Теоретико-правова характеристика адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія Державної прикордонної служби України імені Богдана Хмельницького

Кафедра адміністративної діяльності

Теоретико-правова характеристика адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України

Кушнір І.П.

доктор юридичних наук, доцент

заступник начальника кафедри

Демчик Н.П.

кандидат юридичних наук, доцент

старший викладач кафедри

Адамчук С.В.

кандидат наук з державного управління, викладач

Кушнір І.П., Демчик Н.П., Адамчук С.В.

Теоретико-правова характеристика адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України

Анотація

державний прикордонний служба адміністративно-правовий

Стаття присвячена теоретико-правовій характеристиці адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України.

Зміна та ускладнення характеру загроз прикордонній безпеці зумовлюють корегування структури та функцій Державної прикордонної служби України, яка для забезпечення виконання покладених законодавством завдань втілює адміністративно-правові норми (реалізує адміністративні повноваження), конкретизація яких знаходить вияв у здійсненні адміністративної діяльності, а її органи та підрозділи є учасниками адміністративно-правових відносин. Трансформація у сфері охорони державного кордону України, пов'язана зі зміною загроз на державному кордоні та переорієнтацією діяльності органів виконавчої влади на європейські засади, зумовила потребу в дослідженні адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України.

На підставі застосування діалектичного, формально-логічного, герменевтичного та порівняльного методів проаналізовано різні підходи до розуміння адміністративної діяльності, охарактеризовано особливості та види адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України, а також сформульовано авторське розуміння цього поняття.

Охарактеризовано особливості реалізації видів адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України залежно від їхнього цільового призначення: втручальна діяльність, сприяюча діяльність, забезпечувальна діяльність.

Запропоновано адміністративну діяльність Державної прикордонної служби України розуміти як регламентовану адміністративно-правовими нормами виконавчо-розпорядчу діяльність, що здійснюється у межах завдань і повноважень посадових осіб Державної прикордонної служби України (адміністративних прав та обов'язків), спрямована на реалізацію покладених функцій і задоволення публічно інтересу, інтересів громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства у сфері охорони державного кордону. Розмежовано адміністративну діяльність на внутрішньоорганізаційну та зовнішню (публічне адміністрування). Акцентовано увагу на відсутності єдиного підходу до розуміння адміністративної діяльності та публічного адміністрування. Окреслено напрямки подальших наукових пошуків відповідно до предмета дослідження цієї статті.

Ключові слова: адміністративна діяльність, Державна прикордонна служба України, охорона державного кордону, адміністративні повноваження, публічне адміністрування.

Kushnir I.P., Demchyk N.P., Adamchuk S.V.

Theoretical and legal characteristics of the administrative activities of the State Border Guard Service of Ukraine

Abstract

The article is devoted to the theoretical and legal characteristics of the administrative activity of the State Border Guard Service of Ukraine.

The change and complication of the nature of threats to border security lead to the adjustment of the structure and functions of the State Border Guard Service of Ukraine, which, in order to ensure the fulfillment of the tasks assigned by the law, implements administrative and legal norms (executes administrative powers), the specification of which is manifested in the implementation of administrative activities, and its bodies and divisions are participants in administrative and legal relations. The transformation in the sphere of protection of the state border of Ukraine, associated with the change of threats on the state border and the reorientation of the activities of the executive authorities on European principles, led to the need to study the administrative activities of the State Border Guard Service of Ukraine. Based on the application of dialectical, formal- logical, hermeneutic and comparative methods, various approaches to the understanding of administrative activity were analyzed, the peculiarities and types of administrative activity of the State Border Service of Ukraine were characterized, and the author's understanding of this concept was formulated.

Features of implementation of types of administrative activities of the State Border Guard Service of Ukraine depending on their purpose are characterized: intervention activity, facilitating activity, security activity.

