Кліматичні законодавство і правовідносини: сучасний стан та перспективи розвитку в контексті забезпечення національної безпеки

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого, Харків, Україна

Кліматичні законодавство і правовідносини: сучасний стан та перспективи розвитку в контексті забезпечення національної безпеки

Анатолій Павлович Гетьман

Ганна Валеріївна Анісімова

Анотація

кліматичний законодавство правовідносини судовий

Статтю присвячено науково-теоретичному аналізу сучасної парадигми розвитку національного кліматичного законодавства і правовідносин в умовах європеїзації. Предмет дослідження становить аналіз міжнародно-правових норм, національного законодавства й судової практики в аспекті адаптації до змін клімату. Мета дослідження полягає в усебічному, комплексному вивченні й аналізі приписів нормативно-правових актів із позицій формування кліматичних правовідносин у контексті забезпечення національної безпеки. Обрана мета обумовила постановку й вирішення таких завдань, як: а) розгляд теоретико-методологічних засад виникнення і становлення кліматичних правовідносин; б) дослідження сучасних положень еколого-правової доктрини з огляду на необхідність адаптації до змін клімату; в) окреслення шляхів удосконалення й подальшої систематизації національного кліматичного законодавства в умовах евроінтеграції та забезпечення сталого розвитку. Методологічну основу дослідження становлять загальнонаукові й спеціальні методи пізнання правових явищ: діалектичний, історико-правовий, формально-логічний, системно-структурний, теоретико-прогностичний, порівняльно-правовий, формально-юридичний, тлумачення правових норм, правового моделювання та ін. Розглянуто особливості становлення кліматичних правовідносин, які тісно пов'язані з екологічними і безпековими правовідносинами, поряд із енергетичними, аграрними та ін. Доведено, що вони поступово формуються і виокремлюються в самостійний міжгалузевий інститут як екологічного, енергетичного, аграрного, права екологічної безпеки, так і міжнародного і права Європейського Союзу, який, імовірно, згодом перетвориться на самостійну галузь публічного права. Акцентовано увагу на тому, що розробка й реалізація національної кліматичної політики (особливо в контексті нормативно-правового забезпечення) повною мірою має відбуватися на фундаментальних положеннях кліматичної політики Європейського Союзу. Розглянуто питання судового захисту кліматичних прав людини й людства у разі невиконання політико-програмних документів, недотримання міжнародних зобов'язань державою. Окреслено проблеми щодо відшкодування кліматичної шкоди і впливу кліматичних змін на міграційні процеси (кліматична міграція). Аргументовано, що сучасна кліматична політика має вибудовуватися на кроссекторальному рівні задля забезпечення збереження сталості екосистем, ландшафтного й біологічного різноманіття, прискорення переходу до систем енергозбереження з низьким вмістом вуглецю, зменшення залежності від викопного палива, поширення використання відновлюваних джерел енергії, поліпшення енергоефективності, а також підвищення адаптаційного потенціалу природних ресурсів до кліматичних змін.

Ключові слова: екологічна й кліматична безпека; систематизація кліматичного законодавства; кліматичні й екологічні права; охорона і відновлення екосистем; збереження ландшафтного й біологічного різноманіття; еколого- та клімато-правова політика; кліматичне право.

Climate Legislation and Legal Relations: Current State and Development Prospects Within the National Security Framework

Anatolii P. Getman

Yaroslav Mudryi National Law University, Kharkiv, Ukraine

Hanna V. Anisimova

Yaroslav Mudryi National Law University, Kharkiv, Ukraine

Abstract

The article is devoted to the scientific and theoretical analysis of the current paradigm of development of national climate legislation and legal relations within the Europeanization framework. The subject of the study is the analysis of international legal norms, national legislation and judicial practice in the aspect of adaptation to climate change. The purpose of the article is to provide a comprehensive, integrated study and analysis of the provisions of legal acts from the standpoint of the formation of climate legal relations in the context of ensuring national security. The chosen goal has led to the setting and solution of such tasks as: a) consideration of the theoretical and methodological foundations of the emergence and formation of climate legal relations; b) study of the current provisions of environmental and legal doctrine with regard to the need for adaptation to climate change; c) outlining the ways to improve and further systematize national climate legislation in the context of European integration and sustainable development. The methodological basis of the study is formed by general scientific and special methods of cognition of legal phenomena: dialectical, historical and legal, formal and logical, systemic and structural, theoretical and prognostic, comparative legal, formal and legal, interpretation of legal provisions, legal modeling, etc. The author examines the peculiarities of the formation of climate legal relations which are closely related to environmental and security legal relations, along with energy, agricultural, etc. It is proved that they are gradually being formed and distinguished into an independent interdisciplinary institution of environmental, energy, agrarian, environmental security law, as well as international and EU law, which is likely to become an independent branch of public law in the future. The article emphasizes that the development and implementation of national climate policy (especially in the context of regulatory and legal support) should be fully based on the fundamental provisions of the EU climate policy. The author considers the issues of judicial protection of climate human rights and humanity in case of non-fulfillment of policy and program documents and non-compliance with international obligations by the State. The problems of compensation for climate damage and the impact of climate change on migration processes (climate migration) are outlined. It is argued that modern climate policy should be built on a crosssectoral level to ensure the preservation of ecosystems, landscape and biological diversity, accelerate the transition to low-carbon energy saving systems, reduce dependence on fossil fuels, expand the use of renewable energy sources, improve energy efficiency, and increase the adaptive potential of natural resources to climate change.

Keywords: environmental and climate security; systematization of climate legislation; climate and environmental rights; protection and restoration of ecosystems; conservation of landscape and biological diversity; environmental and climate law policy; climate law.

