Особливості регулювання екологічних правовідносин нормами санітарного законодавства

The article analyzes the content of individual normative legal acts of the legislation on health protection in the aspect of identifying certain spheres of environmental legal relations that are included in the subject of their regulation. It is argued that one of the measures to ensure socio-ecological balance is to achieve a balance of relations between man and the environment. With such an approach, this link acquires a closed form: «a healthy person will be in a healthy environment - by ensuring the health of the environment, a person ensures his own health». The ratio of the basic categories of environmental and sanitary legislation has been clarified, which is manifested in the fact that sanitary legislation uses a broader concept of «human living environment» as a set of objects, phenomena and factors of the surrounding natural, athropo- and man-made environments, which directly surround a person, influence and determine his health, living conditions, nutrition, work, recreation, education, upbringing. The maximum permissible emissions and discharges of pollutants into the environment, the levels of the permissible impact of harmful factors on it, provided for by environmental legislation, must be established taking into account the requirements of sanitary-hygienic and sanitary-anti-epidemic rules and regulations.

It is proposed to harmonize the terminology of sanitary and environmental legislation regarding such concepts as «carcinogenic factor», «harmful factor», «dangerous factor». A system of ecological relations has been established, some types of which are regulated by the norms of sanitary legislation (sanitary-ecological relations), represented by the following blocks: - administrative; - control and supervision; - informative; - monitoring; - sanitary and human protection (sanitary and environmental safety); - cultural, educational and educational; - sanitary and environmental safety (biological, radiation, radio-ecological, infectious); - special subjects (mother and child, internally displaced persons, patients); - sanitary-natural resource and sanitary-technological resource (medical-sanitary, phytosanitary, veterinary-sanitary; - international.

Постановка проблеми

Конституція України проголошує людину, її життя, здоров'я і безпеку найвищою соціальною цінністю [1, ст. 3]. До того ж у ст. 49 закріплено конституційне право кожного на: а) охорону здоров'я (далі - ОЗ); б) медичну допомогу; в) медичне страхування; а у ст. 50 - на безпечне для життя і здоров'я довкілля.

Отже, на конституційному рівні встановлено не тільки правовий зв'язок ланки «здорове довкілля - здорова людина», а й природна залежність людського життя, здоров'я та безпеки від безпечного стану довкілля. При цьому, забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, збереження генофонду Українського народу є обов'язком держави [1, ст.16]. Одним із заходів забезпечення рівноваги довкілля та життєдіяльності людини пропонується розглядати досягнення відносного балансу стійкості процесів у природних або змінених людиною екосистемах шляхом: 1) мінімізації втручання людини в екосистеми; 2) збалансованого, неруйнівного для екосистем природокористування; 3) розробки механізмів оперативного відновлення або заміни порушених елементів екосистем; 4) захист природних екосистем від впливу на них техногенного середовища. За такого підходу вказана ланка набуває замкнутого вигляду «здоровою людина буде у здоровому довкіллі - забезпечуючи здоров'я довкілля людина забезпечує власне здоров'я».

Україна, як член Всесвітньої організації охорони здоров'я (далі - ВООЗ, World Health Organization, WHO) з 1948 р., поновивши своє активне членство у 1992 р., стала на шлях забезпечення пріоритетності здоров'я в діяльності усіх органів влади, розробки і вдосконалення законодавства про громадське здоров'я (далі - ГЗ), орієнтації на впровадження напрямків діяльності ВООЗ на глобальному та регіональному рівні. Останнє обумовлено засадами європейської політики «Здоров'я-2020: Основи Європейської політики на підтримку дій держави та суспільства в інтересах здоров'я і благополуччя», яка була прийнята на 62-й сесії Регіонального комітету ВООЗ у Європі у вересні 2012 р. [2].

Національне законодавство про ОЗ встановлює, що право на ОЗ кожного громадянина України передбачає, у тому числі, безпечне для життя і здоров'я навколишнє природне середовище (далі - НПС) [3, ст. 6]. Держава забезпечує охорону НПС як важливої передумови життя і здоров'я людини шляхом: а) охорони живої і неживої природи, захисту людей від негативного екологічного впливу; б) досягнення гармонійної взаємодії особи, суспільства та природи, раціонального використання і відтворення природних ресурсів.

В свою чергу екологічне законодавство, до об'єктів правової охорони НПС відносить, разом із власне НПС, також здоров'я і життя людей, які підлягають державній охороні від негативного впливу несприятливої екологічної обстановки [4, ст. 5].