It is proposed to understand the administrative activity of the State Border Service of Ukraine as an executive activity regulated by administrative and legal norms, carried out within the scope of the tasks and powers of officials of the State Border Guard Service of Ukraine (administrative rights and duties), aimed at the implementation of assigned functions and satisfaction of public interest , interests of Ukrainian citizens, foreign citizens and stateless persons in the sphere of state border protection. Administrative activity is divided into intra-organizational and external (public administration). Attention is focused on the lack of a single approach to understanding administrative activity and public administration. Directions for further scientific research are outlined in accordance with the subject of this article.

Key words: administrative activity, the State Border Guard Service of Ukraine, protection of the state border, administrative powers, public administration.

Постановка проблеми

Відповідно до ст. 6 Конституції України державну владу в Україні реалізує система законодавчих, виконавчих та судових органів. Державна прикордонна служба України (далі - ДПСУ) є представником виконавчої гілки влади, яка забезпечує недоторканність державного кордону й охорону суверенних прав України в її прилеглій зоні та виключній (морській) економічній зоні. Функції та структура ДПСУ постійно перебувають у процесі адаптації до загроз як прикордонній, так і національній безпеці. У своїй діяльності ДПСУ для забезпечення виконання покладених Законом України «Про Державну прикордонну службу України» завдань втілює адміністративно-правові норми (реалізує адміністративні повноваження), конкретизація яких знаходить вияв у здійсненні адміністративної діяльності, а її органи та підрозділи є учасниками адміністративно-правових відносин. Постійне удосконалення функцій та повноважень ДПСУ зумовлені змінами правових відносин у сфері охорони і захисту державного кордону, нарощування відкритості та прозорості у діяльності відомства до громадян і впровадження кращих європейських практик в охороні державного кордону потребує доктринального дослідження адміністративної діяльності ДПСУ.

Стан опрацювання цієї проблематики

Адміністративна діяльність як концептуальна категорія адміністративного права досліджувалась безпосередньо та опосередковано через різні аспекти адміністративно-правових відносин й діяльність різних суб'єктів публічної адміністрації багатьма вченими-адміністративістами. Разом з тим у статті використані праці науковців, котрі присвятили свої дослідження характеристиці адміністративної діяльності, а саме: В.М. Бевзенка, К.Л. Бугайчука, В.В. Галунька, В.А. Глуховеря, М.П. Грай, В.О. Дувінга, Я.В. Журавля, Р.А. Калюжний, Ю.Д. Кунєва, Р.С. Мельника, О.М. Правоторової та ін. Водночас адміністративній діяльності ДПСУ не було приділено належної уваги у наукових публікаціях, що дозволило сформулювати предмет та визначити мету наукової статті - на підставі аналізу теоретичних положень про адміністративну діяльність надати характеристику та сформулювати визначення адміністративної діяльності ДПСУ

Сьогодні у теорії адміністративного права використовують низку споріднених термінів стосовно реалізації органами виконавчої влади своїх адміністративних публічно-владних функцій, зокрема: «адміністративна діяльність», «публічне адміністрування», «адміністративна діяльність публічної адміністрації», «публічно-адміністративна діяльність». У межах дослідження з'ясуємо сутність «адміністративної діяльності» у контексті діяльності ДПСУ

Виклад основного матеріалу

Для з'ясування сутності адміністративної діяльності ДПСУ зупинимось на етимологічному дослідженні поняття «адміністративна діяльність». Термін «адміністративний» у словнику тлумачиться як такий, що стосується адміністрації, адміністративної влади, розпорядження органів виконавчої влади [1]. Адміністрація уособлюється з: керівним органом установою, організацією, підприємством і т ін.; особою, що керує установою, організацією, підприємством; адмініструванням [2]; виконавчою владою в країнах з президентською формою правління; чиновниками високого рангу, які перебувають на службі в органах, що здійснюють виконавчу владу [3, с. 12].

В Енциклопедії сучасної України «адміністративна діяльність» розуміється як визначена законом чи Конституцією країни різного роду розпорядча діяльність органів державного управління, виконавчої влади, керівних органів закладів, підприємств, організацій [4]. Дане визначення враховує лише один аспект, а саме: прийняття суб'єктами публічної адміністрації підзаконних нормативно-правових актів на основі та з виконання законів (розпорядча діяльність). При цьому ігнорується, що у процесі виконавчої діяльності публічна адміністрація забезпечує публічне виконання законів на території всієї держави [5, с. 20].