Вступ

Загальновизнано, що однією з умов функціонування і прогресу країни є створення надійної та дієвої нормативно-правової бази. З огляду на це маємо констатувати, що на сучасному етапі розвитку національного законодавства одним із найважливіших завдань влади і суспільства вважається визначення і закріплення правових засад кліматичних відносин, які тісно пов'язані з екологічними й безпековими правовідносинами, поряд із енергетичними, аграрними та ін. Наголосимо, що зараз розроблення національної кліматичної політики (особливо в контексті її юридичного супроводу, а саме нормативно-правового забезпечення) повною мірою має відбуватися на фундаментальних положеннях кліматичної політики Європейського Союзу (далі - ЄС). Незважаючи на мілітарні виклики й загрози, наявність значної кількості проблем у сфері національної безпеки (насамперед таким її складовим, як екологічна, радіаційна, продовольча, енергетична тощо), що загострилися з початком повномасштабного вторгнення російських окупантів, Україна послідовно дотримується всіх міжнародних зобов'язань щодо створення кліматично нейтрального континенту. Наша країна докладає зусиль до виконання власних євроінтеграційних зобов'язань щодо адаптації до зміни клімату, чітко, планомірно й покроково впроваджуючи кліматичну візію в усі національні стратегії соціально-економічного розвитку й програми, тобто узгоджуючи й орієнтуючись на вимоги Паризької угоди, розуміючи при цьому, що їх виконання є надскладним і тривалим процесом. Наведене пояснюється тим, що пріоритетним завданням сьогодення визначено розробку й упровадження секторальної інтеграції кліматичних політик, досягнення їх міжсекторальної узгодженості в усіх галузях української економіки завдяки прийняттю відповідних стратегічних актів, спрямованих на забезпечення прогресу в усіх сферах економіки і життєдіяльності суспільства, отже, й надання їм відповідної правової форми (як-от: доктрина, концепція, стратегія та ін.), а в майбутньому формування кроссекторальної кліматичної політики і прийняття спеціального закону щодо адаптації до зміни клімату. Останнє має сприяти опрацюванню Національного плану відновлення в галузі екологічної безпеки, побудованого на системному підході до імплементації принципів Європейського зеленого курсу (EU Green Deal, далі - ЄЗК).

Заслуговує на увагу й намагання робочої групи Національної ради з відновлення України від наслідків війни сфокусувати підготовлений проект Плану відновлення України на інтегрованій кліматичній політиці, запобіганні й адаптації до зміни клімату, екологічній безпеці та ін. [1]. Як показує аналіз змісту документа, саме екобезпекова складова стає прерогативою в сенсі відновлення чистого й захищеного середовища і забезпечення сталого розвитку в синхронізації з ЄЗК. Вважаємо, що в довгостроковій перспективі все це позначиться на правотворчій діяльності у сфері забезпечення продовольчої, енергетичної, біологічної безпеки тощо.

Щодня підвищуються екологічні ризики, збільшуються викиди в атмосферу вуглекислого та інших парникових газів, зростає розмір шкоди, завданої довкіллю. Однак головне те, що важко спрогнозувати, наскільки тяжкими будуть остаточні наслідки для природних екосистем, біологічного й ландшафтного різноманіття, а отже, й екологічного благополуччя населення. Викликає занепокоєння й той факт, що воєнні дії загострюють проблему глобального потепління через те, що нові небезпечні чинники загрожують стану кліматичної безпеки, прискорюють його погіршення. Зазначене в майбутньому може стати ключовим фактором екологічної або кліматичної міграції. Не менш значущим і складним є питання щодо відшкодування кліматичної шкоди. Виходячи з цього, воно стоїть на порядку денному світової спільноти, а його вирішення вважається першочерговим завданням. Важливим, на наше переконання, слід визнати і той факт, що загальну підтримку отримали пропозиції нашої держави зі створення Глобальної платформи для оцінки збитків клімату й довкіллю. Водночас на національному рівні серед напрямів, закріплених у Постанові Кабінету Міністрів України «Порядок визначення шкоди та збитків, завданих Україні внаслідок збройної агресії Російської Федерації» від 20.03.2022 р. № 326 [2], не згадується шкода, завдана кліматичним ресурсам, не міститься процедури її визначення починаючи з 19 лютого 2014 р. Звісно, на тлі того, що існує загальне розуміння небезпечності наслідків мілітарного впливу не лише для України, а й для всієї Європи, а також того, що це несе ризики як для нас, так і для майбутніх поколінь через небезпеку наближення глобальної кліматичної кризи, вбачається за доцільне нівелювати цю прогалину.

Не можна оминути й того, що одним з основних висновків Зведеного звіту AR6 Зміна клімату 2023 Міжурядової групи експертів з питань зміни клімату, опублікованого ще у березні 2023 р., визначено необхідність глибоких, швидких, а часом і негайних, і сталих скорочень викидів парникових газів уже цього десятиліття в усіх секторах [3].

Отже, усвідомлюючи підвищення кліматичних ризиків унаслідок воєнних дій, неможливість їх ранжування, для отримання результатів від передбачених заходів передусім варто віднайти дієвий, а головне, адаптований до реалій сьогодення правовий механізм забезпечення не лише екологічної, а й кліматичної безпеки. Ще раз наголосимо, що вказане набуває неабиякої ваги й має стати невідкладним завданням, оскільки, як зауважувалося вище, остаточні наслідки для природних екосистем, ландшафтного й біологічного різноманіття, екологічного благополуччя населення важко спрогнозувати, як і неможливо «остаточно прорахувати розмір екологічної шкоди», отримати «повну картину збитків», заподіяних довкіллю, зважаючи на їх тривалість у часі, масштаби, вплив на клімат та ін.

Огляд літератури

Науково-теоретичну базу дослідження становили праці українських вчених, предметом вивчення яких обрано загальні проблеми адаптації до змін клімату, формування екологічної та кліматичної політики, а саме: А.П. Гетьмана [4-6], М.Г. Винярської [7], В.Л. Качурінер [8], З. Козак [9], Є.М. Копиці [10], О.В. Лозо [11], О.С. Мельник [12], Т.Ю. Перги [13], В.П. Полич [14], К.А. Прохоренко [15], Д.Л. Фелонюк [16], І.В. Яковюка [17] та ін. Крім того, у роботі враховуються досягнення представників зарубіжних наукових шкіл, зокрема N. Jones [18], J.L. Reynolds [19], E. Fisher [20] J. Wenta, J. McDonald & J. McGee [21], O. Ammann & A. Boussat [22], B. Mayer [23], M. Bauer Pertille [24], A. Venn [25] та ін.