Тож, дослідження особливостей регулювання екологічних правовідносин нормами санітарного законодавства уявляється своєчасним та актуальним в аспекті подальшого розвитку та узгодження їх міжгалузевих зв'язків.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

В силу надзвичайної важливості обраний напрямок наукових пошуків був і залишається предметом інтересів багатьох дослідників - представників сфер ОЗ, охорони НПС та юриспруденції.

Серед останніх публікацій, в хронологічному порядку, відмітимо позицію науковців в галузі спортивної медицини, які встановили, що спортсменів, які займаються спортивною діяльністю на відкритому просторі, можна розглядати як групу екологічного ризику внаслідок негативної дії екологічних чинників довкілля на екологічне здоров'я спортсменів [6, с. 33].

З позицій адміністративно-правових засад О.Л. Сіделковський дослідив створення єдиного медичного простору України та проаналізував його як об'єкт адміністративно-правової науки, дослідив адміністративно-правові принципи формування та функціонування [7].

На думку М.Д. Дяченко та Т.О. Закусилової в процесі професійної підготовки майбутніх фахівців із ГЗ особливу увагу необхідно приділяти й актуальному напрямку сучасної медицини - медичній екології людини, що сприяє створенню безпечних умов праці та побуту. Адже боротьба з «хворобами цивілізації» в умовах сучасного світу повинна будуватися з урахуванням того, що антропогенний вплив буде загострюватися навіть незалежно від заходів щодо збереження природи [9, с. 243].

Цікавою уявляється позиція О. Деміхова, який вважає, що окремо необхідно відзначити заходи з усунення перешкод у сфері розвитку ГЗ в Україні в умовах урбанізації: 1) покращення комунікації в сфері ГЗ (мається на увазі техніка інформування та впливу на мотивацію населення щодо збереження здоров'я); 2) запровадження адвокації в сфері ГЗ - діяльність з представництва та захисту інтересів людини в сфері ОЗ. Як бачимо, законодавець створює інструменти міждисциплінарного, взаємопов'язаного впливу різних публічних політик, які стосуються якості життя людини та її здоров'я [10, с. 66].

Інші науковці виходять з того, що динамічний рівноважний зв'язок між здоров'ям людини та міським середовищем у широкому сенсі є фундаментальною відправною точкою реконструкції рамок дослідження сталого розвитку міст. Це, в свою чергу, відображає сутність нового напряму концептуальних досліджень в сфері теоретичних аспектів сталого міського розвитку і є необхідним у сучасних умовах наростання екологічних проблем в містах [11].

У колективній публікації автори вважають, що реалізацією державної екологічної політики опікуються різні інституції, міра та спосіб залучення яких визначаються їхніми компетенціями. Якщо одні інституції безпосередньо, то інші - у непрямий спосіб впливають на екологічну ситуацію [12. с. 124]. Проте в роботі не визначено яким саме чином органи центральної та місцевої влади можуть здійснювати такий вплив.

Нарешті, на погляд С.В. Кравченка ГЗ можна визначити як постійний і системний процес попередження і подолання захворювань, зміцнення здоров'я і благополуччя населення шляхом застосування широкого спектра заходів аналітичного, організаційного і практичного характеру. Цей процес потребує ефективного систематичного інформаційно-аналітичного супроводу органів державної влади, що формують державну політику у сфері ГЗ, яка б забезпечила збір, аналіз та тлумачення інформації для її подальшого використання відповідними органами державної влади при визначенні причинно-наслідкових зв'язків між захворюваннями та їхніми наслідками, і, надалі, при плануванні, реалізації та оцінюванні практичних заходів у сфері ОЗ [13, с. 72]

Тож, незважаючи на значну зацікавленість до проблем ГЗ, окремих аспектів його забезпечення, питання правового регулювання екологічних відносин в межах законодавства про ОЗ мають достатній науковий потенціал.

Виклад основного матеріалу

Вказаний закон про систему ГЗ класифікований на офіційному веб- порталі парламенту України як НПА законодавства про охорону здоров'я (галузь - 90), яке включає 17 складових, у тому числі й 3, до яких віднесено цей закон, а саме: - органи та заклади ОЗ (підга- лузь - 90 20); - лікувально-профілактична допомога населенню (безплатна, платна, пільги по оплаті); медичні огляди (90 30); - санітарно-епідеміологічне благополуччя; державний санітарний нагляд (90 40).

Натомість, Класифікатор галузей законодавства України, яким було визначено 38 галузей, містить галузь «Охорона здоров'я населення» (шифр - 250.000.000), що охоплює 18 структурних елементів, одним з яких є «Санітарно-епідемічне благополуччя населення. Державний санітарно-епідеміологічний нагляд» (шифр - 250.110.000) [14].

