Трансформація законодавства про конституційно-правову відповідальність у сфері місцевого самоврядування

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

НАН України

Інституту держави і права імені В.М. Корецького

Відділ правових проблем політології

Трансформація законодавства про конституційно-правову відповідальність у сфері місцевого самоврядування

Н.М. Батанова, к.ю.н., с.н.с.

Анотація

Батанова Н.М. Трансформація законодавства про конституційно-правову відповідальність у сфері місцевого самоврядування

У статті розглядаються стратегічні напрями трансформації законодавства України про конституційно-правову відповідальність у сфері місцевого самоврядування у контексті викликів сьогодення.

Акцентується увага на необхідності системного оновлення законодавства України про місцеве самоврядування у частині щодо відповідальності у системі місцевого самоврядування, яке полягає у вдосконаленні законодавчої регламентації підстав відповідальності суб'єктів місцевого самоврядування, юридичних санкцій, процедури притягнення, звільнення від відповідальності та застосування мір відповідальності за сукупністю, виявленні меж відповідальності та форм вини, заміною одних видів відповідальності іншими, закріпленні обставин, що виключають настання відповідальності у сфері місцевого самоврядування тощо.

Розробка спеціального законодавства про відповідальність у сфері місцевого самоврядування має стратегічне значення у створенні юридичного механізму відповідальної перед людиною муніципальної влади.

Ключові слова: конституційно-правова відповідальність, конституційний делікт, конституційні санкції, місцеве самоврядування, трансформація законодавства, юридична відповідальність, верховенство права, демократія, закон, децентралізація, правова реформа, законність, механізм відповідальності, муніципальна влада, муніципалізм.

Annotation

Batanova N.M. Transformation of legislation on constitutional and legal responsibility

The article examines the strategic directions of transformation of Ukrainian legislation on constitutional and legal responsibility in the field of local self-government in the context of today's challenges.

Attention is focused on the need to systematically update the legislation of Ukraine on local self-government in the part regarding responsibility in the system of local self-government, which consists in improving the legislative regulation of the grounds of responsibility of local self-government subjects, legal sanctions, the procedure for bringing, releasing from responsibility and applying measures of responsibility in the aggregate, identifying the limits of responsibility and forms of guilt, replacing some types of responsibility with others, establishing circumstances that exclude the occurrence of responsibility in the field of local self-government, etc.

The expediency of the systematic updating of the legislation of Ukraine on local self-government in the part regarding responsibility in the system of local self-government is conditioned by ensuring the creation of conditions for the formation of appropriate local self-government, which provides that in case of improper implementation of functions and powers by local self-government bodies and officials, as well as the placement their functions, rights and the resulting adverse socio-economic, political and other consequences are formed on territorial hromada.

The adoption of such special legislation would contribute to the process of formation of a legal mechanism of responsibility in local self-government, would be of great importance in the process of its formation and development in Ukraine, and would also have a psychological impact on changes in stereotypes of the behavior of members of territorial hromada.

Under all conditions, the relevant specialized legislation will thoroughly develop the constitutional model of the mechanism of responsibility in local self-government and the guarantee of its rights, will organically complement the existing legislative acts, will define a complete system of delicts in local self-government and detail the specifics of bringing relevant subjects to responsibility, will create a comprehensive legislative basis for territorial self-government hromadas.

The development of special legislation on responsibility in the field of local self-government is of strategic importance in creating a legal mechanism of municipal government responsible to people.

Key words: constitutional and legal responsibility, constitutional delict, constitutional sanctions, local self-government, transformation of legislation, legal responsibility, rule of law, democracy, law, decentralization, legal reform, legality, mechanism of responsibility, municipal power, municipalism.