Однак з огляду на те, що праці дослідників були цілком присвячені вирішенню відповідних наукових завдань, питання адаптації до зміни клімату й формування державної кліматичної політики в умовах воєнного й повоєнного відновлення, становлення кліматичних правовідносин, захисту кліматичних прав розглядалися побічно, опосередковано.

Метою статті є всебічне, комплексне вивчення й аналіз міжнародно-правових норм, положень національного законодавства з позицій формування кліматичних правовідносин у контексті забезпечення національної безпеки й євроінтеграційних процесів.

Обрана мета зумовила постановку і вирішення таких завдань, як: розгляд теоретико-методологічних засад формування кліматичних правовідносин, а також дослідження сучасних положень еколого-правової доктрини з огляду на необхідність адаптації до змін клімату, окреслення шляхів удосконалення й подальшої систематизації національного кліматичного законодавства в умовах євроінтеграції та забезпечення сталого розвитку.

Матеріали та методи

Методологічну основу дослідження становлять загальнонаукові й спеціальні методи пізнання правових явищ: діалектичний, історико-правовий, формально-логічний, системно-структурний, теоретико-прогностичний, порівняльно-правовий, формально-юридичний, тлумачення правових норм, правового моделювання та ін. За допомогою діалектичного методу виявлено закономірності формування кліматичних правовідносин, доведено їх тісний зв'язок із екологічними правовідносинами й законодавством. Завдяки історико-правовому методу охарактеризовано процес становлення й подальшого розвитку національної кліматичної політики й кліматичного права. Системно-структурний метод дав змогу дослідити роль і значення кліматичної складової при розробленні секторальних політик і обранні конкретних цілей для кожної з них. Порівняльно-правовий застосовано для вивчення особливостей законодавства ЄС і практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у сфері захисту кліматичних прав. Формально-логічний метод став у нагоді при формулюванні понять, викладенні основного матеріалу, висновків і пропозицій за темою дослідження. Під час аналізу змістового наповнення окремих еколого-правових категорій, а також формулювання пропозицій щодо подальшої систематизації законодавства у сфері адаптації до змін клімату й окреслення перспектив формування кліматичного законодавства використано метод тлумачення правових норм.

Результати та обговорення

Аналіз приписів нормативно-правових актів із позицій формування національного кліматичного законодавства і кліматичних правовідносин у контексті забезпечення національної безпеки Для розкриття обраної теми дослідження передусім доцільно зупинитися на приписах основоположних міжнародно-правових актів кліматичної спрямованості (глобальний рівень), як-от: Рамкова конвенція ООН про зміну клімату (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC, 1992), Кіотський протокол до рамкової конвенції ООН (1997), Паризька угода (2015) (зауважимо, що це була угода «доброї волі» щодо одночасного вжиття заходів зі скорочення викидів парникових газів й адаптації до вже наявних наслідків глобальної зміни клімату, новий концепт до поступової відмови від традиційних технологій видобутку, переробки і використання викопних ресурсів, насамперед вуглеводнів, на користь зелених технологій), ЄЗК (2019) та ін. Останній являє собою дорожню карту заходів (набір ініціатив), що постійно адаптуються до умов і викликів сьогодення, а їх вжиття сприятиме перетворенню економіки ЄС на ефективну, стійку й конкурентоспроможну, покращенню здоров'я й якості життя людей тощо. Доцільно звернути увагу й на Восьму програму дій з навколишнього середовища, прийняту рішенням (ЄС) 2022/591 Європейського парламенту та Ради від 06.04.2022 р. [26], яка набула чинності 02.05.2022 р. [27]. Насамперед зазначимо, що вона розрахована до 2030 р., а її завданням є пришвидшення переходу до кліматично нейтральної, ресурсоефективної та відновлювальної економіки, що повертає планеті більше, ніж використовує, й визнає, що добробут і процвітання людства залежать від здоров'я екосистем, в яких воно проживає. Додамо, що задля гарантування справедливого й інклюзивного характеру зеленого переходу в ній передбачено трансформування кліматичних та екологічних викликів на всі сфери й політику ЄС.

Не можна оминути й того, що 24 лютого 2021 р. Єврокомісія ухвалила нову Стратегію ЄС щодо адаптації до зміни клімату, в якій, зокрема, визначено те, як ЄС може пристосуватися до неминучих наслідків зміни клімату і стати стійким до них до 2050 р. У ній закріплено чотири основні цілі: зробити адаптацію розумнішою, швидшою, системнішою, а також активізувати міжнародні дії щодо її впровадження. Розуміючи важливість і нагальність окресленої проблеми, Європейська Рада вже в червні цього ж року ухвалила запропонований Єврокомісією Європейський кліматичний закон (European Climate Law), а в липні остання розробила програму боротьби зі зміною клімату до 2050 р., яка має назву Fit for 55 [28], щодо скорочення викидів парникових газів щонайменше на 55 % до 2030 р. Наголосимо, що вона (Fit for 55) є юридичним зобов'язанням. Тим більше, що, крім Стратегії ЄС з адаптації до зміни клімату, вона тісно пов'язана з іншими документами ЄС, а саме: Стратегією з біорізноманіття до 2030 року, Стратегією «Від ферми до виделки», Новою лісовою стратегією на 2030 рік, Водневою стратегією, Хвилею реновацій для Європи, Новою промисловою стратегією, Європейським кліматичним пактом, Кліматичним цільовим планом тощо.

Указане набуває значущості, оскільки саме зараз актуалізувалося питання щодо критичних сировинних ресурсів як вагомої частини виконання ЄЗК. До речі, воно безпосередньо стосується забезпечення національної безпеки й суверенітету, а отже, для України стає надзвичайно важливим особливо в контексті набуття статусу кандидата у члени ЄС, і одночасно нелегким, бо вирішувати його доводиться під час опору агресії з боку рф. Нагадаємо, що ще у червні 2021 р. Україна й ЄС уклали Меморандум про стратегічне партнерство в сировинній галузі й відповідну дорожню карту заходів [29]. Зазначене сприятиме подальшому наближенню політик і законодавства у сфері гірничодобувної промисловості, зокрема, стосовно екологічних, соціальних і корпоративних критеріїв у всіх видах діяльності [30], до вимог ЄС. Однак нині більш ніж 2 тис. українських родовищ корисних копалин, які оцінюються у понад 12 трлн € (EUR), перебувають на тимчасово окупованих росіянами територіях [31].