Адміністративна діяльність у Великий українській енциклопедії визначена як фактичне здійснення органами державної влади своїх цілей і завдань, функцій та методів, що виявляються в різноманітних діях, поведінці державних службовців, їх взаємозв'язках з іншими учасниками управлінських відносин [6]. Такий підхід відображає переважно внутрішні фактори адміністративної діяльності, зокрема реалізацію процесів, спрямованих на досягнення мети публічного адміністрування. Адміністративна діяльність спрямована для досягнення конкретних результатів, мети у функціонуванні органів публічного адміністрування, задоволення публічного інтересу, тому не має відображати «діяльність заради діяльності».

Ю.Д. Кунєв та В.О. Дувінг адміністративну діяльність розглядають як цілеспрямовану практичну діяльність уповноважених учасників соціальних процесів щодо впорядкування й узгодження соціальних систем і процесів з використанням засобів, методів і способів, характерних для владної діяльності [7, с. 43]. Науковці використали узагальнені категорії «уповноважені учасники соціальних процесів» та «владна діяльність», що не конкретизують зміст цього терміна.

Під адміністративною діяльністю Національної поліції розуміється виконавчо-розпорядча, державно-владна діяльність з організації та здійснення Національною поліцією функцій з охорони публічного порядку, забезпечення публічної безпеки, попередження і припинення правопорушень адміністративно-правовими засобами та надання публічно-сервісних послуг [8, с. 8]. У цьому визначенні зроблено акцент на характері адміністративної діяльності, притаманному органам виконавчої влади, з урахуванням специфічних функцій, які покладаються на Національну поліцію. Крім цього, ураховано тенденції розвитку сучасної правової демократичної держави, партнерський аспект публічного адміністрування - створення умов, які забезпечують гідний рівень життя людини, задоволення потреб людини і громадянина за їх запитами через публічно-сервісну послуги, під якою розуміється врегульована адміністративно-правовими нормами діяльність уповноважених посадових осіб із розгляду заяви фізичної або юридичної особи про видачу адміністративного акта (дозволу, ліцензії, реєстрації, посвідчення, сертифіката тощо), спрямовану на забезпечення її прав і законних інтересів та/або на виконання особою визначених законом обов'язків [8, с. 14-15], що цілком відповідає терміну «адміністративна послуга», сформульованому у Законі України «Про адміністративні послуги» [9, ст. 1]. Я.В. Журавель під терміном «публічно-сервісні відносини» пропонує розуміти правові відносини, що виникають у сфері публічного права під час надання послуг публічно-владним суб'єктом у межах своєї компетенції за правомірним запитом споживача послуг [10, с. 73].

Діяльність ДПСУ здебільшого пов'язана з наданням дозволів на перетинання державного кордону як для подорожуючих громадян у звичайних умовах, так і у виключних обставинах, наприклад: на перетинання державного кордону у спрощеному порядку [11, п. 5, ст. 20];

за наявності невідкладних обставин, пов'язаних з ліквідацією надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру і їх наслідків, загрози людському життю та за відсутності загрози національній безпеці України [11, п. 8, ст. 20];

надання дозволу на в'їзд, перебування, проживання, провадження робіт і пропуск у прикордонну смугу [11, ст. 24];

надання уповноваженою службовою особою ДПСУ дозволу на перетинання державного кордону особою, транспортним засобом, вантажем [12, ч. 4 ст. 6].

Також ДПСУ здійснює реагування на звернення громадян і запити на публічну інформацію, видання адміністративних (індивідуальних) актів, різних за характером і спрямуванням (наказ про зарахування до списків військової частини, заохочення, надання відпусток, матеріальної допомоги військовослужбовців тощо), застосування заходів забезпечення провадження у справі про адміністративні правопорушення, накладення адміністративних стягнень тощо.