Постановка проблеми

У сучасному світі спостерігаються різні тенденції розвитку муніципальної демократії, самоорганізації у територіальних громадах та муніципального права в цілому, серед яких можна виділити такі:

- децентралізація: демократичні країни у процесі конституційного будівництва намагаються розвиватися у напрямі зменшення централізації влади та передачі якомога більшої частини публічно-владних повноважень територіальним громадам;

- збільшення ролі та значення муніципалітетів: у сучасних конституційних демократіях територіальні громади набувають спеціальної правосуб'єктності;

- розвиток інформаційних технологій і цифровізація: за допомогою сучасних ІТ-інструментів муніципалітети покращують свою ефективність, динамічно розвиваються та оперативно надають якісні послуги мешканцям;

- збільшення уваги до екологічних проблем: муніципалітети в сучасних демократичних державах приділяють усе більше уваги екологічним проблемам та намагаються забезпечити екологічну безпеку своїх мешканців;

- розширення соціальної та юридичної відповідальності: муніципалітети стають уважнішими до потреб і проблем своїх мешканців і намагаються забезпечити їм максимальний комфорт і благополуччя, беручи на себе колосальну відповідальність за стан муніципального життя та сталий розвиток територіальних громад тощо.

Останній аспект є одним із найважливіших і найскладніших як у своєму практичному наповненні та реалізації, так і з точки зору доктринального забезпечення та експертного супроводу відповідних процесів, у тому числі формування ефективного законодавства про юридичну, насамперед конституційно-правову, відповідальність у сфері місцевого самоврядування.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Наявні в Україні наукові дослідження загальних, функціональних та інституціональних проблем муніципальної реформи, децентралізації та організації місцевого самоврядування представлені у працях М.О. Баймуратова, О.В. Батанова, В.І. Борденюка, О.М. Бориславської, І.А. Галіахметова, В.П. Гробової, І.В. Дробуш, Б.В. Калиновського, В.М. Кампа, М.І. Корнієнка, В.В. Кравченка, П.М. Любченка, Н.В. Мішиної, О.В. Прієшкіної, М.О. Пухтинського, С.Г. Серьогіної та ін.

Мета статті полягає у розкритті стратегічних напрямів трансформації законодавства України про конституційно-правову відповідальність у сфері місцевого самоврядування у контексті викликів сьогодення.

Основні результати дослідження

Сучасні тенденції розвитку демократії та муніципального права передбачають збільшення ролі та відповідальності муніципалітетів, покращення їх роботи за допомогою нових технологій і забезпечення максимального комфорту та безпеки для мешканців. Однак формування законодавчого базису дієвої моделі юридичної відповідальності муніципальної влади залишається однією з центральних проблем муніципального розвитку.

Про важливість цього питання свідчить те, що концепт відповідальної муніципальної влади є своєрідним трендом сучасної демократії та муніципалізму [3]. Враховуючи це, поряд з іншими тенденціями генезису сучасного муніципального права [2], є всі підстави говорити про існування самостійного напряму розвитку сучасного муніципалізму - респонсобілізації (від англ. responsibility - відповідальність) та пеналізації (від лат. роеnаi - каральний, штрафний). Ці тенденції у розвитку сучасного муніципального права набувають рис відносно самостійного напряму муніципально-правової політики у територіальних громадах і державі в цілому. Вони проявляються в тому, що держава (на рівні законів) і муніципалітети (на рівні муніципального статутного регулювання) все більше встановлюють цілу систему муніципальних правил і використовують різні санкції за їх порушення та в цілому за стан муніципального життя. Підставами для цього можуть бути як правопорушення (конституційні делікти), які можуть стосуватися ефективної діяльності суб'єктів муніципальної влади при виконанні їх функцій, так і інші порушення у сфері муніципального життя (неефективна організація безбар'єрного середовища маломобільних груп, відсутність зон відпочинку, погана робота муніципального транспорту, низька якість водопостачання, неправильне сортування або несвоєчасне вивезення сміття, паркування у заборонених місцях, порушення у розміщенні зовнішньої реклами тощо).

