Значення етичного кодексу при регулювання праці державних службовців

Размещено на http://www.allbest.ru/

Значення етичного кодексу при регулювання праці державних службовців

Погорєлова О. С.

канд. юрид. наук, доцент кафедри трудового права та права соціального забезпечення Київського національного університету імені Тараса Шевченка

Стаття присвячена дослідженню питання щодо такого трудового обов'язку державних службовців, як дотримання правил етичної поведінки. Автором обґрунтовується необхідність прийняття кодексу етики державних службовців який би врегулював питання етичної поведінки державних службовців. В статті зазначається, що саме на рівні загального етичного кодексу мають визначатись керівні принципи та межі етичної поведінки у здійсненні діяльності державними службовцями. Також пропонується передбачити даним нормативним документом заходи, які б забезпечували етичну поведінку державних службовців. Окремо в статті наголошується на необхідності розширення видів стягнень дисциплінарної відповідальності державних службовців у разі здійснення ними порушень етичної поведінки, зокрема обґрунтовується необхідність запровадження в законодавстві такого стягнення за порушення етичних норм, як звільнення службовців, у зв 'язку із порушенням ними трудових обов 'язків.

Ключові слова: державні службовці, дисциплінарна відповідальність, кодекс етики, етична поведінка, кодекс етики митної служби.

The paper concentrates on the study of the issue of such labor duty of civil servants as compliance with the rules of ethical behavior. The author substantiates the need to adopt a code of conduct for civil servants that would regulate the issue of their ethical behavior. It is noted in the paper that it is at the level of a general code of conduct that the guidelines and limits of ethical behavior in performance of activities by civil servants should be determined. It is also suggested that this regulatory document should provide for measures to ensure ethical behavior of civil servants. The paper also emphasizes the need to expand the types of disciplinary sanctions for civil servants in case of violations of ethical behavior, in particular, the author substantiates the need to introduce the following into the legislation penalties for violation of ethical norms, such as dismissal of employees in connection with violation of their labor duties.

Keywords: civil servants, disciplinary liability, code of conduct, ethical behavior, and code of conduct of the customs service

Постановка питання

Державні службовці як працівники мають особливий правовий статус, оскільки вони одночасно виконують роль найманих працівників, а також вони є представниками держави перед народом і в своїй діяльності відповідно мають керуватись інтересами держави і забезпечувати дотримання інтересів, прав і свобод людини, що і визначає спрямованість діяльності держави. З урахуванням спрямованості своєї діяльності державні службовці мають бути високоморальними особистостями, керуватись етичними нормами в своїй професійній діяльності і мати високий рівень довіри в суспільстві. Сьогодні можна констатувати факт того, що рівень довіри в суспільстві до державних службовців в України є доволі низьким через наявність корупційної діяльності, здійснення недобросовісної поведінки державних службовців, а також непоодиноких випадків здійснення зневажливого ставлення до громадян та порушення їх прав з боку державних службовців. З урахуванням цього, важливим є осмислення необхідності щодо дотримання етичних норм державними службовцями.

Дане питання також актуалізується багатьма факторами: продовженням Євроінтеграційного курсу України, де існують високі стандарти етичної поведінки державних службовців; продовження розвитку ринкових відносин, де підвищується роль корпоративної етики в суспільстві на підприємствах, установах, організаціях; а також наявністю військових дій на території України, що відповідно своїм наслідком має збільшення порушень прав і свобод людини та необхідності здійснення їх захисту з боку держави, а відповідно має виключати неетичну поведінку державних службовців.

Аналіз наукової літератури та невирішені раніше питання

Окремі питання щодо регулювання етичної поведінки державних службовців присвятили такі вчені як Павліченко В.М., Коротких А.Ю, Сєрих О.В., Буланова Ю.М., Янюк Н.В., Товмач О.С., Даниленко Ю.С. та інші.

Не зважаючи на наявність значної кількості дослідженя в даній сфері рівень етичної поведінки державних службовців часто є низьким, що потребує дослідження законодавства в даній сфері та вирішення питань щодо підвищення етичної поведінки державних службовців.

