Соціальний вимір інтеграції: політика ЄС щодо людей з інвалідністю

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Соціальний вимір інтеграції: політика ЄС щодо людей з інвалідністю

The social dimension of integration: EU policy on people with disabilities

Федорова А.Л., к.ю.н., доцент, член Європейського комітету з соціальних прав, доцент кафедри порівняльного і європейського права

Навчально-науковий інститут міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка

Проблематиці інвалідності традиційно мало приділяється уваги в академічних колах. Як сама проблема, так і досвід її' розв'язання тривалий час були маргіналізовані.

Цей підхід виявився контрпродуктивним, оскільки призвів до того, що питання інвалідності розглядалися як суто медична проблема. Звідси постала нагальна потреба в їхній розробці в рамках таких наукових дисциплін як правознавство, економічна теорія, психологія, соціологія, політологія та соціальне управління.

Політика Європейського Союзу в сфері інвалідності є відображенням соціального виміру інтеграційного процесу, одним з важливих аспектів формування європейської ідентичності на сучасному етапі. Протягом останніх тридцяти років Європейський Союз досягнув суттєвого прогресу в питанні правового регулювання відносин в сфері інвалідності. Разом з тим, незважаючи на прогрес, досягнутий у період з 2010 по 2020 роки, люди з інвалідністю, як і раніше, стикаються зі значними перешкодами і наражаються на більш високий ризик бідності та соціальної ізоляції.

Стратегії Європейського Союзу в сфері інвалідності прокладають шлях до побудови безбар'єрної Європи та розширення можливостей людей з інвалідністю, щоб вони могли користуватися своїми правами та повноцінно брати участь у житті суспільства та економіки.

«Європа 2020» являє собою десятирічну стратегію Європейського Союзу по «розумному», «стійкому» та «інклюзивному» зростанню.

За допомогою цієї десятирічної стратегії Європейська комісія прагне покращити життя людей з обмеженими можливостями у Європі та в усьому світі.

Оскільки «Європа 2020» має соціальні вимірювання, вона знаходиться в рамках набору тематичних «флагманських ініціатив» і реалізується в рамках координаційної політики, яка, спираючись на архітектуру управління Лісабонської домовленості, тепер є частиною структури Європейського семестру.

Ключові слова: особи з інвалідністю, соціальна держава, європейська соціальна модель, Стратегія прав людей з інвалідністю, ЄС, Україна.

The issue of disability has traditionally received little attention in academic circles. Both the problem itself and the experience of solving it have long been marginalized. This approach proved to be counterproductive, as it led to the fact that disability issues were viewed as a purely medical problem. Hence, there is an urgent need for their development within such scientific disciplines as law, economic theory, psychology, sociology, political science and social management.

The European Union's disability policy reflects the social dimension of the integration process and is one of the important aspects of the formation of European identity at the present stage. Over the past thirty years, the European Union has made significant progress in the legal regulation of relations in the field of disability. At the same time, despite the progress made between 2010 and 2020, people with disabilities still face significant barriers and are at a higher risk of poverty and social exclusion.

The European Union's disability strategies pave the way for a barrier-free Europe and empower people with disabilities to enjoy their rights and participate fully in society and the economy.

«Europe 2020» is the European Union's ten-year strategy for smart, sustainable and inclusive growth. Through this ten-year strategy, the European Commission aims to improve the lives of people with disabilities in Europe and around the world. As Europe 2020 has social dimensions, it is located within a set of thematic «flagship initiatives» and is implemented within the framework of a coordination policy that, based on the governance architecture of the Lisbon Treaty, is now part of the European Semester structure.

Key words: persons with disabilities, welfare state, European social model, Strategy of the Rights of Persons with Disabilities, EU, Ukraine.