З одного боку, відповідні тенденції у розвитку децентралізації свідчать про стрімке збільшення стандартів муніципального життя та відповідно зростання кількості конфліктів у територіальних громадах у випадку їх недотримання насамперед між муніципалітетами та жителями, зменшення довіри до муніципальної влади та зростання негативного ставлення до правової системи загалом, враховуючи, що саме на місцевому рівні, у територіальних громадах, переважною мірою реалізуються практично всі права людини. конституційний правовий відповідальність місцевий влада

З іншого боку, ці тенденції мають позитивні наслідки, якщо відповідні інструменти та міри застосовуються з урахуванням прав людини та забезпечують справедливість, прозорість і відповідальність муніципальної влади, скорочення дистанції між суб'єктом (суб'єктами) та об'єктом (об'єктами) муніципальних правовідносин, доступність муніципальних послуг і зростання вимог до якості, адресності та своєчасності їх надання, забезпечення життєвих потреб мешканців.

Останнє передбачає ряд заходів, зокрема, таких як збільшення прозорості та обліковості в діяльності муніципальних органів, що дає змогу мешканцям і сторонам, які мають інтерес у муніципальних питаннях, контролювати їхню діяльність; установлення механізмів залучення громадськості до прийняття рішень і проведення різних муніципальних проектів; розвиток системи е-демократії та е-управління муніципальними послугами, що спрощує процес отримання дозволів та інших документів; проведення децентралізаційної реформи з метою покращення ефективності діяльності муніципальних органів та забезпечення їхньої відповідальності перед місцевими жителями тощо. У результаті встановлення відповідних форм і видів відповідальності у сфері місцевого самоврядування (у тому числі й насамперед конституційно-правової) муніципальні органи стають більш прозорими, ефективними та відкритими для діалогу з територіальною громадою. Це дає змогу забезпечити якісніші та доступніші муніципальні послуги, підвищити рівень довіри до муніципальної влади та сприяти розвитку демократії участі.

У силу цих та інших факторів актуальність проблематики юридично відповідального місцевого самоврядування не викликає сумніву. Досвід європейських країн переконливо підтверджує необхідність системних реформ у сфері децентралізації влади з метою підвищення ролі та відповідальності місцевого самоврядування у подоланні господарсько-економічних, соціально- культурних та подекуди політико-правових проблем суспільства. Адже послідовна інституціоналізація та конституювання місцевого самоврядування передбачає докорінну зміну сутності та змісту політичних, соціальних, економічних відносин, перетворення людини на активного учасника управлінських процесів на локально-регіональному рівні. При цьому муніципальна влада стає найбільш наближеною до територіальної громади формою публічного владарювання, здатною найбільш оперативно, усвідомлюючи відповідальність перед тією ж громадою, реагувати на її потреби. Лише публічно-самоврядна влада зацікавлена в наданні справді якісних муніципальних послуг у соціальній сфері, на відміну від державних органів, які часто керуються не соціальними інтересами та потребами місцевого населення, а зовсім іншими чинниками [4, с. 159-176].

Сутність і функціонально-телеологічне призначення конституційно-правової відповідальності у її муніципальному вимірі полягає у збереженні за державою в цілому загальних функцій (конституційно-правова відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування перед державою) та водночас передачі на локальний рівень під відповідальність територіальних громад практичного управління значною часткою суспільних справ - питань місцевого значення (конституційно-правова відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням). Традиційно органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу. Муніципальні функції, як правило, здійснюються переважно тією владою, яка має найтісніший контакт з громадянином.

При цьому за державою залишаються функції адміністративного нагляду за законністю діяльності органів місцевого самоврядування. Причому будь-який адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування може здійснюватися тільки згідно з процедурами та у випадках, передбачених конституцією або законом. Такий нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування, як правило, має на меті тільки забезпечення дотримання закону та конституційних принципів. Однак вищі інстанції можуть здійснювати адміністративний нагляд за своєчасністю виконання завдань, доручених органам місцевого самоврядування. Традиційно адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування здійснюється так, щоб забезпечити домірність заходів контролюючого органу важливості інтересів, які він має намір охороняти (ст.4, 8 Європейської хартії місцевого самоврядування).

