Правові режими відповідно до теорії конституційно-правової політики

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Національна академія правових наук України

Науково-дослідний інститут правотворчості та науково-правових експертиз

Відділ дослідження проблем правотворчості та адаптації законодавства України до права ЄС

Тернавська В.М., к.ю.н., доцент. п.н.с.

Анотація

В статті висвітлюється характеристика правового режиму як засобу формування змісту конституційно-правової політики держави. Вважається, що правовий режим, як особливий порядок регулювання певної сфери суспільних відносин, передбачає застосування комплексу специфічних способів, типів і методів правового регулювання, вибір яких зумовлений метою, яку ставить перед собою законодавець, специфікою об'єкта правового регулювання, правовим статусом суб'єктів права, на яких поширює свою дію цей правовий режим.

Аргументовано доводиться, що обов'язковим елементом структури правового режиму мають бути також правові принципи верховенства права, законності, доцільності, розумності, оскільки в іншому випадку запровадження обмежень і зобов'язань може викликати несприйняття в суспільстві та стати причиною соціально-політичних катаклізмів. Аналізується технологія запровадження правового режиму на прикладі правового режиму тимчасово окупованої території України. Робиться висновок, що перевагою правових режимів перед іншими засобами правової політики є комплексне вирішення важливих завдань конституційно-правової політики.

Ключові слова: конституційно-правова політика, правові засоби, правовий режим, обмеження, дозволи, заборони.

Annotation

Key words: constitutional and legal policy, legal means, legal regime, restrictions, permits, prohibitions.

Важливим інструментом формування ефективної конституційно-правової політики є правовий режим, інструментальна значимість якого суттєво зростає в умовах правової глобалізації, що спричинила появу в механізмі правового регулювання нових суб'єктів і об'єктів права, методологічну трансформацію публічного і приватного права внаслідок зміни пріоритетів в системі наявних юридичних засобів і правових цінностей.

Термін «режим» (франц. regime - порядок, від лат. regimen - управління, керівництво) має декілька різних тлумачень, однак в контексті нашого дослідження це поняття слід трактувати як «систему заходів, правил, запроваджених для досягнення певної мети» та «певні умови, необхідні для забезпечення роботи, функціонування, існування чого-небудь» [1, с. 1208]. Вважається, що цей термін увів у правовий обіг французький юрист Л. Дюгі як конституційно-правову категорію, ототожнюючи його з поняттям «законність» [2, с. 44]. Режим як елемент системи права - правовий режим, визначається правовою доктриною як особливий правовий порядок, встановлений для певних сфер суспільних відносин чи суспільства в цілому [3, с. 44].

Призначення правового режиму - забезпечення специфічного порядку регулювання певної сфери суспільних відносин. Враховуючи соціальний зміст права, правовий режим має на меті вирішення абсолютно конкретних завдань правової політики. Вибір тих чи тих правових засобів, які мають сформувати конкретний правовий режим, обумовлюється предметом правового регулювання, об'єктом та колом осіб, на яких він поширюватиметься, часовими і територіальними рамками, а також метою, яку ставить перед собою суб'єкт право- творчої політики. Такий специфічний стан врегулювання суспільних відносин щодо матеріального чи нематеріального об'єкта, процесу, діяльності або іншого об'єкта впливу полягає, на думку В. Чайковської, в особливому поєднанні способів правового регулювання, форм права та порядку реалізації відповідних норм, особливому наборі прав та обов'язків суб'єктів права щодо вказаних об'єктів, заходів відповідальності за правопорушення, пов'язаних з їх використанням, та інших складових правового впливу [4, с. 92].