Не можна не згадати й європейський Закон про критичну сировину [32], ухвалений 16 березня 2023 р. задля забезпечення доступу ЄС до безпечних, диверсифікованих, доступних і стійких її поставок. Прийнятий пакет розглядається як збалансована стратегія безпечного й сталого постачання критичної сировини для подальшого успішного екологічного і промислового переходу до «зеленого» майбутнього ЄС. Поряд із указаним прийнято Закон ЄС про нульову промисловість [33; 34], спрямований на розширення виробництва в ЄС ключових вуглецево-нейтральних або «нульових» технологій для забезпечення безпечних, стійких і конкурентоспроможних ланцюгів постачання чистої енергії, досягнення кліматичних і енергетичних амбіцій ЄС. Вважається, що його ухвалення стане вагомим внеском у процес декарбонізації. Крім того, Комісією (того ж дня) запропоновано реформувати структури ринку електроенергії в ЄС задля прискорення використання відновлювальних і невикопних, доступних джерел енергії та поступової відмови від газу, створення чистішої та конкурентоспроможної промисловості, захисту прав споживачів від коливання цін на викопне паливо тощо [35]. Будучи обмеженими обсягом статті, нами розглянуто лише деякі основоположні акти ЄС. Підсумовуючи, зазначимо, що підтримуємо наукову позицію В.П. Полич, що в «Європейському Союзі сформовано європейський кліматичний режим». Однак ключовим є те, що він виступає частиною глобального кліматичного режиму, який ґрунтується на засадах Рамкової Конвенції ООН про зміну клімату 1992 р. Проте між ними існують відмінності, принциповою серед яких слід визнати наявність на створеному на рівні ЄС режимі «наднаціональної компоненти й механізмів, які забезпечують ефективну реалізацію норм у сфері зміни клімату на національному (локальному, регіональному, субрегіональному), міжнародному й власне наддержавному рівнях» [14, с. 11]. Спираючись на наведене, маємо констатувати, що із набуттям статусу кандидата у члени ЄС перед нашою державою постає завдання - прискорити темпи створення дієвого національного правового режиму адаптації до змін клімату, виходячи з того, що Україна вже є стороною партикулярних міжнародних угод, укладених з ЄС, і міжнародних універсальних договорів.

Продовжуючи висвітлення питання, наголосимо, що на сьогодні саме охорона клімату, разом з охороною атмосферного повітря й озонового шару (враховуючи їх взаємозв'язок, а також той факт, що протягом тривалого часу законодавче регулювання відповідних відносин на національному рівні забезпечувалося переважно в межах атмосфероохоронного законодавства), стала одним із найважливіших напрямів природоохоронної діяльності, яка провадиться у глобальному, регіональному і національному вимірах. Так, на національному рівні кліматичні правовідносини унормовуються насамперед приписами політико-програмних актів, документів стратегічного планування (зокрема, концепцій, стратегій, програм, планів дій тощо), які корелюються з правовими заходами забезпечення екологічної безпеки. Однак, незважаючи на це, нині доцільно прискорити темпи формування спеціального кліматичного законодавства, чого можна досягти шляхом розробки і прийняття спеціальних законів, як-от: про Кліматичний фонд; про створення національної системи торгівлі квотами на викиди парникових газів; про ратифікацію Кігалійської поправки до Монреальського протоколу про речовини, що руйнують озоновий шар; про засади ефективного та еколого-збалансованого управління природними ресурсами, адаптованого до кліматичних змін та збереження біорізноманіття (на кшталт законопроекту № 9516 від 20.07.2023 р. «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо ефективного управління лісами на основі ведення лісового господарства на принципах наближення до природи лісівництва, адаптованого до кліматичних змін, збереження біорізноманіття в лісах») тощо. Крім того, з огляду на значущість окресленої проблеми зараз мова йде про розробку загальнонаціональної Української доктрини, яка має містити еколого- й клімато-правову складові (на цей час вони відсутні), які доречно включити до блоку II «Українська безпека» як основні орієнтири нової Доктрини [36]. Звісно, для нашої країни формування кліматичної політики, створення дієвої системи природоохоронних заходів - справа не нова, цей процес триває вже не одне десятиліття (виходячи хоча б із того, що ще у 1996 р. ратифікована Рамкова конвенція ООН про зміну клімату [37], у 1997 р. прийнята Кліматична програма України [38], а в 1998 р. - Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки [39], Концепція реалізації державної політики у сфері зміни клімату на період до 2030 року [40], Стратегія екологічної безпеки та адаптації до зміни клімату на період до 2030 року [41] й Операційний план її реалізації у 2022-2024 роках, Стратегія низьковуглецевого розвитку України до 2050 року [42] (яку прийнято протокольним рішенням Кабінету Міністрів України та цього ж року розміщено на сайті Секретаріату Рамкової Конвенції ООН про зміну клімату за посиланням: https://unfccc.int/process/the-paris-agreement/long-term-strategies) та ін.). Зауважимо, що на основі останньої доречно прийняти відповідний Закон України.

Інший блок національної нормативно-правової бази становлять акти щодо зменшення впливів і наслідків зміни клімату, серед яких закони України: «Про національну безпеку України», «Про приєднання України до Конвенції Організації Об'єднаних Націй про боротьбу з опустелюванням у тих країнах, що потерпають від серйозної посухи та/або опустелювання, особливо в Африці», «Про ратифікацію Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони», «Про ратифікацію Паризької угоди», «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року», «Про затвердження Загальнодержавної цільової програми розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення басейну річки Дніпро на період до 2021 року» та інші нормативно-правові акти. Крім того, на п'ятій сесії Конференції Сторін Рамкової конвенції про охорону та сталий розвиток Карпат (2017) прийнято поправку до нової ст. 12bis «Зміна клімату» Карпатської конвенції [43], ратифікованої Законом України від 02.12.2020 р. № 1039-ІХ [44], та ін.