Остання диференціація вбачається більш точною, адже вона пов'язана, перш за все із базовим законодавчим актом, який наразі регулює суспільні відносини, які виникають у сфері забезпечення СЕБН, визначає відповідні права і обов'язки державних органів, підприємств, установ, організацій та громадян, встановлює порядок організації державної санітарно- епідеміологічної служби і здійснення державного санітарно-епідеміологічного нагляду в Україні [15].

Відзначимо, що термін «санітарне законодавство» вживався і раніше до прийняття закону про систему ГЗ. Зокрема, в урядовій постанові йдеться про те, що прийняття рішення про відповідність конкретних умов виробництва й застосування речовини, що має номер державної реєстрації, санітарним і природоохоронним нормам і правилам, про адекватність методів визначення речовини, погодження відповідної нормативної документації, а також видача гігієнічного висновку здійснюються органами, установами і закладами Державної санітарно-епідеміологічної служби Міністерства охорони здоров'я України (далі - МОЗ) та Міністерства охорони НПС та ядерної безпеки України (зараз - Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, далі - Міндовкілля) відповідно до санітарного та природоохоронного законодавства [16].

Враховуючи сучасний правовий статус вказаних органів виконавчої влади (далі - ОВВ) слід відмітити, що у зв'язку із ліквідацією Державної санітарно-епідеміологічної служби її функції та завдання були розподілені наступним чином [17]: 1) з реалізації державної політики у сфері СЕБН та із здійснення контролю (нагляду) за дотриманням вимог санітарного законодавства - на Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів; 2) з реалізації державної політики у сфері гігієни праці, із здійснення дозиметричного контролю робочих місць і доз опромінення працівників - на Державну службу України з питань праці; 3) з реалізації державної політики у сфері епідеміологічного нагляду (спостереження) - на МОЗ.

Втрата чинності законом про СЕБН відбудеться 01.10.2023 р. одночасно із введення в дію закону про систему ГЗ, тому саме останньому й буде приділена головна увага.

Перш за все у новому законі збережено без змін розуміння поняття «середовище життєдіяльності людини» як сукупності об'єктів, явищ і факторів навколишнього середовища (природного і штучно створеного), що безпосередньо оточують людину, впливають і визначають умови її проживання, харчування, праці, відпочинку, навчання, виховання тощо.

Тобто, навколишнє середовище поєднує в собі як НПС так і атропо- та техногенне середовища, а отже оперує не лише сферою екологічної, але й інших видів безпеки, що супроводжують людину в процесі її життєдіяльності. Проте, в межах даного дослідження, саме екологічні правовідносини визначені в якості його предмету.

В цьому аспекті варто розпочати з адміністративних (організаційних-управлінських) санітарно-екологічних відносин, які мають місце у законі про систему ГЗ. Так, МОЗ, як головний орган у системі центральних ОВВ, забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері ОЗ. В той же час, у згаданому законі йдеться про центральний ОВВ, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері ГЗ. Але у чинному Положенні про МОЗ термін «громадське здоров'я», взагалі жодного разу не згадується [18], а отже перелік повноважень МОЗ потребує приведення у відповідність із законом. Зокрема, у сфері ГЗ МОЗ затверджує, у тому числі, перелік речовин, продуктів, виробничих процесів, побутових і природних факторів, канцерогенних для людини.

При цьому поняття «канцерогенний фактор» в законі не тільки не розкривається, але у тексті більше не згадується. Так само відсутній він і у Положенні про МОН. Тож, за таких умов варто його визначення пов'язати із розумінням терміну «канцероген», яке у Директиві Європейського Парламенту і Ради2004/37/ЄС від 29 квітня2004р. про захист працівників від ризиків, пов'язаних із контактом з канцерогенами або мутагенами на місці роботи, означає: а) речовину або суміш, яка відповідає критеріям для її класифікації як канцерогену категорії 1A або 1B, визначеним у додатку I до Регламенту Європейського Парламенту і Ради (ЄС) № 1272/2008 (2); б) речовину, суміш або процес, зазначені у додатку I до цієї Директиви, а також речовину або суміш, яка виділяється у процесі, вказаному у зазначеному додатку [19].

Потребують узгодження та/або визначення співвідношення між санітарним та екологічним законодавством й такі поняття як «шкідливий фактор» та «небезпечний фактор». Перший вживається у законі про охорону НПС, а другий - в законі про систему ГЗ. Натомість в останньому слово «шкідливий» вживається по відношенню до впливу та умов.