Постановка проблеми

інтеграційний інвалідність європейська ідентичність

Демократичні цінності, ядром яких є права людини, визначені Європейським Союзом як важливий аспект його ідентичності. Система європейських цінностей відіграє вирішальну роль в організації соціального життя об'єднаної Європи, де панує толерантність, недискримінація, солідарність і рівність прав, і є ключовим компонентом особистості людини, визначаючи її поведінку. Система цінностей ЄС популяризується та відкрито просувається інститутами ЄС у відносинах з рештою світу, але насамперед із країнами-кандидатами та країнами-сусідами, зокрема з Україною.

Колективна європейська ідентичність розглядається як сполучний елемент, який скріплює політичну систему ЄС, члени якого мають різну культуру, традиції, релігію чи національну історію, та є попередньою умовою її життєздатності у довгостроковій перспективі.

ЄС просуває свою систему цінностей щодо країн, що вступають до ЄС. Умовою їхнього вступу до ЄС є відповідність Копенгагенським критеріям, зокрема їх політичній складовій (ст. 6(1) Договору про ЄС): країна-канди- дат має досягти стабільного функціонування інститутів, які гарантують демократію, верховенство права, права людини, повагу та захист меншин.

Після низки криз політизація всередині Європейського Союзу посилюється, що призводить до поляризації позицій виборців між тими, хто виступає за зміцнення позицій наднаціональних інститутів у вирішенні загальноєвропейських проблем, і тими, хто віддає пріоритет національній відповідальності у подоланні наслідків криз (євроскеп- тики). В цій ситуації Європейський Союз не може нехтувати позицією 70 мільйонів своїх громадян, які живуть із певною формою інвалідності, часто стикаючись із перешкодами, які заважають їм брати участь у повноцінному житті суспільства нарівні з іншими. Очевидно, що від позиції цієї частини європейських виборців багато в чому залежить майбутній розвиток об'єднаної Європи. Тому цілком закономірно, що ЄС сприяє включенню та участі людей з обмеженими можливостями через європейську політику, дії та закони.

Попри закріплення прав осіб з інвалідністю на рівні міжнародного права соціальні держави продовжують стикатися з труднощами під час розробки і реалізації ефективних стратегій щодо розширення участі людей з інвалідністю в соціальному та економічному житті. Навіть європейським демократичним, соціальним і правовим державам відчувають певний дефіцит культури інклюзив- ності; потребу як у короткострокових активних заходах, так і в довгострокових структурних реформах.

Актуальності розробки проблематики захисту осіб з інвалідністю в ЄС надали пандемія COVID-19, яка тор- кнулася людей з інвалідністю непропорційно більше за інших, та російська агресія проти України. У звіті Комітету ООН з прав людей з інвалідністю (квітень 2022 р.) зазначено: 2,7 мільйона людей з інвалідністю в Україні через російську агресію ризикували бути покинутими вдома чи в інтернатному закладі без доступ до життєво необхідних ліків, запасів кисню, їжі, води, санітарії, підтримки для повсякденного життя та інших основних засобів. За оцінками Комітету станом на червень 2022 р. понад 143 000 людей з інвалідністю були переміщені від початку війни¹, багато хто з них опинився на території ЄС. Як наслідок забезпечення їх прав регулюється чинним законодавством Євросоюзу.

Аналіз досліджень і публікацій. Попри те, що особи з інвалідністю складають значну частку суспільства як дер- жав-членів, так і Європейського Союзу в цілому, проблемі захисту їх прав приділяється недостатньо уваги не тільки у вітчизняних, але й зарубіжних, зокрема європейських, дослідженнях. У європейських дослідженнях переважає аналіз Європейських стратегій з інвалідності (D. Hosking, S.Favalli, C. O'Mahony, L. Waddington та ін.). У тих небагатьох публікаціях вітчизняних авторів, присвячених цій проблемі, увага переважно приділяється проблемі адаптації законодавства України щодо прав осіб з інвалідністю з відповідними стандартами ЄС (О. Безугла, О. Єлісєєва, В. Костюк, Д. Міняйло). Разом з тим не вистачає міждисциплінарних досліджень, присвячених вивченню інвалідності, інвалідних бар'єрів та систем підтримки, а також аналізу того, як контекст соціальної держави впливає на вирішення проблем інвалідності в суспільстві. У цілому проблема соціального захисту осіб з інвалідністю в контексті розбудови ЄС як соціального співтовариства недостатньо розроблена, що надає актуальності відповідним дослідженням, зважаючи на те, що у плані дій Європейської Комісії на 2021-2027 роки щодо інтеграції та інклюзії визнано, що мігранти з інвалідністю можуть стикатися з дискримінацією [2].