На особливу увагу заслуговують і кліматичні зобов'язання, закріплені у гл. 6 «Навколишнє середовище» розд. V «Економічне і галузеве співробітництво», а також додатках XXX та ХХХІ до Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом (2014) [45], зокрема щодо розробки і прийняття комплексного й інтегрованого національного кліматичного законодавства у визначені строки. Зауважимо, що вказане актуалізується з огляду на набуття Україною 23 червня 2022 р. статусу кандидата на членство в ЄС. Принагідно додати, що, незважаючи на складну ситуацію, наша країна поступово просувається в цьому напрямі. Так, уже розпочато процес первинної оцінки стану імплементації актів права ЄС (acquis ЄС) у сфері захисту довкілля [46]. Однак це складне завдання, оскільки 1637 актів мають бути проаналізовані постатейно. Крім того, потрібно враховувати те, що європейське право є доволі динамічним. Зокрема, після підписання Угоди про асоціацію (2014) ухвалено низку документів у довкіллєвій та кліматичній сферах, які обов'язково мають бути імплементовані в національне законодавство.

Для повноти розгляду питання й розуміння подальших кроків зупинимося на деяких політико-програмних документах (першооснові формування кліматичного законодавства). Передусім варто згадати Кліматичну програму України (1997) (далі - Програма), яка позиціонувалася як складова Всесвітньої кліматичної програми з метою інтеграції кліматичних досліджень в Україні у світову діяльність із проблем клімату й була розрахована на 1998-2002 роки. Передбачалося, що вона виконуватиметься шляхом проведення низки організаційно-технічних заходів і робіт, у тому числі й наукових досліджень, при цьому питання законодавчого забезпечення його охорони не порушувалися. Враховуючи обрану тему, важливим для нас є те, що в Програмі клімат розглядався як «один з основних природних ресурсів, від якого залежать умови життя і діяльності людини, напрями і рівень розвитку економіки». Крім того, в документі зазначалося, що «клімат є одним з основних факторів, які формують природне середовище, навіть незначні його зміни на фоні складної екологічної ситуації в Україні можуть викликати значні соціально-економічні збитки, якщо не вживати комплексу заходів щодо запобігання їм» [38]. Однак ключовим слід визнати те, що в цьому нормативно-правовому акті мова йде про «проблему коливань та змін клімату», яка набула «світового значення», а «коливання» розглядаються як наслідок природних процесів і господарської діяльності людини [38], тобто зроблено акцент на причинно-наслідковому зв'язку впливу природничих процесів й антропогенної діяльності на зміну клімату, проте зворотний зв'язок, на жаль, навіть опосередковано не визначено.

Убачається за доцільне окремо зупинитися на закріпленому в Програмі концепті «природний ресурс клімат може використовуватися на благо людства». Вказане дає підстави констатувати, що в ній ішлося про: а) експлуатаційний аспект використання клімату задля задоволення відповідних потреб та інтересів; б) реалізацію відповідних прав, задоволення публічних інтересів людства, майбутніх поколінь. Стосовно останнього зауважимо, що погоджуємося з розробленим Marcelo Bauer Pertille науковим підходом щодо визнання кліматичної рівноваги як надіндивідуального блага [24]. Однак, як вже наголошувалося, головним слід визнати те, що законодавцями клімат визначено через категорію «природний ресурс». Наведене набуває особливої актуальності з огляду на те, що Рада ООН з прав людини ще у 2021 р. доступ до чистого та здорового навколишнього середовища визнала фундаментальним правом людини [47], що пов'язано із захистом права громадян на безпечне для життя й здоров'я довкілля та кліматичних прав. Виходячи з цього, вважаємо за доцільне при характеристиці клімату як правової категорії, об'єкта правовідносин враховувати не лише його природничі властивості й ознаки, а й ступінь їх соціальної обумовленості, а також об'єктивну необхідність у правовому регулюванні та/або охороні відповідних суспільних відносин. З огляду на це варто, на наш погляд, визначити легітимну мету правового впливу на відповідні кліматичні відносини, отже, розглянути можливість встановлення відповідних правових режимів або механізмів правового регулювання не лише суспільних відносин у сфері його охорони, а й використання, забезпечення його безпековості для людства тощо.

Проаналізувавши законодавчі приписи, з'ясуємо, як клімат розглядається в національній доктрині екологічного права. Передусім зазначимо, що він як об'єкт правового регулювання вивчався переважно в межах навчально-методичної юридичної літератури і зараховувався науковцями до об'єктів охорони. Одним із перших комплексних досліджень була наукова праця К.А. Прохоренко (2013), в якій авторкою запропоновано відносити «клімат» до системи об'єктів еколого-правової охорони. Вченою розроблено авторську дефініцію поняття «клімат» - об'єкт природного походження, що характеризується станом кліматичної системи (атмосфери, гідросфери, біосфери й геосфери в їх взаємозв'язку і взаємодії) і є визнаним нормами міжнародно-правової охорони навколишнього середовища об'єктом, на який здійснюється небезпечний антропогенний вплив у формі юридично визначених видів діяльності, пов'язаний із викидом парникових газів, і який потребує вжиття спеціальних міжнародних і державно-правових заходів, спрямованих на стабілізацію концентрації парникових газів в атмосфері на такому рівні, за яким не допускається порушення рівноваги кліматичної системи, а також погіршення безпеки й якості навколишнього природного середовища у зв'язку з цим [15, с. 7]. На наше переконання, наведене авторське визначення поняття «клімат», ураховуючи досягнення науки у сфері адаптації до зміни клімату, сучасний стан вже сформованої (чинної) законодавчої бази, а також підвищення рівня кліматичної небезпеки й загроз для всього людства і кліматичної системи, тобто з позицій сучасного екологічного права, потребує подальшого наукового осмислення й удосконалення. Розуміємо, що відбудеться розгалуження видів (сфер) кліматичних правовідносин, а саме: вони матимуть прояв не лише в охоронній сфері, а й у безпековій, при використанні природних ресурсів і комплексів під час господарської діяльності, захисті прав людини та людства тощо.