Мета

Розкриття сутності обов'язку державних службовців щодо дотримання етичної поведінки як однієї із складових трудової функції державного службовця та визначення заходів щодо дотримання етичної поведінки державних службовців як одного з основних обов'язків.

Виклад основного матеріалу

Слід зазначити, що в умовах розвитку ринкової економіки підвищується роль етичних норм поведінки працівників, кадрові стратегії і управлінські рішення по в'язні із введенням етичних норм, які б регулювали відносини між працівниками в трудовому колективі, між працівнками і роботодавцями, відносини між працівниками та клієнтами підприємств, установ, організацій, проте дотримання етичних норм є особливо важливим в сфері праці саме державних службовців, адже саме діяльність державних службовців на сьогодні має велику соціальну значимість, за допомогою якої можуть функціонувати державні інститути, саме державні службовці забезпечують життєдіяльність та функціонування держави. Робота державних службовців в умовах сьогодення характеризується тим, що існуть підвищені вимоги до їх поведінки і морально-етичного рівня їхної діяльності [1; 49, 139], що і є однією з особливостей трудоправового статусу людини, яка займає посаду на державній службі. Тому, дотримання етичної поведінки має бути фундаментальною частиною навичок державних службовців, що відповідно повинно слугувати ключовим орієнтиром в діяльності державних службовців. [2; 269]. Саме дотримання норм етики та моралі буде запорукою підвищення рівня довіри населення до державних органів, які представляють державні службовці. Крім того, діяльність державних службовців, заснована на дотриманні етичних норм такої діяльності передбачає вирішення такого проблемного питання як уникнення корупційної діяльність державних службовців, оскільки підвищення рівня етично-моральної поведінки державних службовців суперечить здійсненню корупційної діяльності, і високоморальні та етичні службовці в своїй діяльності будуть уникати вчинення корупційних правопорушень.

Обов'язок дотримання правил етичної поведінки у своїй діяльності державними службовцями безпосередньо закріплено на законодавчому рівні. Так, згідно із статтею 8 Закону України «Про державну службу» дотримання етичної поведінки державними службовцями відноситься до основних обов'язків державних службовців [3].

Визначення питання щодо дотримання державними службовцями етичної поведінки потребує визначення питання щодо того, що саме є етичною поведінкою державного службовця і як відмежувати етичну поведінку від тієї, яка не відповідає вимогам етики державного службовця.

Дане питання було визначено у такому документі, як «Загальні правила етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування» (далі - правила етичної поведінки), затверджені наказом Національного агентства України з питань державної служби № 158 від 05.08.2016 р. етична поведінка порушення службовець

Згідно визначених правил державим службовцям у своїй діяльності заборонено: «використання нецензурної лексики, підвищеної інтонації принизливих коментарів щодо зовнішнього вигляду, одягу, віку, статі, сімейного стану або віросповідання особи; поширення чуток, обговорення особистого або сімейного життя колег, членів їх сімей та інших близьких осіб; впливу приватних, сімейних, суспільних або інших стосунків чи інтересів на його (її) поведінку та прийняття рішень під час виконання своїх посадових обов'язків; прояву будь-якої з форм дискримінації; дій сексуального характеру, виражених словесно або фізично, що принижують чи ображають осіб, які перебувають у відносинах трудового, службового, матеріального чи іншого підпорядкування» [4].

Визначені етичні правила визначили, що складовою етичної поведінки державного службовця також має відноситись робота державних службоаців, якщо вони виконують її на умовах доброчесності, тобто «чесно, неупереджено, незважаючи на особисті ідеологічні, релігійні або інші погляди, не надавати будь-яких переваг та не виявляти прихильність до окремих фізичних чи юридичних осіб, громадських, політичних, релігійних організацій, а також не допускати ухилення від прийняття рішень та відповідальності за свої дії (бездіяльність) та рішення, спрямовувати свої дії на захист публічних інтересів та недопущення конфлікту між приватними та публічними інтересами, не використовувати службове становище в приватних інтересах» [4] тощо.

Окрім етичних правил поведінки, згідно ст. 47 ЗУ «Про державну службу» загальні правила етичної поведінки мають бути закріплені у правилах внутрішнього службового розпорядку державного органу, які відповідно мають бути доведені до відома службовців, які проходять державну службу.