На нашу думку, без формування цілісного механізму юридичної відповідальності у місцевому самоврядуванні як окрема територіальна громада не може сформуватися як первинний суб'єкт місцевого самоврядування, так і народ у цілому не може стати реальним сувереном у своїй державі, а незадоволення політикою, яка проводиться владою, може призводити до поза- або неправових, нецивілізованих, насильницьких форм вирішення політичних та інших проблем. Якщо система місцевого самоврядування не буде включати в себе ефективні механізми відповідальності, ця система, навіть за умовами реалізації усіх демократичних принципів, зведеться лише до децентралізації влади. Більше того, неодмінно буде виключена сама можливість визначення такого способу владарювання у якості місцевого самоврядування [1, с. 667-668].

Як зазначає О.В. Краснікова, «конституційна відповідальність є гарантією самостійності функціонування органів місцевого самоврядування, а також демократичної організації державної влади, прогресивного розвитку суспільства в цілому, важливим фактором утвердження і забезпечення законності публічної влади. Конституційна відповідальність держави, органів державної і самоврядної влади, посадових осіб перед громадянином, суб'єктами місцевого самоврядування і суспільством є чинником, що закріплює у правосвідомості людини уявлення про справедливість, легітимність влади» [5, с. 3].

Отже, світова практика реальної децентралізованої публічної влади свідчить про необхідність формування не лише самостійних і самодостатніх територіальних громад, а й відповідального місцевого самоврядування. Досвід демократичного будівництва у країнах Центрально-Східної Європи доводить, що громадянське суспільство (а децентралізована влада та місцеве самоврядування є його невід'ємною ознакою) - це не тільки і не стільки наявність автономних об'єднань громадян за політичною, економічною або соціально-культурною ознакою, а й новий якісний стан суспільства, який дає змогу йому через свою об'єднувальну активність і самоорганізацію територіальних громад впливати на політиків та державу.

Зрозуміло й те, що подолання сучасного стану суспільства - аномії, патерналізму, правового нігілізму, деморалізації, падіння цінностей, наявності різних дискримінаційних практик і соціальних фобій - неможливе без зміцнення та подальшого розвитку громадянського суспільства. Об'єктивно необхідна нова реконструкція суспільних зв'язків, що спираються на його інститути. Громадська активність - також найкращий засіб протидії безпорадності, неспроможності та маргіналізації суспільства. У таких умовах актуальність децентралізованої влади та відповідального місцевого самоврядування стрімко зростає. Простір між людиною та державою буде чимдалі поступово зменшуватися, тому що держава децентралізується, повноваження «спускаються вниз», усе більше можна буде робити на місцевому рівні. Тому значення децентралізації влади та відповідальність у процесі самоврядування територіальних громад у публічній сфері зростатиме.

Уся справа, однак, у тому, що саме слід розуміти під цим, які межі такої відповідальності, форми вираження та, головне, як можна системно законодавчо врегулювати відносини щодо відповідальності у сфері місцевого самоврядування тощо. На нашу думку, трансформація законодавства України про місцеве самоврядування у частині щодо відповідальності у системі місцевого самоврядування полягає в удосконаленні законодавчої регламентації підстав відповідальності суб'єктів місцевого самоврядування, юридичних санкцій, процедури притягнення, звільнення від відповідальності та застосування мір відповідальності за сукупністю, виявленні меж відповідальності та форм вини, заміною одних видів відповідальності іншими, закріпленні обставин, що виключають настання відповідальності у сфері місцевого самоврядування тощо.

Основним завданням новітнього законодавства України про місцеве самоврядування у частині щодо відповідальності в системі місцевого самоврядування має стати законодавче визначення юридичного механізму відповідальності у системі місцевого самоврядування та встановленні ефективних засобів, способів її застосування, що має набути відображення в таких основних положеннях:

- формування законодавчих умов для становлення механізму відповідальності у сфері місцевого самоврядування шляхом врегулювання суспільних відносин, які пов'язані з наявністю специфічних у не передбачених іншими законодавчими актами деліктів у сфері місцевого самоврядування, наявністю особливостей їх виявлення, закріплення механізму притягнення та звільнення від відповідальності у сфері місцевого самоврядування з урахуванням специфіки реалізації права на місцеве самоврядування різними суб'єктами, у різних сферах суспільного життя (політичній, економічній, соціальній), залежно від інших умов;