Питання класифікації правових режимів викликає певні дискусії у наукових колах. Так, О. Яковлєв вирізняє наступні види правових режимів: за специфікою поєднання способів, методів і типів правового регулювання виділяють галузеві, підгалузеві та інституційні правові режими; за об'єктом правового регулювання можна вести мову про матеріальні і процесуальні режими; за сферою дії правові режими можна поділити на приватноправові і публічно-правові; з точки зору функціонального призначення режими класифікуються на регулятивні і охоронні. При цьому, на думку правознавця, не слід протиставляти такі режими одне одному, оскільки одні і ті самі режими можуть підпадати під певні види різних класифікацій. Наприклад, охоронний режим є одночасно і процесуальним, і публічно-правовим, а матеріально-правовий режим є також і регулятивним [5, с. 83].

І. Гайдамака наводить наступну класифікацію правових режимів: первинні і вторинні правові режими; загальнодозвільні та спеціально-дозвільні режими; загальні та спеціальні правові режими. При цьому дослідниця зазначає, що загальний правовий режим охоплює і загальнодозвільний, і дозвільний режими в цілому [6, с. 123]. Натомість О. Яковлєв вважає, що загальнодозвільні та спеціально-дозвільні є типами правового регулювання, що входять до структури правового режиму як його засоби [5, с. 83]. В той же час, І. Гайдамака вважає, що класифікація правових режимів за об'єктами правового регулювання не виправдовує виокремлення таких видів, як «спеціальний правовий режим», «пільговий правовий режим», «режим максимального сприяння» тощо, як і «галузевий правовий режим», оскільки вони не узгоджуються з наявною в загальній теорії права системою різновидів правових режимів, яка дозволяє визначити специфічні особливості кожного з них та характер взаємозв'язку між ними [6, с. 123].

Незважаючи на різні теоретичні підходи до природи правового режиму, аналіз вітчизняного законодавства дає підстави виокремити загальні та особливі правові режими. Так, якщо звернутися до положень, наприклад, Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» від 16 березня 2000 р., то цей акт визначає, що надзвичайний стан - це особливий правовий режим, який може тимчасово вводитися в Україні чи в окремих її місцевостях при виникненні надзвичайних ситуацій техногенного або природного характеру не нижче загальнодержавного рівня, що призвели чи можуть призвести до людських і матеріальних втрат тощо. Тобто на законодавчому рівні введено в обіг поняття «особливий правовий режим».

Такий особливий порядок правового регулювання, зумовлений сформованими особливими обставинами, передбачає, як зазначає Ю. Жванко, наділення органів державної влади спеціальними владними повноваженнями, що проявляються у встановленні певних тимчасових правових засобів, спрямованих на усунення тих обставин, що стали підставою для їхнього застосування (введення), з метою забезпечення безпеки особи, суспільства і держави від загроз та негативного впливу зовнішнього та внутрішнього характеру [2, с. 47].

Погоджуючись з вищезазначеним, уточнимо, що конкретні правообмежуючі заходи запроваджують органи місцевого самоврядування, керуючись принципом доцільності, тому варто вживати термін органи публічної влади.

Однак окремі правознавці застосовують до режиму надзвичайного стану, як зрештою і до правового режиму воєнного стану, такі терміни, як «спеціальні адміністративно-правові режими», «виключні адміністративно-правові режими», «екстраординарні адміністративно-правові режими», «спеціальні правові режими публічного права», «спеціальні публічно-правові режими» тощо. Зокрема, С. Кузніченко вживає такий термін, як «надзвичайний адміністративно-правовий режим», під яким розуміє «особливий порядок правового регулювання, який тимчасово запроваджується на певній території або на території всієї країни як крайній захід для ліквідації глобальної небезпеки, встановлює визначені Конституцією, міжнародними актами й законами найсуттєвіші обмеження прав і свобод фізичних та юридичних осіб, а також передбачає найширші повноваження органів державної влади, визначає особливий порядок діяльності юридичних осіб, та про введення якого обов'язково інформується світова спільнота» [7, с. 24].