Не зважаючи на наявність певних положень в етичних правилах щодо того, яким чином визначається етична поведінка державного службовця, проблемним питанням, яке виділяють науковці є те, що в правилах етичної поведінки відсутні норми щодо забезпечення відповідальності порушення етики державними службовцями, і відповідальність щодо порушення етичних норм в широкому колі законодавства не є достатньо визначеною. [5] Звісно в законодавстві є широке коло питань щодо визначення адміністративної або кримінальної відповідальності за корупційні порушення, проте відсутня відповідальність наприклад за грубу поведінку чи нецензурну лайку працівників державної служби.

Одним з видів юридичної відповідальності, яка має бути накладена на державних службовців за порушення правил етичної поведінки є дисциплінарна відповідальність, яка полягає “у застосуванні заходів дисциплінарного характеру у вигляді стягнень, що передбачені законодавством за відповідні види дисциплінарних проступків”. [6; 262]. Проте питання застосування дисциплінарної відповідальності державних службовців за порушення правил етичної поведінки при виконанні своїх обов'язків не є достатньо врегульованих чинним законодавством.

Так, зокрема, ст.ст. 64-65 ЗУ «Про державну службу» передбачають накладення дисциплінарної відповідальності за порушення державними службовцями правил етичної поведінки, і відповідно визначено, що порушення етичної поведінки державним службовцем є дисциплінарним проступком. При цьому, визначений закон у ч. 3 ст. 66 передбачає, що звільнити державних службовців за неналежну етичну поведінку не можна, а на них накладається може бути накладено дисциплінарне стягнення у вигляді попередження про неповну службову відповідність. Проте дефініції чи визначених правових наслідків такого дисциплінарного стягнення в законодавстві, нажаль, не визначено. Тобто, виходячи із законодавства про державну службу державні службовці у разі порушення етичних норм своєї діяльності фактично не будуть нести несприятливих наслідків за свою неетичну поведінку. З урахуванням відсутності відповідальності неетична поведінка часто залишається без жодних правових наслідків. Натомість, наявність дисциплінарного покарання завжди буде посилювати закріплені етичні правила поведінки.

Відсутність дисциплінарних стягнень можна простежити і в різних окремих кодексах етики працівників, які є державними службовцями. На прикладі працівників державної митної служби можна побачити, що правила етики поведінки посадових осіб митної служби України, які були затверджені наказом Державної митної служби України від 16 листопада 2009 року № 1097 [7] доволі чітко визначають правила та стандарти етичної поведінки працівників митної служби - це і спілкування з колегами, і спілкування з керівниками, певні принципи етичної поведінки при спілкуванні з громадянами, питання щодо запобігання корупції, вимоги щодо уникнення конфлікту інтересів тощо. Проте, не визначено питання щодо відповідальності посадових осіб державної митної служби.

Щодо працівників державної митної служби також наявні проєкти кодексу етичної поведінки працівників державної митної служби та правил етичної митної служби [8], розміщені на сайті Державної митної служби можна побачити, що за порушення етичних правил працівниками державної митної служби передбачено дисциплінарну відповідальність, але не визначено жодних стягнень, які б могли б бути застосовані до працівників державної митної служби. Крім того, такі проєкти не містять жодних стандартів етичної поведінки, окрім корупційної діяльності.

З урахуванням цього, можна повністю погодитись із думкою Павліченка В.М. щодо необхідності розширення переліку дисциплінарних стягнень для того щоб механізм щодо етичності поведінки державних службовців працював найбільш ефективним чином [9, 244] і етичні кодекси досягали своєї мети, в тому числі підвищення рівня довіри до державних службовців та державних установ в цілому з боку громадян. За емпіричними даними дослідження щодо кодексів етики в Польщі, було виявлено, що підсилення етичних кодексів наявністю дисциплінарних стягнень безпосередньо буде впливати на зниження рівня корупції та підвищення рівня етичної доброчесної поведінки державних службовців [10].