Переважно у наведених вище розуміннях адміністративна діяльність розуміється як: урегульована адміністративно-правовими нормами; здійснення публічного управління;

уособлюється переважно з виконавчою владою, з адміністрацією, уповноваженою приймати рішення;

конкретні функції, завдання, методи;

реалізується у формі виконавчої та/або розпорядчої діяльності;

здійснюється уповноваженими особами, представниками відповідних органів влади, чиновниками, спрямована на забезпечення виконання функцій та надання публічно-сервісних послуг.

У наукових публікаціях почастішало використання терміна «публічне адміністрування», який подібний до поняття «адміністративна діяльність», оскільки стосується діяльності органів виконавчої влади, але не використовується в законодавстві та має різні змістовні навантаження у наукових працях.

На думку К.Л. Бугайчука, публічне адміністрування в органах Національної поліції України - це регламентована законами та іншими нормативно-правовими актами системна організуюча, владно-розпорядча діяльність певної групи органів, підрозділів, посадових осіб, коло яких встановлене чинним законодавством та іншими нормативно-правовими актами, яка спрямована на впорядкування організаційної структури системи Національної поліції України, планування, підготовку, розробку та реалізацію управлінських рішень, організацію діяльності апарату управління, здійснення документального, інформаційного, кадрового, психологічного забезпечення діяльності органів та підрозділів Національної поліції з метою виконання покладених на них завдань [13, с. 68].

Р.С. Мельник та В.М. Бевзенко позиціонують, що публічне адміністрування як форма реалізації виконавчої влади реалізується за межами відповідного органу. Науковці наголошують, що не є публічним адмініструванням діяльність, пов'язана з внутрішньою організацією функціонування (реорганізація підрозділів, переміщення державних службовців, реалізація дисциплінарної відповідальності тощо) органів публічної влади. Зазначену діяльність можна назвати внутрішньоуправлінською, яка так само, як і публічне адміністрування, регламентується нормами адміністративного права [14, с. 39]. Отже, маємо протилежні розуміння терміна «публічне адміністрування». Ураховуючи вищевикладене, можна підсумувати, що адміністративна діяльність має дві складові: внутрішню і зовнішню. Реалізація адміністративних повноважень (надання дозволу на перетинання державного кордону, запиту на звернення, притягнення до адміністративної відповідальності тощо) за межами (коли виникають, змінюються та припиняються адміністративно-правові відносини з фізичними та юридичними особами) відповідного органу (ДПСУ), - має зовнішнє спрямування, і є публічним адмініструванням. Внутрішньоуправлінські процеси є адміністративною діяльністю, яка забезпечує організаційно-штатні зміни, призначення на посади, накладення дисциплінарних стягнень, застосування заохочень тощо.

Адміністративна діяльність втілюється через адміністративні повноваження ДПСУ, визначені в законах України «Про Державну прикордонну службу України», «Про прикордонний контроль», «Про звернення громадян», Кодексі України про адміністративні правопорушення, у статутах ЗСУ тощо. Зрозуміти адміністративні повноваження можна, зрозумівши, що це нормативно визначені можливості (права) та зобов'язання (обов'язки) суб'єкта публічної адміністрації здійснювати адміністративну діяльність у різноманітних її проявах. Закономірним буде й наслідок: здійснення адміністративної діяльності, що уособлюється в адміністративно-правових відносинах. Повноваження матимуть характер адміністративних, якщо вони передбачають юридичні можливості й зобов'язання щодо здійснення таких видів адміністративної діяльності суб'єктів публічної адміністрації: державне та самоврядне управління; укладання та виконання адміністративних договорів; сервісно-обслуговуюча діяльність (надання адміністративних послуг); загальноорганізаційна діяльність [14, с. 188].

Види адміністративної діяльності ДПСУ залежно від їхнього цільового призначення можна об'єднати у такі: втручальна діяльність, сприяюча діяльність, забезпечувальна діяльність.