Метою статті є дослідження еволюції підходів к правовому регулюванню Європейського Союзу в сфері інвалідності.

Виклад основного матеріалу

Право жити так само, як інші, було і залишається наріжним каменем політики соціальної держави щодо осіб з інвалідністю (аналіз програм допомоги інвалідам дає систему режимів, що близько відповідає класифікації соціальних держав [3]). Інвалідність є традиційно складною проблемою для соціальних держа², а із започаткуванням інтеграційного процесу - проблемою об'єднаної Європи. Як засвідчує історія, навіть у ХХ ст. тривалий час особи з інвалідністю - іммігранти частогусто опинялися у нижчих ешелонах суспільства європейських країн та ринку праці. Як наслідок мав місце розрив між заявленою відданістю соціальної держави принципу соціальної справедливості та більш обмеженими та навіть суперечливими результатами політики такої держави.

¹ Потреба у переміщенні українських людей з інвалідністю до держав-членів ЄС в умовах війни обумовлена об'єктивними факторами. У Доповіді ООН зазначено, що багато з них не мають доступу до бомбосховищ, евакуаційних поїздів, необхідних ліків та адекватного житла, яке відповідає їхнім потребам. Неурядова організація Inclusion Europe повідомила, що до війни близько 261 000 осіб в Україні мали статус інваліда внаслідок інтелектуальних та психосоціальних розладів. Сирени, вибухи і сигнали тривоги, на додаток до бомбардувань і обстрілів, викликали у них стрес, депресію і тривогу, випадки загострення їх хронічного захворювання. Хворі на аутизм люди не можуть залишатися в переповнених бомбосховищах [1].

² Так, відносно низькі бар'єри для отримання права на допомогу і щедрі програми страхування на випадок інвалідності в скандинавських країнах та Нідерландах заохочують літніх і менш освічених працівників виходити на пенсію по інвалідності, використовуючи її як форму дострокового виходу на пенсію. Існує очевидний зв'язок між контекстом соціальної держави та ймовірністю того, що людина повідомить про свою інвалідність. Чим вищий у конкретній соціальній державі рівень соціального захисту осіб з інвалідністю, тим більші шанси на те, що такі особи (причому всіх вікових категорій та на всіх рівнях освіти, а також ті, хто нині працює) повідомлять про свою інвалідність [4].

Проблеми інвалідності та їх значення для державноправового розвитку європейських країн, а також функціонування Європейських співтовариств / Європейського Союзу суттєво змінилися за останні сімдесят років. Переосмислення національної та загальноєвропейської політики щодо осіб з інвалідністю у рамках глобального дискурсу соціальних прав стало важливою подією другої половини ХХ ст. [5].

Соціальний вимір ЄС - це один з найменш досліджених у вітчизняній науці аспектів європейської інтеграції [6]. З одного боку, мова йде про частину acquis communautaire ЄС, яку повинні застосовувати нові держави-члени для того, щоб приєднатися до Європейського Союзу, а з другого боку, вона також складається з норм «м'якого» права (рекомендації, декларації про наміри та керівні принципи тощо).

Європейський Союз протягом трьох десятиліть послідовно розробляє стратегії підтримки прав своїх громадян з інвалідністю, причому кожна наступна є більш прогресивною, аніж попередня. Початок було покладено у 1996 р., коли ЄС приєднався до Конвенції ООН про права інвалідів [7] і почав використовувати її визначення інвалідності, а також ухвалив Нову стратегію Європейського співтовариства щодо інвалідності (1996 р.) [8]. В основу Стратегії було покладено соціальну модель інвалідності, яку було підкріплено підходом рівних можливостей. Стратегія визнала, що саме держави-члени несуть головну відповідальність за дії, спрямовані на усунення виключення та дискримінації за ознакою інвалідності, і що політика змінюватиметься в межах національного, регіонального чи місцевого контексту.