Тому, необхідним вбачається розглянути питання щодо підсилення відповідальності державних службовців за порушення етичних правил поведінки та можливості звільнення державних службовців з їх посад за неетичну поведінку при здійсненні своєї діяльності. З урахуванням того, що обов'язок дотримання етичної поведінки є одним з трудових обов'язків державних службовців, його невиконання, в тому числі постійне та систематичне, має нести за собою накладення несприятливих наслідків. З урахуванням того, що державні службовці є так само найманими працівниками, не зважаючи на особливість свого правового статусу, знаходяться у відносинах підпорядкування державному органу [11, 125], вбачається можливим застосування положень трудового законодавства щодо врегулювання їх діяльності. Зокрема систематичне недотримання державним службовцем етичної поведінки фактично є порушенням своїх службових обов'язків, які покладаються на нього згідно визначеної трудової функції. Крім того, з урахуванням того, що етичні правила державних службовців передбачаються у правилах службового розпорядку, їх не виконання буде також і порушенням даних правил, у зв'язку з чим при систематичному порушенні етичної поведінки можливо застосовувати положення п. 3 ст. 40 КЗпП України щодо звільнення працівників за систематичне невиконання своїх трудових обов'язків. З урахуванням наявності спеціального законодавства щодо державних службовців, необхідним вбачається розглянути питання щодо включення такої підстави для звільнення в Закон України “Про державну службу”, а також рекомендувати державним установам при прийняття кодексів етики передбачити перелік дисциплінарних стягнення у своїх нормативних внутрішніх документах.

Досліджуючи питання регулювання праці державних службовців Павліченко В.М. зазначає, що одним із напрямків євроінтеграційного курсу має бути саме прийняття “загального кодексу етики (морально-етичної відповідальності) державних службовців». Науковець зазначає, що прийняття такого кодексу для державних службовців сприяло б підвищенню ефективності роботи державних службовців, їх самовдосконаленню. Також, етичні норми праці сприяли б прозорості праці державних службовців [9, 244], а реалізація таких норм мала б сприяти підвищенню рівня довіри в суспільстві до державних службовців. Кодекси поведінки являють собою стандарт, до якого мають прагнути державні службовці, а також формує для них особливе почуття відповідальності у зв'язку із наявністю у них особливого правового статусу і особливих трудових обов'язків

Приймаючи кодекс етичної поведінки державних службовців Коротких А.Ю., у своєму дисертаційному дослідженні пропонує на законодавчому рівні чітко регламентувати етичну поведінку держаних службовців [1, 139]. Адже, жодна система державної служби не може існувати без наявності цінностей, норм, які б були виражені в законодавстві та етичних нормах. [12, 23], а законодавчі механізми будуть додавати більшого значення етичним кодексам і етичним нормам, оскільки до них будуть відноситись більш відповідально, і матимуть силу закону.

Проте, визначення лише етичної поведінки не є запорукою дотримання державними службовцями етичної поведінки, оскільки людина яка здійснювала недоброчесну корумповану діяльність на державній службі, навряд буде керуватись задекларованими принципами етичної поведінки. [12, 23]. Для того, щоб визначена в законодавстві етична поведінка діяла необхідно таким законодавчим актом передбачити також заходи впливу на службовців, які б забезпечували дотримання ними етичної поведінки, а відповідно мають бути запроваджені чіткі види та межі відповідальності за порушення обов'язку щодо етичної поведінки. Саме наявність відповідальності буде слугувати тим важелем дотримання етичних норм, оскільки у своїй діяльності державні службовці будуть зосереджувати свою увагу на тих санкціях, які передбачені в етичному кодексі [13, 6].

Для того, щоб визначити можливість застосування дисциплінарної відповідальності до державних службовців за порушення етичної поведінки необхідним є визначення, за які саме порушення має нести відповідальність державні службовці, а норми які закріплюються в такому нормативному акті мають бути чіткі, зрозумілі та могли б бути виконані.

Рекомендація Ради ОЕСР [14] щодо вдосконалення етичної поведінки на державній службі містить принципи управління етикою державних службовці, які могли б бути покладені в основу Кодексу етики державних службовців.