Подана пропозиція є актуальною ще й тому, що ст. 47 закону про систему ГЗ встановлює механізм державної реєстрації хімічних та біологічних небезпечних факторів, а підставою для її є виявлення нових властивостей небезпечного фактору, які становлять небезпеку для здоров'я людини чи НПС. Крім того, небезпечний фактор реєструється тимчасово, якщо наявні відомості, що властивості, спосіб та галузь застосування такого небезпечного фактору дають змогу вважати його небезпеку для здоров'я людини чи НПС неістотною, та якщо на момент його державної реєстрації інформація про небезпечний фактор не може бути надана в повному обсязі або для нього не розроблені окремі державні медико-санітарні нормативи, а за потреби - також державні медико-санітарні правила використання (застосування).

Ще одним суб'єктом адміністративних санітарно-екологічних відносин виступає головна експертна установа у сфері ГЗ, яку для виконання оперативних функцій системи ГЗ утворює та координує МОЗ. Наразі нею є державна установа «Центр громадського здоров'я МОЗ України» [20] і яка згідно із законом є головною інформаційно-аналітичною, методичною, науково-дослідною установою, що забезпечує протидію небезпечним, особливо небезпечним, соціальним, новим інфекційним хворобам та неінфекційним захворюванням, визначає епідеміологічні, гігієнічні та мікробіологічні аспекти здоров'я людини, пов'язані з довкіллям та умовами середовища життєдіяльності.

Державний нагляд (контроль) за дотриманням вимог санітарного законодавства у сферах господарської діяльності, які можуть становити ризик для здоров'я та СЕБН, здійснюється органами державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог санітарного законодавства у відповідній сфері [5, ст. 49]. Цей вид нагляду здійснюється відповідно до вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» з урахуванням особливостей, визначених законом про систему ГЗ. На підзаконному рівні цей вид відносин отримав розвиток у постанові уряду та наказах МОЗ [21-23].

Порушення санітарного законодавства може проявлятися в порушенні закону про забезпечення СЕБН, інших актів законодавства, що стосуються забезпечення СЕБН, а також державних санітарних норм, правил і гігієнічних нормативів, які затверджує Головний державний санітарний лікар України [24].

Натомість епідеміологічний нагляд розглядається не у традиційному понятті державного нагляду (контролю), а в аспекті спостереження для оцінки і прийняття необхідних відповідних заходів в сфері ГЗ, яке передбачає здійснення функцій з систематичного та безперервно діючого збору, обліку, складання та аналізу, тлумачення, поширення наступних даних: а) медико-санітарного призначення; б) епідемічного благополуччя населення; в) показники середовища життєдіяльності.

За даними епідеміологічного нагляду МОЗ формує інформаційний фонд ГЗ, складовими частинами якого також є дані, у тому числі, з систем моніторингу довкілля. Крім того, слід враховувати, що однією з цілей здійснення епідеміологічного нагляду є виявлення причинно-наслідкових зв'язків між станом здоров'я населення та впливом на нього факторів середовища життєдіяльності.

У рамках проведення державного соціально-гігієнічного моніторингу використовуються дані спостереження за природно-кліматичними факторами, джерелами техногенної дії на НПС, у тому числі на атмосферне повітря, поверхневі та підземні води, ґрунти. Відповідальними за цей напрям моніторингу визначені - Міндовкілля, Державна служба України з надзвичайних ситуацій, Міністерство аграрної політики та продовольства України, Державне агентство водних ресурсів України [26].

В той же час, закон щодо державної системи моніторингу довкілля, яким вносяться зміни та доповнення до 18 законодавчих актів України [27], до головних компонентів, що визначають змістовну частину інформаційних потреб управління в галузі охорони НПС, відносить й вплив на стан природних екосистем, соціально-економічний розвиток та здоров'я людей. У повному обсязі цей закон набирає чинності через шість місяців з дня скасування чи припинення воєнного стану, введеного Указом Президента України «Про введення воєнного стану в Україні» від 24 лютого 2022 р. № 64/2022, затвердженим Законом України «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні» від 24 лютого 2022 р. № 2102-IX.

Утвердженню останнього сприяє формування державою екологічної культури і дбайливого ставлення до НПС. Збереження здоров'я людини передбачає, серед іншого, здійснення освітніх, соціально-виховних та інших заходів щодо заохочення до здорового способу життя та підтримання безпечного для здоров'я середовища життєдіяльності та НПС. Тобто, очевидним є стійкий зв'язок відносин санітарно-екологічної культури, освіти та виховання.

Безпосередньо захист здоров'я населення охоплює комплекс регуляторних, адміністративних, організаційних та інших заходів, спрямованих на забезпечення: а) охорони НПС: б) охорони праці; в) безпечності та якості харчових продуктів; г) безпечності нехарчової продукції; д) безпеки дорожнього руху; є) безпеки пацієнтів; ж) біологічної безпеки; з) безпеки в інших визначених законом сферах, які стосуються ГЗ.