У 1997 р. в Амстердамському договорі (ст. 13) вперше було включено аспект інвалідності в контекст недискри- мінації На попередніх етапах інтеграції, починаючи з 1970-х років, ініціативи ЄС у сфері політики стосовно інвалідності набували форму необов'язкових до виконання документів, розроблених для покращення обміну інформацією між державами-членами в сферах зайнятості та професійного навчання. Починаючи

3 1983 р., додалися заходи у галузі реабілітації та освіти. У період 1993-1996 р. реалізовувалася програма дій у галузі інвалідності (HELIOS II), мета якої полягала у сприянні рівним можливостям та інтеграції людей з інвалідністю.. Амстердамський договір прийнято розцінювати як поворотний момент у діях ЄС стосовно інвалідності, оскільки він наділив інститути законодавчої компетенції ЄС повноваженнями по боротьбі з дискримінацією у відношенні інвалідів.

Низку наступних важливих кроків було здійснено на початку 2000-х років, зокрема: включення ст. 21 (недис- кримінація) та ст. 26 (інтеграція осіб з інвалідністю) до Хартії основних прав Європейського Союзу (2000 р.) [9]; Програми дій по боротьбі з дискримінацією (2001-2006) [10]; ухвалення Директиви Ради 2000/78/EC (2000 р.), яка встановлює загальні рамки рівного звернення у сфері зайнятості та професійної діяльності [11] Ця Директива про рівність у сфері зайнятості була першим законодавчим заходом, спрямованим на боротьбу з дискримінацією за ознакою інвалідності та досі є наріжним каменем законодавства ЄС з питань інвалідності.; підписання Мадридської декларація «Відсутність дискримінації плюс позитивні дії дорівнює соціальній інтеграції» (2002 р.) [12]; план дій ЄС щодо інвалідності на 2003-2010 роки За аналогією зі Стратегією 1996 р. План був заснований на соціальній моделі інвалідності у межах пріоритетів на кожний із дворічних періодів: у 2004-2005 р. він був зосереджений на зайнятості; у 2006-2007 р. - на активній інклюзії; у 2008-2009 рр. - на доступності.; проведення Європейського року людей з інвалідністю (2003 р.). Завдяки цим рішенням і заходам було посилено увагу та зобов'язання щодо захисту прав цієї чисельної категорії громадян ЄС Повної статистичної оцінки інвалідності у ЄС досі немає. Однак щорічні статистичні дані Євростату показують, що в ЄС поширеність інвалідності вища серед жінок, літніх та менш освічених респондентів. З метою отримання об'єктивної інформації щодо стану інвалідності в ЄС Європейська комісія у 2020 р. підписала контракт на проведення Європейської експертизи інвалідів (EDE). Договір триває 18 місяців і може бути продовжений ще на 18 місяців. У рамках цього контракту, як і у випадку з Європейською мережею академічних експертів у галузі інвалідності, оцінюватимуться дані про інвалідність по всьому ЄС..

У 2010 р. перед Європейським Союзом постало завдання щодо трансформації своєї соціальної політики. Усвідомлення цієї потреби стало наслідком низки криз, які знищили роки економічного та соціального прогресу та виявили структурні недоліки європейської економіки.

У Лісабонському договорі (2007 р.) вперше на рівні установчих договорів було зроблено акцент на соціальній ідентичності ЄС, яка розглядається як засіб надання додаткової «політичної опори» Союзу в його прагненні до конституційної легітимності. Відчуваючи відповідальність за своє майбутнє, ЄС вдався до ухвалення стратегії «Європа 2020» (2010 р.) [13], яка мала допомогти зміцніти об'єднану Європу після криз та перетворити її на розумну, стійку та інклюзивну економіку з високим рівнем зайнятості, продуктивності та соціальної єдності. Розробка та реалізація даної Стратегії розглядалася в контексті реалізації положення Конвенції ООН про неї та зобов'язань ЄС, які виходять із приєднання до Євросоюзу.