Згідно зазначеної рекомендації етичні стандарти мають бути чіткими і зрозумілими, державні службовці мають знати межі своєї поведінки і усвідомлювати які саме дії можуть понести за собою дисциплінарні стягнення. Визначення етичних стандартів має супроводжуватись підвищенням рівня знань та обізнаності державних службовців щодо стандартів етичної поведінки [15]. З урахуванням того, що етична поведінка безпосередньо виявленням рівня моральності особи, закріплення загальних стандартів є надзвичайно важливим, оскільки рівень моральності у суспільстві і у різних прошарках населення може бути різним, що відповідно передбачає різне сприйняття етичної поведінки без наявності чітких стандартів. Тому, власне має бути створене середовище, в якому б службовці могли здійснювати своє навчання щодо набуття етичних навичок та можливості їх застосування

В даному контексті слід згадати, щодо меж закріплення етичної поведінки державних службовців. Кодекс поведінки - це документ, який відображає норми моралі, правові норми і професійні цінності. Кодекс поведінки може бути лише як керівництво до дії. Крім того, не можливо повністю прописати, що саме має робити етична людина в законі або в інших будь-яких правилах. Ці документи можеть встановлювати лише мінімальні стандарти поведінки, а варіантиповедінки є нескіченнними і нможливо описати або закріпити закном [13, 6]. Крім того, надмірна регламентація праці державних службовців призводить до втрати ініціативності та творчості державних службовців, а також взагалі ускладнюється можливість реалізації державними службовцями своєї праці [16, 45].

Тому, важливим є те, що рекомендація Ради ОЕСР [14] щодо вдосконалення етичної поведінки на державній службі закріпила одним з принципів етичних стандартів, необхідність їх закріплення на законодавчому рівні, що має виражатись у викладенні мінімальних стандартів поведінки державних службовців та фундаментальні цінності державної служби. Таке закріплення буде саме тим механізмом, за допомогою чого можна буде застосовувати до службовців заходи відповідальності, тобто за допомогою визначення як має себе поводити людини, можна визначити яка буде накладена на неї відповідальність.

Проте не завжди суворі заходи відповідальності будуть сприяти підвищенню рівня етичної поведінки державних службовців, як працівників. Дієвим засобом щодо підвищення рівня етичної поведінки можуть слугувати методи позитивної мотивації державних службовців. Так, визначення етичних норм для державних службовців також має значення при їх професійному відборі на посади та при оцінюванні результатів службової діяльності. Так, згідно ст. 44 ЗУ «Про державну службу», окрім оцінки виконання посадових обов'язків державного службовця (результатів діяльності, ефективності та якості якості такої діяльності) оцюнюватись також мають і правила етичної поведінки державного службовця [3], на підставі чого працівники які мають бездоганну етичну поведінку можуть бути заохоченні морально, матеріально або наприклад підвищенні на займаній посаді, або слугувати наприклад підставою для розгляду щодо зарахування у кадровий реєср вищої посади тощо.

Висновки

Підсумовуючи слід зазначити, державні службовці мають особливий трудоправовий статус, який характеризується підвищеною відповідальністю у своїй дяльності та наявнісю обов'язку щодо дотримання норм етичної поведінки. Дотримання етичної поведінки має бути забезпечено шляхом становлення чітких стандартів, які б були ключовими напрямками етичної поведінки державних службовців. Напрями етичної поведінки повинні бути задекларовані в законодавстві, а віповідно необхідність встановлення стандартів та меж етичної діяльності потребує прийняття Етичного кодексу державних службовців.

Етичий кодекс державних службовців повинен бути чітко структурований і визначати:

По-перше стандарти етичної поведінки державних службовців, які б визначали межі етичної поведінки державних службовців, і критерії за якими б можна було відмежувати від неетичної;

По-друге етичний кодекс державних службовців повинен регламентувати методи забезпечення етичної діяльності державних службовців, а саме відповідальності за порушення етичних норм та заохочення за здійснення своєї діяльності в межах етичних принципів.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ:

1. Коротких А.Ю. Проблеми юридичної відповідальності державних службовців за

трудовим законодавством України. дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.05 / Київський

національний університет Тараса Шевченка. Київ, 2019. 472 с.