Як уже зазначалося, клімат був предметом наукового інтересу багатьох вчених. Вивчення їхніх думок свідчить про те, що науковці до нематеріалізованих природних ресурсів відносять природні ресурси особливого виду, що перебувають у газоподібному стані або у вигляді енергії чи корпускулярно-хвильових потоків, або розглядаються як інше явище матеріального світу. Виходячи з цього, кліматичний ресурс поряд із атмосферним повітрям, повітряним простором, вітровою енергією, сонячним випромінюванням, радіочастотним ресурсом тощо в еколого-правовій доктрині зараховують до правової категорії «нематеріалізовані природні ресурси». З огляду на це цілком зрозуміло, що нині існують переважно міжгалузеві (щоправда, із часом може відбуватися формування підгалузей чи галузей права) правові інститути щодо їх охорони та/або використання, однак процес їх становлення і розвитку ще триває.

Захист кліматичних прав, проведення кліматичних процесів. Огляд судової практики

Отже, можемо стверджувати, що нормативна база на цей час існує. У зв'язку з цим виникають правомірні питання щодо можливості порушення кліматичних прав людини у разі невиконання політико-програмних документів, недотримання міжнародних зобов'язань державою, а також вирішення проблем підсудності цих справ. У нагоді стане досвід зарубіжних науковців, які ґрунтовно досліджують питання захисту кліматичних прав, проведення кліматичних процесів [18; 23; 25; 48]. Передусім варто зупинитися на захисті кліматичних прав, зокрема прав людства, які, на наш погляд, тісно пов'язані з екологічними, а саме із правом на безпечне на життя та здоров'я довкілля, гарантоване Конституцією України кожному з нас (ст. 50). Вказане корелюється з тим, що Рада ООН з прав людини, як уже наголошувалося, ще у 2021 р. визнала фундаментальним правом людини доступ до чистого та здорового навколишнього середовища.

Так, у лютому 2020 р. група німецької молоді оскаржила Федеральний закон Німеччини про захист клімату («Bundesklimaschutzgesetz», або «KSG») у Федеральному конституційному суді, зауважуючи, що мета «KSG» скоротити викиди парникових газів на 55 % до 2030 р. порівняно з рівнями 1990 р. була недостатньою [49]. Скаржники стверджували, що таким чином «KSG» порушив їхні права людини, захищені Основним законом (Конституцією Німеччини). Наголосимо, що у позові вказано, що їх «основоположне право на цивілізоване майбутнє» порушене через те, що в Законі передбачено недостатню кількість заходів зі зменшення викидів парникових газів і протидії змінам клімату. Федеральний конституційний суд виключив частину «KSG» як несумісну з фундаментальними правами через те, що останньою не встановлено достатніх положень щодо скорочення викидів після 2030 р. Проте визначальним, на нашу думку, є те, що Суд установив, що ст. 20a Основного закону (зобов'язання щодо політичного процесу захищати природні основи життя у відповідальності перед майбутніми поколіннями) не лише зобов'язує законодавчу владу захищати клімат і спрямована на досягнення кліматичної нейтральності, а «також стосується того, як екологічний тягар розподіляється між різними поколіннями». Крім того, Суд уперше у своїй юриспруденції заявив, що «фундаментальні права - як міжчасові гарантії свободи - забезпечують захист від тягаря скорочення викидів парникових газів, встановленого ст. 20а Основного закону, в односторонньому порядку перенесено на майбутнє». Також зазначено, що положення «KSG» про викиди, про які йдеться, являють собою «попередній вплив, подібний до перешкод». Однак важливим для нас з огляду на тему роботи є те, що Суд установив, що законодавча влада непропорційно розподілила бюджет між нинішнім і майбутніми поколіннями, написавши, що «не можна дозволяти поколінню споживати значні частини бюджету CO2, несучи при цьому відносно незначну частку зусиль зі зменшення викидів, якщо це призведе до того, що на наступні покоління покладеться тягар різкого скорочення викидів і їхнє життя зазнає серйозної втрати свободи». Суд зазначив, що той факт, що «жодна держава не може самостійно вирішити проблеми зміни клімату <...> не скасовує національного зобов'язання вживати кліматичних заходів». Ураховуючи викладене, Суд наказав законодавчому органу до кінця 2022 р. встановити чіткі положення щодо цілей скорочення з 2031 р., як мінімум, на 65 % від рівня 1990 р.

Варто згадати й позитивний досвід судового захисту кліматичних прав британською неурядовою організацією Legal Action Network, а також діяльність нідерландського Фонду Urgenda, перше зобов'язання нідерландського суду щодо приватної компанії Shell (2021) скоротити викиди CO2 на 45 % (порівняно з 2019 р.) до кінця 2030 р., поданого у квітні 2019 р. Milieudefensie, нідерландською філією міжнародної організації Friends of the Earth. Зазначимо, що до останнього позову приєдналися понад 17 тис. голландців як цивільні позивачі [50].

До речі, у березні цього року (2023) у ЄСПЛ розпочато розгляд першого кліматичного позову за справою Association of Senior Women for Climate Protection and Others v. Switzerland № 53600/20 [51] щодо згубного впливу на життя і здоров'я людини екстремальної спеки, зумовленої зміною клімату. У позові вмотивовано «згубний вплив зміни клімату на життя і здоров'я людини», а також стверджується, що «негативні наслідки кліматичних змін безпосередньо зумовлюють порушення цілої низки основоположних прав і свобод, закріплених у Конвенції». Крім того, існують ще дві справи Careme v. France № 7189/2 [52], Duarte Agostinho and Others v. Portugal and 32 Other States № 39371/20 [53]. Наведене підтверджує, що кліматичні права цілком обґрунтовано починають уводитися до міжнародних стандартів у сфері прав людини з урахуванням положень Загальної декларації прав людини, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та Протоколів до неї і практики ЄСПЛ, що сприятиме їх забезпеченню та захисту. Однак при проведенні подальших наукових досліджень доцільно звернути увагу на питання участі громадськості у боротьбі з антропогенною зміною клімату. Стверджувати це дозволяють висновки, отримані O. Ammann & A. Boussat, що «крім наукової невизначеності щодо наслідків зміни клімату, ще одна складність полягає в тому, що рекомендації експертів з питань клімату можуть суперечити пріоритетам громадян, зацікавлених груп та політичних інституцій». Автори наголошують, що ЄС та його інституції вже давно критикують за «дефіцит демократії» і нездатність залучити всіх суб'єктів громадянського суспільства на рівних до законотворчого процесу в ЄС [22].