- визначення основних принципів відповідальності у сфері місцевого самоврядування;

- визначення особливостей індивідуальної та колективної відповідальності окремих депутатів місцевих рад і представницьких органів територіальної громади в цілому, відповідальності сільських, селищних, міських голів, службовців органів місцевого самоврядування, відповідальності суб'єктів місцевого самоврядування, які виникають у ході організації і проведення місцевих референдумів, місцевих виборів, загальних зборів жителів тощо;

- встановлення вичерпного переліку підстав для застосування мір відповідальності у сфері місцевого самоврядування, детальне регулювання усіх елементів складу відповідних деліктів (суб'єкти, об'єкти, суб'єктивна сторона, об'єктивна сторона);

- встановлення чіткої системи санкцій за вчинення деліктів у сфері місцевого самоврядування;

- встановлення переліку суб'єктів, які можуть бути інстанцією відповідальності у сфері місцевого самоврядування;

- детальна регламентація процесуального порядку застосування мір відповідальності у сфері місцевого самоврядування тощо.

Розробка спеціального законодавства про відповідальність у сфері місцевого самоврядування має стратегічне значення у створенні юридичного механізму відповідальної перед людиною муніципальної влади. Адже визнання державною владою права на місцеве самоврядування - не абстрактний факт, а цілісна система обов'язків щодо вирішення питань місцевого значення у різних сферах суспільного життя. Так, у конституційному та законодавчому визначенні місцевого самоврядування однією з ключових є вказівка на «самостійне або під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування» вирішення питань місцевого значення. Аналогічна формула міститься й у Європейській хартії місцевого самоврядування (1985 р.), згідно зі ст. 3 якої під місцевим самоврядуванням розуміється право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину місцевих справ і управляти нею, діючи у межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення.

Доцільність системного оновлення законодавства України про місцеве самоврядування у частині щодо відповідальності у системі місцевого самоврядування зумовлена необхідністю створення умов для формування відповідального місцевого самоврядування, що передбачає, що у випадку неналежного здійснення як органами та посадовими особами місцевого самоврядування функцій і повноважень, а також безпосередньо мешканцями своїх прав і зумовлені цим несприятливі соціально-економічні, політичні та інші наслідки покладаються на територіальні громади.

Прийняття такого спеціального законодавства сприяло б процесу становлення юридичного механізму відповідальності у місцевому самоврядуванні, мало б велике значення в процесі його становлення та розвитку в Україні, а також здійснювало б психологічний вплив на зміни стереотипів поведінки членів територіальних громад.

Концептуально ідея прийняття спеціального законодавства про відповідальність у системі місцевого самоврядування не вичерпується прагненням урегулювати усі її аспекти виключно в одному законодавчому акті. Значною мірою йдеться про удосконалення механізму правового регулювання відносин відповідальності у системі місцевого самоврядування, встановленого у Конституції України, Кодексі про адміністративне судочинство в Україні, законах «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про органи самоорганізації населення», Виборчому кодексі України тощо. Також необхідно зазначити, що, навіть за умови прийняття такого роду коригованого профільного законодавства, найбільш повно конкретизація відповідальності у місцевому самоврядуванні має відбуватися саме на місцевому рівні. Про це свідчить особливий варіант побудови та взаємодії правових актів, які фіксують питання організації та діяльності суб'єктів місцевого самоврядування та їх відповідальності. З одного боку, ці акти утворюють жорстку схему, яка закріплює засади юридичної відповідальності (п. 22 ч. 1 ст. 92 Конституції) - виключно закони України; з другого - не можна ігнорувати рівень актів місцевого самоврядування, особливості процедури відповідальності для конкретної територіальної громади, насамперед у статутах територіальних громад. Водночас у всіх випадках необхідно враховувати критерій законності актів місцевого самоврядування.