2. Artan Fejzullahu and Mirlinda Batalli. The role of ethics in public administration. SEER

Journal for Labour and Social Affairs in Eastern Europe, 2019, vol. 22, issue 2, 267-278 URL: https://econpapers.repec.org/article/nmsjoseer/10.5771 2fl435-2869-2019-2-267.htm (дата

звернення 11.01.2023)

3. Про державну службу: Закон України від 10.12.2015 року. URL:

https://zakon.rada. gov.ua/laws/ show/889- 19#Text (дата звернення 11.01.2023)

4. Про затвердження Загальних правил етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування: наказ Національного агентства України з питань державної служби від 05.08.2016 № 158. URL:

https://zakon.rada. gov.ua/laws/ show/z 1203 - 16#top(дата звернення 11.01.2023)

5. Zvarych R. V. HavretskaM. Y., Andrukhiv O. I., Kaleniuk O. M., Boiko I. Y. Legal basis for ethical behavior of civil servants in Ukraine: some problematic issues. DOI: https://doi.org/10.46398/cuestpol.3968.57 (дата звернення 11.01.2023)

6. Мацюк В.Я. Державна служба у системі трудових відносин:теоретико-правові проблеми. дис. . д-ра юрид. наук: 12.00.05 / Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ. Дніпро, 2017. 425 с.

7. Про затвердження правил етики поведінки посадових осіб митної служби України: наказ Державної митної служби України від 16 листопада 2009 року № 1097. URL: https://zakon.rada.gov.ua/rada/show/v1097342-09#Text (дата звернення 11.01.2023)

8. Кодекс етичної поведінки працівників Державної митної служби України. Веб-сайт

Державної митної служби. URL:

https://customs.gov.ua/web/content/4850?unique=9d03ce4a055b0d224b.

199fb019cbbb396063fe52&download=true (дата звернення 11.01.2023)

9. Павліченко В.М. Проблеми гармонізації національного нормативно-правового забезпечення праці державних службовців до міжнародного законодавства. дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.05 / Київський національний університет Тараса Шевченка. Київ, 2018. 433 с.

10. Jan-Hinrik Meyer-Sahling, Kim Sass Mikkelsen. Codes of Ethics, Disciplinary Codes, and the Effectiveness of Anti-Corruption Frameworks: Evidence from a Survey of Civil Servants in Poland. URL: https://journals.sagepub.com/doi/full/10.1177/0734371X20949420#con1 (дата звернення 11.01.2023)

11. Самань В.В. Окремі аспекти нормативно-правового регулювання припинення трудових правовідносин із державними службовцями. Правничий вісник Університету “КРОК”, 2019 № 35. URL: https://lbku.krok.edu.ua/index.php/krok-university-law- journal/article/view/230/193 (дата звернення 11.01.2023)

12. Jolanta Palidauskaite, Aive Pevkur, Iveta Reinholde. A Comparative Approach towards Public Service Ethics in Estonia, Latvia and Lithuania. Paper presented at EGPA annual conference in Madrid, 2007 Please, do not quote without permission of authors. URL: https://www.law.kuleuven.be/integriteit/egpa/previous-egpa-conferences/madrid- 2007/polidauskaite.pdf (дата звернення 11.01.2023)

13. Jolanta Palidauskaite. Codes of Conduct for Public Servants in Eastern and Central

European Countries: Comparative Perspective. URL:

https://www.oecd.org/mena/governance/35521438.pdf (дата звернення 11.01.2023)

14. Principles for Managing Ethics in the Public Service. 1998 Recommendation of the OECD

Council on Improving Ethical Conduct

in the Public Service. URL: https://www.oecd.org/gov/ethics/Principles-on-Improving-Ethical- Conduct-in-the-Public-Service.pdf (дата звернення 11.01.2023)

15. Neta Nadiv. A Behavioural Ethics Approach to Employment Law and Workplace Norms.

International Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations Bar Ilan University Faculty of Law Research Paper No. 3853472 URL:

https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract id=3853472 (дата звернення 11.01.2023)

16. Дурман О.Л., Цирульник Є.В. Загаьні правила етичної поведінки деравних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування: нормативно-правовий аспект. Вісник ХНТУ № 4 (75), 2020. Публічне управління та адміністрування. с. 150-159

Размещено на Allbest.ru