У 2017 р. Європейський Парламент, Рада та Комісія підписали міжінституційну декларацію про Європейський стовп соціальних прав (EPSR) [14], статті 3 (рівні можливості) та 17 (включення людей з обмеженими можливостями) якого безпосередньо стосуються людей з інвалідністю. EPSR був використаний для запуску низки законодавчих та політичних ініціатив, таких як Директива (ЄС) 2019/882 про вимоги до доступності продуктів і послуг; Директива (ЄС) 2019/1152 про прозорі та передбачувані умови праці, Регламент (ЄС) 2019/1149 про створення Європейського органу з праці, Рекомендацію Ради від 8 листопада 2019 р. про доступ до соціального захисту для працюючих та само зайнятих, Концепція освіти і навчання 2020 (ET 2020); Положення про структурні та інвестиційні фонди (SIF); Директива (ЄС) 2022/2041 про адекватну мінімальну заробітну плату, спрямовану на боротьбу з бідністю серед працюючих.

У процесі реалізації Стратегії «Європа 2020» зазнала змін інституційна архітектура ЄС щодо політики в галузі інвалідності: повноваження перейшли від Генерального директорату з питань правосуддя та споживачів до Генеральному директорату із зайнятості, соціальним питанням та інклюзії. Європейська Комісія скликає Групу високого рівня з питань інвалідності (ДВУІ), у роботі якої беруть участь старші посадові особи адміністрацій держав- членів, а також фінансує створену у 2008 р. Академічну мережу європейських експертів з питань інвалідності, яка проводила аналіз конкретних аспектів політики ЄС та національної політики у сфері інвалідності. Питаннями інвалідності опікуються також окремі комітети Європейського Парламенту. Так, Комітет з петицій розглядає петиції, у яких порушуються питання, пов'язані з інвалідністю; Комітет з громадянських свобод, юстиції та внутрішніх справ розглядає питання, пов'язані з міграцією, притулком та інвалідністю; дискримінацією та рівністю. ЄС також створив структуру для моніторингу виконання Конвенції ООН по правам інвалідів.

Європейська стратегія щодо інвалідності на 2010-2020 роки не була позбавлена деяким недоліком. Так, Європейський Парламент висловив жаль з приводу того, що Стратегія не включала окремого розділу про ґен- дерну політику в галузі інвалідності, незважаючи на те, що жінки з інвалідністю часто перебувають у більш несприятливому становищі, ніж чоловіки з інвалідністю і частіше стають жертвами бідності та соціальної ізоляції [15].

Європейський економічний і соціальний комітет у свою чергу запропонував ув'язати реалізацію Стратегії з реалізацією Стратегії «Європа 2020», а також рекомендував державам-членам включити конкретні цілі для осіб з інвалідністю у свої національні програми реформ для вимірювання рівня бідності, зайнятості та зайнятості. Комітет також рекомендував на рівні Багаторічної фінансової рамкової програми на 2014-2020 роки визнати правовий статус даної Стратегії та Конвенції ООН, а також виділити фінансування на їх впровадження та реалізацію [16].

Наступний важливий крок в означеному напрямі було зроблено в 2020 р., коли ЄС затвердив «Союз рівності: Стратегія прав людей з інвалідністю 2021-2030» [17]. Стратегія розробляється на фоні пандемії COVID-19, яка мала значні соціальні та економічні наслідки для життя людей з інвалідністю та їх сімей, та враховувала виявлені недоліки⁷. Стратегія спрямована на те, щоб зробити продукти та послуги доступними (шляхом усунення перешкод для їх використання людьми з обмеженими можливостями); забезпечити, щоб люди з інвалідністю могли повною мірою брати участь у громадському житті; боротися з дискримінацією через інвалідність; покращити становище з працевлаштуванням інвалідів; стимулювати інклюзивну освіту та навчання протягом усього життя для молодих людей з обмеженими можливостями; та боротися з ризиком бідності та соціальної ізоляції серед інвалідів [18].