Кліматична складова національних документів політико-стратегічного спрямування

Повернемося до розгляду документів політико-стратегічного спрямування. Ще раз зауважимо, що визначально кліматична політика вибудовувалася саме в межах еколого-правової політики поряд із енергетичною та ін. Підтвердженням цьому є прийняття в 1998 р. Основних напрямів державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки, затверджених Постановою Верховної Ради України від 05.03.1998 р. № 188/98-Р [39], тобто майже через рік після прийняття Кліматичної програми України, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 28.06.1997 р. № 650. Однак у Постанові Верховної Ради України від 05.03.1998 р. № 188/98-Р лише чотири рази згадується клімат, а саме в контексті: а) створення і функціонування Державної системи екологічного моніторингу довкілля задля сприяння здійсненню державної екологічної політики, яка передбачає розвиток міжнародного співробітництва щодо охорони і запобігання антропогенній зміні клімату, озонового шару атмосфери; б) збалансованого використання і відновлення природних ресурсів щодо зрошуваних земель, на яких спостерігаються підтоплення, вторинне засолення, водна ерозія, руйнування природної структури ґрунтів тощо (так, законодавцем зосереджено увагу на врахуванні зміни мікроклімату зрошуваних ділянок, забезпеченні відповідних урожаїв без деградації земель); в) врахування природно-кліматичних умов при опрацюванні моделей ґрунтозахисного та меліоративного землекористування; г) визначення основоположних тенденцій формування стратегії лісокористування (їх вказано дві, по-перше, зростаюча потреба в деревинній сировині в умовах значного дефіциту лісу; по-друге, різке підвищення кліматорегулюючої поряд із захисною, санітарно-гігієнічною, рекреаційно-туристичною та естетичною роллю лісів в умовах екологічної кризи). В останньому випадку знову постає питання антиномічності економічних й екологічних інтересів, оскільки в умовах сьогодення все ж таки пріоритетними векторами державної політики незалежно від її галузевої/ секторальної спрямованості визначено домінування екологічних інтересів, забезпечення екологічної безпеки, досягнення кліматичної нейтральності. Зазначимо, що в цьому нормативному акті питання розвитку кліматичного законодавства також не порушувалося навіть при плануванні систематизації (у формі кодифікації та інкорпорації) екологічного законодавства у контексті прийняття першочергових і перспективних законів і правових актів.

Подальше формування екологічної політики пов'язане з прийняттям розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції національної екологічної політики України на період до 2020 року» від 17.10.2007 р. № 880-р [54], законів України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року» (2010) [55] і «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року» (2019) [56]. Будучи обмеженими обсягом статті, маємо навести узагальнення щодо концептуальних приписів перших двох нормативно-правових актів з точки зору відображення і вирішення в них кліматичних питань. Так, як показує аналіз їх положень, основні завдання національної екологічної політики визначені переважно крізь призму: а) посилення міжнародних зобов'язань щодо реалізації проектів спільного впровадження з дотриманням вимог Кіотського протоколу до Рамкової конвенції ООН про зміну клімату, розроблення і впровадження системи торгівлі національним надлишком квот на викиди парникових газів; б) розроблення й поетапного виконання національного плану заходів щодо пом'якшення наслідків зміни клімату і запобігання антропогенному впливу на нього; в) запобігання глобальній зміні клімату задля охорони навколишнього природного середовища й забезпечення екологічної безпеки та ін. Проте перспектив щодо формування дієвої нормативно-правової бази у сфері адаптації до змін клімату знову не визначено. Більш того, слід нагадати, що у різні часові проміжки мова йшла про «попередження кліматичних змін», «боротьбу зі зміною клімату», «протидію змінам клімату», «подолання кліматичних змін», «адаптацію до кліматичних змін» (кліматичну адаптацію) тощо.

Виходячи з цього, в Основних засадах (стратегії) державної екологічної політики України на період до 2030 року [56] однією із засад державної екологічної політики закріплено збереження такого стану кліматичної системи, який унеможливить підвищення ризиків для здоров'я й благополуччя людей, а також збереження й відновлення природних екосистем. Зміна клімату в умовах сьогодення вітчизняним законодавцем віднесена до першопричин виникнення екологічних проблем і надзвичайних ситуацій в Україні, а запобігання їй та адаптацію до неї включено до кола завдань із забезпечення інтеграції екологічної політики у процес прийняття рішень щодо соціально-економічного розвитку держави. У згаданій Стратегії серед переліку очікуваних результатів також задекларовано формування правової бази і створення умов для реалізації державної політики у сфері зміни клімату.

До речі, зараз прийняті й діють кліматоорієнтовані політико-програмні акти: Концепція реалізації державної політики у сфері зміни клімату на період до 2030 року [40], Стратегія екологічної безпеки та адаптації до зміни клімату на період до 2030 року [41] й Операційний план її реалізації у 2022-2024 роках, Стратегія низьковуглецевого розвитку України до 2050 року (прийнята протокольним рішенням Кабінету Міністрів України, 2018 р.) [42]. Отже, розпочато формування самостійного кліматичного напряму національної політики, який тісно пов'язаний із основоположними візіями політики забезпечення національної безпеки в екологічній та енергетичній сферах.