Безумовно, вибір способів і методів як засобів правового режиму опосередковується специфікою галузі права, але не можна погодитися з тезою про галузевий характер правових режимів, оскільки домінування чи комбіноване поєднання певних способів, методів і типів правового регулювання зумовлюється метою, яку прагне досягти законодавець. Крім того, має рацію Д. Коссе, аргументуючи, що особливі правові режими є адекватною адміністративною формою діяльності в нестандартних умовах, що дає можливість, з одного боку, застосовувати надзвичайні заходи, а з іншого, гарантувати їх відповідність конституційному статусу [8, с. 26]. Річ у тім, що у конституційному праві для забезпечення певного порядку застосовуються засоби адміністративного і, в окремих випадках, кримінального права. Тому вважаємо недоцільним говорити про спеціальні чи екстраординарні адміністративно-правові режими, це все особливі правові режими, що встановлюють свої специфічні порядки правового регулювання, властиві виключно для цього режиму.

Говорячи про правовий режим як про особливий порядок правового регулювання, потрібно визначити його структуру. Аналіз юридичної літератури дає підстави говорити про широкий і вузький підходи до розуміння структури правового режиму. Так, окремі правознавці ототожнюють структуру правового режиму і механізму правового регулювання, включаючи такі елементи: норми права, юридичні факти, правовідносини, акти реалізації прав і обов'язків, правозастосування, суб'єкти права і їх правові статуси, об'єкти права, методи взаємозв'язку конкретних видів суб'єктів з об'єктами, систему гарантій (передусім юридичну відповідальність за порушення режиму) [9, с. 25]. Не можемо погодитися з таким підходом, оскільки така структура, дійсно, властива для механізму правового регулювання, який включає також і правовий режим. Натомість ми висловлюємо свою солідарність з позицією правознавців, які визначають правовий режим як певний порядок правового регулювання, який забезпечується через особливе поєднання залучених для його здійснення способів, методів та типів правового регулювання, особливе поєднання і співвідношення яких визначається різним ступенем домінування одних і допоміжної ролі інших, що є проявом ступеня жорсткості регулювання, наявності певних обмежень і пільг, меж правової самостійності суб'єктів [10, с. 217; 11, с. 101]. конституційний правовий режим специфічний суспільний

Загальний і особливий правові режими діють у сфері публічного права, для якого характерним є жорстка окресленість поведінки суб'єктів, застосування так званого «позитивного зобов'язання», застосування заборони дій як методу формування поведінки громадян і організацій, використання таких стимулів (методів, засобів), як примус і переконання [12, с. 7]. Разом з тим, більшість напрямів конституційно-правової політики формується за допомогою загального режиму, для якого властивим є загальнодозвільний тип правового регулювання, що сприяє забезпеченню можливості для громадян та їх об'єднань повною мірою реалізовувати свої конституційні права та законні інтереси. І лише вирішення питань, що стосуються загальнонаціональних інтересів, державної безпеки і державного суверенітету потребують застосування особливих правових режимів, для яких характерним є домінування заборон і зобов'язань, імперативного методу і спеціально-дозвільного типу правового регулювання.

Незважаючи на те, що загальну конструкцію правового режиму становлять такі правові засоби, як способи, типи і методи правового регулювання, вважаємо за доцільне включити до структури правового режиму також і принципи, які разом із вищезазначеними засобами формують відповідний характер правової норми і нормативно-правового акта в цілому, де безпосередньо відображається зміст конституційно-правової політики. Зокрема, такі принципи, як верховенство права, законність, реальність, доцільність і розумність, є засадничими для визначення пріоритету дозволів чи заборон і встановлення порядку впровадження певного правового режиму для конституційно-правової політики. Т. Мінка також звертає увагу на те, що правовий режим необхідно розглядати з точки зору його онтологічного зв'язку з іншими елементами правової системи, зокрема, правовими принципами, оскільки правові режими, як правило, безпосередньо відображають важливі елементи правової політики держави [13, с. 126].