Частиною Стратегії прав інвалідів на 2021-2030 роки є Пакет працевлаштування інвалідів, підготовлений Європейською комісією з метою підтримки держав-членів у забезпеченні того, щоб люди з інвалідністю користувалися соціальною інтеграцією та економічною автономією через працевлаштування. Пакет цілком узгоджується із положеннями Конвенції ООН про права інвалідів. Пакет допоможе розробити національну політику, яка залучить людей з інвалідністю до переходу до справедливого зеленого та цифрового середовища. Підвищення рівня зайнятості людей з інвалідністю та скорочення розриву у зайнятості також сприятимуть досягненню основних цілей Стратегії щодо зайнятості та щорічної участі дорослих у навчанні.

Практичними результатами реалізації Пакету є: зміцнення потенціалу служб зайнятості та інтеграції; просування перспектив найму у вигляді позитивних дій та боротьби зі стереотипами; забезпечення розумного пристосування на роботі; утримання інвалідів на роботі: профілактика інвалідності, пов'язаної із хронічними захворюваннями; забезпечення програм професійної реабілітації у разі хвороби чи нещасного випадку; вивчення якісних робочих місць у сфері захищеної зайнятості та шляхів виходу на відкритий ринок праці [19].

Оскільки на даний час немає взаємного визнання статусу інваліда між державами-членами ЄС (система довільного взаємного визнання статусу інваліда та деяких пов'язаних з ним пільг діє лише у 8 державах-членах), це викликає труднощі в осіб з інвалідністю, які подорожують ЄС. Стратегія передбачала, що до кінця 2023 р. Європейська комісія запропонує Європейську картку інваліда, яка застосовуватиметься у всіх державах-членах ЄС.

У 2023 р. ЄС у співпраці з державами-членами має розробити керівництво з передової виборчої практики щодо участі громадян з інвалідністю у виборчому процесі.

Європейська комісія зобов'язується підтримувати реалізацію Стратегії відповідно до Багаторічної фінансової програми на 2021-2027 рр., а також використовувати для цього нові можливості фінансування в рамках Next Generation EU та національних планів відновлення та забезпечення стійкості. ЄС підтримуватиме фінансування таких областей, як деінституціоналізація, соціально-економічна інтеграція людей з інвалідністю, доступ до інклюзивних послуг, освіти та охорони здоров'я, розширення включення культурної спадщини та забезпечення доступності.

Висновки

Політика Європейського Союзу в сфері інвалідності є відображенням соціального виміру інтеграційного процесу, одним з важливих аспектів формування ^{7 Європейський парламент у Резолюції від 18 червня 2020 р. закликав Європейську Комісію врахувати у новій Стратегії недоліки попередньої Стратегії та політики держав-членів, виявлені під час пандемії} COVID-19, стосовно осіб ^{інвалідністю.} європейської ідентичності на сучасному етапі. Протягом останніх тридцяти років Європейський Союз досягнув суттєвого прогресу в питанні правового регулювання відносин в сфері інвалідності. Разом з тим, незважаючи на прогрес, досягнутий у період з 2010 по 2020 роки, люди з інвалідністю, як і раніше, стикаються зі значними перешкодами і наражаються на більш високий ризик бідності та соціальної ізоляції.

Важливу роль у формуванні політики ЄМ в сфері інвалідності відводиться стратегіям, які визначають цілі, завдання інститутів ЄС і національних урядів, а також засоби їх досягнення. Стратегії прокладають шлях до безбар'єрної Європи та розширення можливостей людей з інвалідністю, щоб вони могли користуватися своїми правами та повноцінно брати участь у житті суспільства та економіки.

Стратегія прав інвалідів на 2021-2030 роки, базується на результатах, досягнутих попередньою Європейською стратегією щодо інвалідів на 2010-2020 роки. За допомогою цієї десятирічної стратегії Європейська комісія прагне покращити життя людей з обмеженими можливостями у Європі та в усьому світі.

Література