Додамо, що в багатьох нових або оновлених стратегіях національного розвитку досягнення кліматичної нейтральності проголошено однією з пріоритетних місій. Зокрема, так зроблено в Національній економічній стратегії на період до 2030 року [57], а також в Енергетичній стратегії України на період до 2035 року [58] (розпорядження втратило чинність на підставі розпорядження Кабінету Міністрів України № 373-р від 21.04.2023 р.) і чинній Енергетичній стратегії України на період до 2050 року (новій) [59]. Як випливає з положень документів, вирішенню цієї проблеми має сприяти розвиток системи зрошення і комплексний підхід до скорочення викидів парникових газів й адаптації до зміни клімату. Поряд із зазначеним запропоновано поширити застосування «кліматично розумного» сільського та лісового господарства із скороченням викидів парникових газів й адаптацією до зміни клімату, сталого управління природними ресурсами, збереження і примноження біорізноманіття тощо. Однак, як доводить практика, проголошення мети ще не означає її досягнення, необхідно сформувати дієві правові механізми забезпечення кліматичної нейтральності. Маємо констатувати, що досі значна частина галузевих політик, стратегій і планів не узгоджена з документами з кліматичного планування, відсутні плани з адаптації до зміни клімату тощо. За такої ситуації доречно вести мову про прискорення процесів розроблення стратегій галузевих політик, при цьому увагу передусім треба звернути на правову форму актів стратегічного планування, їх відповідність вимогам ЄС і сучасним амбітним цілям.

З огляду на наведене зараз слід зосередитися на перспективах розвитку багатовекторності кліматичного законодавства у сфері: запровадження національної системи торгівлі викидами парникових газів; затвердження інтегрованого плану боротьби із зміною клімату й розвитку енергетики до 2030 року; розроблення і впровадження Рамкової стратегії адаптації до зміни клімату в Україні до 2030 року; розроблення секторальних кліматичних політик і встановлення конкретних цілей для кожної з них; створення Національного кліматичного фонду; впровадження «зелених облігацій» для залучення інвестицій в екомодернізацію й проекти екологічного спрямування тощо. Вбачається, що вказане, безумовно, вплине й на формування нових видів кліматичних правовідносин.

Принагідно додати, що нині першочерговим завданням усе ще залишається приведення у відповідність до європейських вимог понятійно-категоріального апарату. На рівні національного законодавства досі відсутні юридичні визначення понять «клімат», «охорона клімату», «пом'якшення наслідків зміни клімату», «адаптація до кліматичних змін клімату» та ін. Зауважимо, що в Рамковій конвенції ООН про зміну клімату (1992) закріплено дефініцію поняття «кліматична система» - сукупність атмосфери, гідросфери, біосфери, геосфери і їх взаємодію. Водночас «зміна клімату» розглядається як прямо або непрямо зумовлена (інакше кажучи, опосередковано зумовлена) діяльністю людини, що породжує зміни у складі глобальної атмосфери і накладається на природне коливання клімату, які спостерігаються протягом порівняльних періодів часу, а «несприятливі наслідки зміни клімату» означають зміни у фізичному середовищі або біоті, викликані зміною клімату і які дуже негативно впливають на склад, відновну здатність або продуктивність природних і регулюючих екосистем, або на функціонування соціально- економічних систем, або на здоров'я і добробут людини [60].

Спираючись на наведене, вбачається за доцільне до сфери дії Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» (1991) включити питання зміни клімату. Так, Законом України від 20.03.2023 р. № 2973-ІХ, який набирає чинності через шість місяців із дня скасування чи припинення воєнного стану, введеного Указом Президента України «Про введення воєнного стану в Україні» від 24.02.2022 р. № 64/2022, затвердженим Законом України «Про затвердження Указу Президента України ”Про введення воєнного стану в Україні”» від 24.02.2022 р. № 2102-IX, зміни клімату віднесено до переліку чинників, вплив яких призводить до «негативних змін у навколишньому природному середовищі» поряд із втратою, виснаженням чи знищенням окремих природних комплексів і ресурсів внаслідок надмірного забруднення навколишнього природного середовища, руйнівного впливу стихійних сил природи та інших факторів, які обмежують або виключають можливість життєдіяльності людини та провадження господарської діяльності в цих умовах [61]. Додамо, що в Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища» (1991), який діє тривалий час, серед природних лікувальних факторів, завдяки яким визначаються території курортних і лікувально-оздоровчих зон, поряд із мінеральними джерелами та іншими умовами, сприятливими для лікування і оздоровлення людей (ст. 62), завдяки яким відбувається віднесення до зазначених зон, вказано й «кліматичні умови».

Однак проблемою є той факт, що досі відсутній спеціальний нормативно-правовий акт, в якому були б урегульовані правовідносини щодо зміни клімату чи адаптації до них. Однак маємо констатувати, що зараз триває процес створення інституційно-функціонального правового механізму забезпечення адаптації до зміни клімату на національному й секторальному рівнях, а саме додано кліматичну складову до компетенції відповідних органів, але, на жаль, цього досі бракує на регіональному й місцевому рівнях. Так, у підзаконних нормативно-правових актах, якими врегульовано повноваження міністерств та інших органів щодо адаптації до зміни клімату (наприклад, постановах Кабінету Міністрів України «Деякі питання Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів» від 25.06.2020 р. № 614 [62], «Положення про Міністерство аграрної політики та продовольства України» від 17.02.2021 р. № 124 [63] тощо). Щоправда, внесено відповідні зміни до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» Законом України № 2973-IX від 20.03.2023 р. [61] щодо компетенції центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, у галузі охорони навколишнього природного середовища й використання природних ресурсів (ч. 1 п. «й» ст. 20, але вони, як наголошувалося вище, наберуть чинності через шість місяців із дня скасування чи припинення воєнного стану). На підставі проведеного аналізу можемо констатувати, що національне законодавство характеризується відсутністю системного й комплексного підходу до врегулювання питань адаптації до змін клімату. Незважаючи на глобальність, вони не знайшли свого закріплення і в Основному Законі, хоча це, на наше переконання, сприяло б посиленню й гарантованості політико-правової підтримки з боку держави й вивело б їх на рівень таких найвищих соціальних цінностей, як забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги, що можна порівняти із конституційним забезпеченням екологічної функції держави (статті 16, 50 та ін.), а також гарантованості прав власників, бо використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам і гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі (ч. 7 ст. 41) та ін.