Правова доктрина визнає законність критерієм правового життя суспільства та правовим режимом у державі, за якого всі суб'єкти права мають діяти відповідно до вимог закону, а зміст закону не має визначатися політичною та іншою доцільністю, натомість «фактор доцільності має бути закладений у змісті самих законів» [14, с. 498-499]. На думку І. Гайдамаки, законність є одним із важливих показників якості правового режиму, оскільки правовий режим виражається передусім у системі діючого законодавства, сукупності методів правового регулювання, процесах правотворчості і реалізації права, правовій свідомості суспільства [6, с. 122].

У статті 92 Конституції України зазначено, що виключно законами України визначаються правовий режим власності, правовий режим державного кордону, правовий режим воєнного і надзвичайного стану, зон надзвичайної екологічної ситуації [15]. На підставі та на виконання статті 92 Конституції України було прийнято низку законів, зокрема, Закон України «Про правовий режим надзвичайного стану» від 16 березня 2000 №1550-ІІІ, Закон України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» від 15 квітня 2014 р. №1207-VIII, Закон України «Про правовий режим воєнного стану» від 12 травня 2015 р. №389-VIII та інші. Положення цих нормативно-правових актів спрямовані на встановлення особливого порядку здійснення публічної влади на територіях, де встановлюється один із цих особливих правових режимів, та обмеження певних конституційних прав і свобод на підставі статті 64 Конституції України.

Враховуючи те, що особливі правові режими діють у сфері публічного права, вкрай важливим є дотримання принципу законності. Відповідно до статті 64 Конституції України конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України, а також окремі обмеження прав і свобод можуть встановлюватися в умовах воєнного або надзвичайного стану із зазначенням строку дії цих обмежень [15].

При встановленні особливих правових режимів можуть застосовуватися наступні заходи: особливий режим в'їзду та виїзду; обмеження свободи пересування; запровадження комендантської години; встановлення квартирної повинності для юридичних і фізичних осіб; особливі правила користування зв'язком і передачею інформації через комп'ютерні мережі; заборона страйків; обмеження руху транспортних засобів та їх огляд; заборона проведення масових заходів; евакуація тощо.

При цьому можуть використовуватися такі специфічні заходи адміністративного припинення, як: призупинення, після відповідного попередження, діяльності політичних партій, організацій і рухів, що заважають нормалізації обстановки; усунення від роботи на період дії режиму в разі неналежного виконання своїх обов'язків керівників державних підприємств, установ та організацій, від діяльності яких залежить нормалізація обстановки в районі такого режиму, з покладанням тимчасового виконання обов'язків зазначених керівників на інших осіб; тимчасове вилучення заборонених предметів і речовин, що використовуються з протиправною метою тощо [7, с. 22-23]. Українські правознавці у більшості визнають, що встановлення обмежень щодо реалізації цілої низки конституційних прав і свобод громадян мають ґрунтуватися на принципі законності, бути пропорційними та відповідати визначеній меті [9, с. 25; 16, с. 63].

Як слушно зауважує Д. Коссе, правовий режим визначається наявністю конкретного порядку, який передбачає певну технологічну послідовність здійснення одних дій за іншими, а порушення даного порядку може потягнути за собою неадекватність правових норм існуючої дійсності [8, с. 27]. Скажімо інакше, порушення технології запровадження певного правового режиму є грубим порушенням принципів верховенства права та законності, що негативно відображається на правах і свободах громадян, гарантованих Конституцією держави. Так, у 2014 р. після вторгнення російських окупаційних військ на окремі території Донецької і Луганської областей та анексії Автономної Республіки Крим пріоритетним напрямом конституційно-правової політики стали питання стримування збройного конфлікту та захисту територіальної цілісності і державного суверенітету України, а також захисту прав і свобод українських громадян на тимчасово непідконтрольних територіях. Разом з тим, непоодинокими були факти необґрунтованої заборони громадянам перетинати лінію зіткнення між тимчасово непідконтрольними територіями та іншою територією України (в'їзду і виїзду). М. Афанасьєва, виходячи з позицій Конституційного Суду України (рішення №15-рп/2004 від 2 листопада 2004 р. та №26-рп/2009 від 19 жовтня 2009 р.), зазначає, що встановлення обмежень прав і свобод людини і громадянина допустиме виключно за умови, що таке обмеження є домірним (пропорційним) та суспільно необхідним, а справедливе застосування норм права - це передусім недискримінаційний підхід, неупередженість [17, с. 74].