Втручальна діяльність, пов'язана із законним обмеженням прав, свобод або інтересів приватної особи, що виявлено в покладенні на неї відповідних обов'язків або обтяжень [14, с. 19]. Обмеження прав та свобод органом влади можливе у випадку прямої вказівки в законі на такі дії. Відповідно до Закону України «Про Державну прикордонну службу України» у статті 19 серед обов'язків ДПСУ закріплено:

організація запобігання кримінальним та адміністративним правопорушенням, протидію яким законодавством віднесено до компетенції Державної прикордонної служби України, їх виявлення та припинення, здійснення провадження у справах про адміністративні правопорушення згідно із законами [11, п. 5 ст. 19];

прийняття та виконання рішень про примусове видворення іноземців та осіб без громадянства, затриманих під час спроби або після незаконного перетинання державного кордону України [11, п. 15-2 ст. 19] тощо.

У статті 20 цього ж Закону серед прав ДПСУ надано:

здійснювати згідно з дорученнями правоохоронних органів України затримання в пунктах пропуску осіб, які прямують через державний кордон України, осіб, які прямують через контрольні пункти в'їзду-виїзду та розшукуються за підозрою у вчиненні злочину, переховуються від органів досудового розслідування та суду, ухиляються від відбуття кримінального покарання та в інших випадках, передбачених законодавством України [11, п. 7 ст. 20];

здійснювати адміністративне затримання осіб на підставах і на строки, визначені законами, у тому числі іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перетнули державний кордон України, стосовно яких прийнято в установленому порядку рішення про передачу їх прикордонним органам суміжної держави, на час, необхідний для такої передачі [11, п. 14 ст. 20];

тримати осіб, затриманих в адміністративному порядку, у спеціально обладнаних для цих цілей приміщеннях [11, п. 16 ст. 20].

Крім цього, окремі статті Закону України «Про Державну прикордонну службу України» деталізують правовий порядок та умови використання і застосування: заходів примусу особовим складом ДПСУ (ст. 21); фізичного впливу (ст. 21-1); спеціальних засобів (ст. 21-2); вогнепальної зброї, озброєння та бойової техніки (ст. 21-3) [11].

Сприяюча діяльність передбачає сприяння приватним особам у реалізації наданих їм прав, свобод або законних інтересів, пов'язана з наданням приватним особам суб'єктами публічної адміністрації послуг, дозволів, пільг, довідок [14, с. 19]. Переважним правом, наданим державою уповноваженим службовим особам ДПСУ, є надання дозволу на перетинання особами, транспортними засобами державного кордону і переміщення через нього вантажів лише за умови проходження прикордонного контролю [12, ст. 6].

Відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо захисту державного кордону України» стаття 24 Закону України «Про державний кордон України» (викладена у новій редакції), зокрема відповідні органи ДПСУ (прикордонні загони у межах ділянки відповідальності) надають дозвіл на в'їзд, перебування, проживання, провадження робіт і пропуск у прикордонну смугу [15, ст. 24].

Також ДПСУ надає доступ до публічної інформації, забезпечує реалізацію звернень громадян, пов'язану із перетинанням державного кордону та діяльністю ДПСУ. За цим напрямком функціонує окремий структурний підрозділ - Контактний центр (теж саме «Довіра», «гаряча лінія»), який цілодобово приймає, реєструє, передає, розглядає та реагує на інформаційні повідомлення, що надходять телефоном, на електронну пошту до служби «Довіра», надає відповіді у найкоротший час на запитання консультативного характеру в межах компетенції ДПСУ, опрацьовує усні звернення, викладені громадянами за допомогою засобів телефонного зв'язку за телефоном служби «Довіра», письмові звернення, надіслані поштою на адресу Контактного центру, а також усі звернення, надіслані з використанням мережі Інтернет, засобів електронного зв'язку на електронну скриньку, та звернення від Урядового контактного центру [16].

Забезпечувальна діяльність [14, с. 188], пов'язана із забезпеченням нормального існування приватних осіб. У межах діяльності ДПСУ це забезпечення конституційного права громадян вільно залишати територію України та повертатися в Україну (ст. 33 КУ), надання інформаційних та освітніх послуг, соціальне забезпечення військовослужбовців та членів їх сімей тощо.

