problemy udoskonalennia konstytutsiino-pravovoho rehuliuvannia instytutu mistsevoho referendumu v Ukraini [Problems of improving the constitutional and legal regulation of the local referendum institution in Ukraine] Retrieved from https://www.osce.org/ files/f/documents/3/7/493111.pdf#page=75 [in Ukrainian].

7. Dosvid zastosuvannia mistsevoho referendumu v Ukraini yak skladovoi mistsevoi demokratii [Experience of using a local referendum in Ukraine as a component of local democracy] Retrieved from https://parlament.org.ua/wp-content/uploads/2016/11/pdfjoiner.pdf [in Ukrainian].

8. Ievropeiska pravova baza mistsevoho i rehionalnoho rozvytku: biuleten / Delehatsiia Ukrainy v Konhresi mistsevykh i rehionalnykh vlad Rady Yevropy. [European legal framework of local and regional development: bulletin / Delegation of Ukraine to the Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe] Kyiv: A.V. Palivoda, 2010. P. 61-68. [in Ukrainian].

9. Kruhlyi stil «Zakonodavche zabezpechennia orhanizatsii ta provedennia mistsevoho referendumu v Ukraini» [Round table "Legislative support for the organization and holding of a local referendum in Ukraine"] Retrieved from https://www.youtube.com/live/9al06pbq1a8? si=7fzx9BKwj6YFtww [in Ukrainian].

10. Stefanchuk shchodo zakonoproiektu pro mi stsevyi referendum [ Stefanchuk regarding the draft law on the local referendum] Retrieved from https://interfax.com.ua/news/political/ 854693.html [in Ukrainian].

11. Vysnovok Venetsianskoi komisii vid 10 liutoho 2022 roku CDL-PI(2022)001 [Conclusion of the Venice Commission of February 10, 2022 CDL-PI(2022)001 ] Retrieved from https://komsamovr.rada.gov.ua/uploads/documents/43398.pdf [in Ukrainian].

12. Sulzhyk V. V. Pravo na mistsevyi referendum: suchasnyi stan zakonoproektnykh robit [The right to a local referendum: the current state of legislative works] Retrieved from http://dspace.onua.edu.ua/bitstream/handle/11300/18752/%D0%A1 %D 1 %8 3 %D0%BB%D 1 %8C% D0%B6%D0%B8%D0%BA%20%D0%92%20%D0%9F%D1%80%D0%B0%D0%B2%D0%BE.pdf? sequence=1&isAllowed=y [in Ukrainian].

13. Kuzmenko N.M. Mistsevyi referendum: yevropeiskyi dosvid ta perspektyvy vprovadzhennia v Ukraini [Local referendum: European experience and prospects for implementation in Ukraine] Retrieved from http://dspace.onua.edu.ua/bitstream/handle/11300/ 18540/%D0%9A%D 1 %83%D0%B7%D 1 %8C%D0%BC%D0%B5%D0%BD%D0%BA%D0% BE%20%D0%9D.%20%D0%9C.%20%D0%9C%D 1 %96%D 1 %81 %D 1 %86%D0%B5%D0%B2% D0%B8%D0%B9%20%D1%80%D0%B5%D1%84%D0%B5%D1%80%D0%B5%D0%BD%D0% B4%D1%83%D0%BC....pdf? sequence=1&isAllowed=y [in Ukrainian].

Размещено на Allbest.ru