Вирішення поставлених завдань потребувало застосування цілого комплексу правових засобів, а тому було впроваджено спеціальний правовий режим на тимчасово окупованій території України шляхом прийняття Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» від 15 квітня 2014 р. №1207-VIII [18]. Правовий режим тимчасово окупованої території передбачає особливий порядок забезпечення прав і свобод громадян України, які проживають на тимчасово окупованій території, а також обмеження вільного в'їзду на ці території і виїзду з них на решту території України внаслідок поширення особливого правового режиму перетину адміністративної межі та лінії зіткнення між тимчасово окупованою територією та іншою територією України, вчинення правочинів, проведення виборів та референдумів, реалізації інших прав і свобод людини і громадянина. Дата початку і дата завершення особливого правового режиму на окремих територіях України, як і визначення самих територій, де запроваджується такий правовий режим, визначаються у встановленому Кабінетом Міністрів України порядку. Сам порядок перетину адміністративного кордону тимчасово окупованої території України регулюється низкою підзаконних нормативно-правових актів, а саме: Постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку в'їзду на тимчасово окуповану територію України та виїзду з неї» від 04 червня 2015 р. №367, Постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження порядку в'їзду осіб, переміщення товарів на тимчасово окуповані території у Донецькій та Луганській областях і виїзду осіб, переміщення товарів з таких територій» від 17 липня 2019 р. №815, Постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Правил перетинання державного кордону громадянами України» від 27 січня 1995 р. №57, Указом Президента України «Про межі та перелік районів, міст, селищ і сіл, частин їх територій, тимчасово окупованих у Донецькій та Луганській областях» від 7 лютого 2019 р. №32/2019, Наказом Служби безпеки України «Про затвердження Тимчасового порядку контролю за переміщенням осіб через лінію зіткнення в межах Донецької та Луганської областей» від 14 квітня 2017 р. №222ог тощо. У зв'язку з усім вищезазначеним слід наголосити, що, з одного боку, запровадження спеціальним законом правового режиму тимчасово окупованих територій стабілізувало питання перетину адміністративної межі між підконтрольними і тимчасово непідконтрольними територіями та низку інших важливих питань, а з іншого - деталізація порядку перетину адміністративної межі у численних підзаконних нормативно-правових актах ускладнює орієнтацію громадян у правовому просторі та дає підстави для дискреції повноважень різних посадових і службових осіб, які вирішують питання цієї категорії громадян, що в решті негативно відображається на порядку реалізації громадянами їх законних прав і свобод. Тому ми солідарні з позицією В. Бєлєвцевої, яка стверджує, що питома вага урядових і відомчих актів у режимному регулюванні має бути зведена до мінімуму, оскільки лише на підставі законів має встановлюватися обмеження правоздатності, застосування примусу та відповідальності [19, с. 165].

Таким чином, правовий режим - це особливий порядок регулювання певної сфери суспільних відносин, що передбачає застосування комплексу специфічних способів, типів і методів правового регулювання, вибір яких зумовлений метою, яку ставить перед собою законодавець, специфікою об'єкта правового регулювання, правовим статусом суб'єктів права, на яких поширює свою дію цей правовий режим. Використання особливої комбінації правових засобів, заснованих на загальних дозволах і заборонах, позитивних зобов'язаннях і рекомендаціях, стимулах і обмеженнях тощо, зумовлює специфіку правового режиму - загальний чи особливий правовий режим, що дозволяє забезпечувати стійке нормативне регулювання як певної сфери соціального життя, так і групи суміжних суспільних відносин. Формування конструкції правового режиму, як і технологія запровадження правових режимів, має ґрунтуватися на принципах верховенства права, законності, доцільності, розумності, оскільки в іншому випадку запровадження обмежень і зобов'язань може викликати несприйняття в суспільстві та стати причиною соціально-політичних катаклізмів. В цілому, перевагою правових режимів перед іншими засобами правової політики є комплексне вирішення важливих завдань конституційно-правової політики.