Висновки

Отже, адміністративну діяльність ДПСУ можна визначити як регламентовану адміністративно-правовими нормами виконавчо-розпорядчу діяльність, що здійснюється у межах завдань і повноважень посадових осіб ДПСУ (адміністративних прав та обов'язків), спрямовану на реалізацію покладених функцій і задоволення публічного інтересу, інтересів громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства у сфері охорони державного кордону. Розвиток публічно-правових відносин у сфері охорони державного кордону, удосконалення діяльності ДПСУ спонукають до розширення адміністративних повноважень і напрямків адміністративної діяльності компетентних суб'єктів, зокрема у 2023 році розширені та деталізовані повноваження щодо надання дозволу на в'їзд, перебування, проживання, провадження робіт і пропуск у прикордонну смугу (сприяюча діяльність). Тому подальших наукових напрацювань потребують види, форми та методи адміністративної діяльності ДПСУ.

Список використаних джерел

1. Словник української мови. В 11 томах. Том 1. 1970. С. 547. URL: http://sum.in.ua/s/administratyvnyj.

2. Словник української мови. В 11 томах. Том 1. 1970. С. 547. URL: http://sum.in.Ua/s/administracija.

3. Великий тлумачний словник сучасної української мови / уклад. та голов. ред. В.Т. Бусел. Київ; Ірпінь: Перун, 2005. VIII, 1728 с.

4. Лісовий В.С. Адміністративна діяльність: Енциклопедія сучасної України. Т. 1 / Редкол.: І.М. Дзюба, А.І. Жуковський, М.Г. Железняк [та ін.] URL: https://esu.com.ua/article-42668.

5. Адміністративне право України. Повний курс: підручник / за ред. В. Галунька, О. Правоторової. Видання третє. Київ: Академія адміністративно-правових наук, 2020. 466 с.

6. Грай М.П. Адміністративна діяльність: Велика українська енциклопедія. URL: https://vue.gov.ua/Адміністративна діяльність.

7. Кунєв Ю.Д., Дувінг В.О. Публічно-адміністративна діяльність - об'єкт адміністративно-правової науки. Правова позиція. 2019. № 4 (25). С. 40-48.

8. Адміністративна діяльність Національної поліції: навч. посібник / Кол. авт.; кер. авт. кол. к. ю. н., засл. юрист України В.А. Глуховеря. Дніпро: Дніпроп. держ. ун-т внутр. справ, 2017. 248 с.

9. Про адміністративні послуги: Закон України від 06.09.2012. Відомості Верховної Ради України. 2013. № 32. Ст. 409.

10. Журавель Я.В. Поняття та ознаки терміна «публічно-сервісні відносини». Право та державне управління. 2020. № 2. С. 69-74.

11. Про Державну прикордонну службу України: Закон України від 03.04.2003. Відомості Верховної Ради України. 2003. № 27. Ст. 208.

12. Про прикордонний контроль: Закон України від 05.11.2009. Відомості Верховної Ради України. 2010. № 6. Ст. 46.

13. Бугайчук К.Л. Публічне адміністрування в органах Національної поліції: об'єктно-суб'єктний підхід. Forum Prava. 2017. № 5. С. 64-72.

14. Мельник РС., Бевзенко В.М. Загальне адміністративне право: навчальний посібник / за заг. ред. Р.С. Мельника. Київ: Ваіте, 2014. 376 с.

15. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо захисту державного кордону України: Закон України від 24.02.2023. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2952-20#Text.

16. Кушнір І.П., Новодранов Р.С. Проблеми та перспективи розвитку консультаційної роботи Контактного центру Державної прикордонної служби України. Вісник Національної академії Державної прикордонної служби України. Юридичні науки. 2019. Вип. 4. URL: http://periodica.nadpsu.edu.ua/index.php/legal/article/view/316/317.

17. Конституція України: Закон України від 28.06.1996. № 254к/96-ВР Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. Ст. 141. URL: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80.

Размещено на Allbest.ru