Відносини щодо окремих видів санітарно-екологічної безпеки врегульовані у Стратегії забезпечення біологічної безпеки та біологічного захисту [28], санітарних правилах забезпечення радіаційної безпеки [29], а також санітарних правил планування та забудови населених пунктів в частині радіоекологічної безпеки та протирадіаційного захисту [30], а також у законодавстві щодо забезпечення інфекційної безпеки.

Також до цього блоку слід віднести й відносини про надзвичайні ситуації у сфері ГЗ, які можуть бути зумовлені небезпечною подією або безпосередньою загрозою виникнення небезпечної події техногенного, природного, соціального, воєнного чи іншого характеру.

До окремого блоку санітарно-екологічних відносин, врегульованих НПА санітарного законодавства, також слід віднести відносини, що виникають і тривають з приводу їх окремих об'єктів та суб'єктів.

Так, Правилами санітарної охорони території України встановлено, що санітарно-карантинні підрозділи у пунктах пропуску через державний кордон працюють у взаємодії з іншими контрольними службами, які здійснюють прикордонний, митний, фітосанітарний, екологічний, державний ветеринарно-санітарний контроль та нагляд. Крім того, визначені ОВВ, підприємства, установи та організації, що здійснюють міжнародні перевезення, у межах своїх повноважень повинні забезпечувати: - недопущення забруднення НПС, зокрема акваторій, територій портів, терміналів (аеропортів), залізничних станцій та автостанцій, господарсько-побутовими стоками, баластними водами та відходами [31].

Відносно представників особливого суб'єктного складу санітарно-екологічних відносин відзначимо охорону здоров'я матері та дитини, яка забезпечується, у тому числі, усуненням негативних екологічних факторів [4, розд. VII], а також забезпечення СЕБН під час екстреного облаштування місць тимчасового перебування внутрішньо переміщених осіб [32].

Окремо регламентовані заходи щодо запобігання виникненню і поширенню гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2.

У законі про систему ГЗ також сформульовані медико-санітарні вимоги щодо безпечності для здоров'я і життя людини таких об'єктів, процесів та умов як: - водні об'єкти та питна вода; - атмосферне повітря; - ґрунти; - містобудівна діяльність; - утримання територій населених пунктів; - житлові приміщення; - шкідливий вплив шуму; - умови виховання та навчання; - умови праці. До цих об'єктів також слід віднести курортні і лікувально-оздоровчі зони, для яких, згідно із ст. 62 закону про охорону НПС, встановлюються округи санітарної охорони.

Тож, медико-санітарні (санітарні та протиепідемічні) відносини разом із наведеними вище, а також фітосанітарними та ветеринарно-санітарними, дають підстави об'єднати їх у блоки санітарно-природо- ресурсних та санітарно-техноресурсних відносин, виходячи із формування та походження вказаних природних, природно-соціальних і техногенних умов та процесів, природних і техногенних об'єктів і ресурсів, як залучених в господарський обіг, так і тих, що не використовуються в даний період, ландшафтів та інших природних і техногенних комплексів.

Нарешті необхідно виділити групу міжнародних санітарно-екологічних відносин, адже, наприклад, відповідно до своїх міжнародно-правових зобов'язань держава: - бере участь у реалізації міжнародних програм ОЗ; - здійснює обмін екологічною, медичною та реабілітаційною інформацією тощо. Крім того, завдання із попередження хвороб і контролю над ними передбачено у ст. 427 гл. 22 «Громадське здоров'я» розд. V «Економічне та галузеве співробітництво» Угоди про асоціацію між Україною та ЄС.

Висновки

З проведеного аналізу змісту окремих НПА законодавства про ОЗ в аспекті виявлення певних сфер екологічних правовідносин, які увійшли до предмету їх регулювання можна зробити наступні узагальнення.

З'ясовано співвідношення засадничих категорій екологічного та санітарного законодавства, яке проявляється в тому, що у санітарному законодавстві вживається більш широке поняття «середовище життєдіяльності людини», як сукупність об'єктів, явищ і факторів навколишнього природного, атропо- та техногенного середовищ, які безпосередньо оточують людину, впливають і визначають її здоров'я, умови проживання, харчування, праці, відпочинку, навчання, виховання. Гранично допустимі викиди та скиди у довкілля забруднюючих речовин, рівні допустимого впливу на нього шкідливих факторів, передбачені екологічним законодавством, повинні встановлюватися з урахуванням вимог санітарно-гігієнічних та санітарно-протиепідемічних правил і норм.