Література

1. Великий тлумачний словник сучасної української мови (з дод. і допов.) / Уклад. і голов. ред. В.Т. Бусел. Київ; Ірпінь: ВТФ «Перун», 2005. 1728 с.

2. Жванко Ю.П. Поняття та сутність особливих правових режимів в Україні. Науковий вісник публічного та приватного права. 2019. Випуск 2. Т. 2. С. 43-49.

3. Юридична енциклопедія: В 6 т. / редкол.: Ю.С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. Київ: «Укр. енцикл.», 2003. Т. 5: П - С. 736 с.

4. Чайковська В.В. Про поняття «правовий режим» (на прикладі правового регулювання зовнішньоекономічної діяльності). Вісник ОНУ ім. І.І. Мечникова. Правознавство. Т. 19. Вип. 2 (23). С. 87-94.

5. Яковлєв О.А. «Правовий режим»: підходи до визначення поняття. Право та інновації. №2 (10). С. 80-85.

6. Гайдамака І. Правовий режим: поняття та види. Державне будівництво і місцеве самоврядування. 2008. Випуск 15. С. 120-127.

7. Кузніченко С.О. Становлення та розвиток інституту надзвичайних адмінісітративно-правових режимів в Україні: автореф. ... докт. юрид. наук 12.00.07. Харків, 2010. 37 с.

8. Коссе Д.Д. Значення та сутність правового режиму в правовій системі України. Часопис Київського університету права. 2010. №2. С. 25-29.

9. Томаш Л.В. Правовий режим: поняття та ознаки. Науковий вісник Чернівецького університету. 2005. Випуск 282. С. 20-26.

10. Загальна теорія держави і права: [Підручник для студентів юридичних вищих навчальних закладів] / М.В. Цвік, О.В. Петришин, Л.В. Авраменко та ін.; за ред. д-ра юрид. наук, проф., акад. АПрН України М.В. Цвіка, д-ра юрид. наук, проф., акад. АПрН України О.В. Петришина. Харків: Право, 2009. - 584 с.

11. Загальна теорія права: Підручник / За заг. ред. М.І. Козюбри. К.: Ваіте, 2015. 392 с.

12. Харитонова О.І. Поділ права на приватне та публічне: теоретичне питання. Вісник Хмельницького інституту регіонального управління та права. 2002. №2. С. 7-9.

13. Мінка Т.П. Онтологічна характеристика правового режиму. Право і суспільство. 2012. №3. С. 123-127.

14. Юридична енциклопедія: В 6 т. / редкол.: Ю.С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. Київ: «Укр. енцикл.», 1999. Т. 2: Д - Й. 744 с.

15. Конституція України. Закон України від 28.06.1996 р. №254к/96-ВР. Відомості Верховної Ради України. 1996. №30. Ст. 141.

16. Дзюбенко О.Л. Обмеження конституційних прав і свобод людини в умовах встановлення правового режиму карантину. Електронне наукове видання «Порівняльно-аналітичне право». 2020. №4. С. 57-64.

17. Афанасьєва М.В. Телеологічний та технологічний критерії ефективності виборчого законодавства. Вісник Центральної виборчої комісії. 2010. №19. С. 72-76.

18. Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України: Закон України від 15.04.2014 р. №1207-VIII. Відомості Верховної Ради України. 2014. №26. Ст. 892.

19. Бєлєвцева В. Адміністративно-правові режими у системі забезпечення національної безпеки України: поняття, зміст та значення. Право України. 2010. №6. С. 161-166.

Размещено на Allbest.Ru