За всіх умов відповідне профільне законодавство ґрунтовно розвиватиме конституційну модель механізму відповідальності у місцевому самоврядуванні та гарантування його прав, органічно доповнюватиме існуючі законодавчі акти, визначатиме цілісну систему деліктів у місцевому самоврядуванні та деталізуватиме особливості притягнення до відповідальності відповідних суб'єктів, створюватиме цілісну законодавчу основу самоврядування територіальних громад.

Висновки

Формування юридично відповідальної влади, у тому числі й місцевого самоврядування, є іманентною ознакою демократії. Трансформація законодавства України у частині щодо відповідальності у системі місцевого самоврядування матиме такі юридичні, політичні, соціально-економічні, психологічні та інші наслідки його застосування:

- органи та посадові особи місцевого самоврядування, а також жителі - члени територіальних громад сіл, селищ, міст юридично відчують себе не лише реальними суб'єктами місцевого самоврядування, зможуть безпосередньо реалізовувати свою правосуб'єктність у місцевому самоврядуванні, не лише брати участь у вирішенні широкого кола питань місцевого значення, а й відчуватимуть відповідальність за стан місцевого життя;

- виступаючи ефективним засобом забезпечення реалізації та захисту місцевого самоврядування від антиправових посягань держави, її органів та посадових осіб, органів і посадових осіб місцевого самоврядування, а також фізичних і юридичних осіб, законодавчо визначена відповідальність у сфері місцевого самоврядування передусім сприятиме самоорганізації, усвідомленню мешканцем своєї ролі в місцевому самоврядуванні, що робить його вже не тільки законослухняним суб'єктом, а й особою з новою якістю - самостійним, добровільним зіставленням своєї вільної поведінки із наслідками користування правами у місцевому самоврядуванні;

- чітке встановлення заходів юридичної відповідальності суб'єктів місцевого самоврядування створюватиме жорсткі правові бар'єри для безпідставного втручання держави у процес вирішення питань місцевого значення.

Список використаних джерел

1. Актуальні проблеми становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні: кол. монографія / за ред. В.В. Кравченка, М.О. Баймуратова, О.В. Батанова. Київ: Атіка, 2007. 864 с.

2. Баймуратов М.О., Кофман Б.Я. Формування міжнародного муніципального права як галузі міжнародного публічного права: до питання теоретико-доктринального забезпечення процесу. The 2th International scientific and practical conference «Modern education using the latest technologies» (January 17-20, 2023). Lisbon, Portugal. International Science Group. 2023. С. 96-105.

3. Батанова Н.М. Політико-правові проблеми децентралізації влади в Україні у контексті європейського досвіду. Часопис Київського університету права. 2021. №3. С. 79-83.

4. Децентралізація публічної влади в Україні в контексті зарубіжного досвіду та євроінтеграційних процесів: колективна монографія / за наук. ред. проф. О.В. Батанова, доц. Р.Б. Бедрія. Львів: СПОЛОМ, 2021. 388 с.

5. Краснікова О.В. Конституційна відповідальність у системі захисту правового статусу суб'єктів місцевого самоврядування: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: спец. 12.00.02 «Конституційне право». Одеса, 2003. 19 с.

References

1. Aktualni problemy stanovlennia ta rozvytku mistsevoho samovriaduvannia v Ukraini: kol. monohrafiia / za red. V.V. Kravchenka, M.O. Baimuratova, O.V Batanova. Kyiv: Atika, 2007. 864 s.

2. Baimuratov M.O., Kofman B.Ya. Formuvannia mizhnarodnoho munitsypalnoho prava yak haluzi mizhnarodnoho publichnoho prava: do pytannia teoretyko-doktrynalnoho zabezpechennia protsesu. The 2th International scientific and practical conference «Modern education using the latest technologies» (January 17-20, 2023). Lisbon, Portugal. International Science Group. 2023. S. 96-105.

3. Batanova N.M. Polityko-pravovi problemy detsentralizatsii vlady v Ukraini u konteksti yevropeiskoho dosvidu. Chasopys Kyivskoho universytetu prava. 2021. №3. S. 79-83.

4. Detsentralizatsiia publichnoi vlady v Ukraini v konteksti zarubizhnoho dosvidu ta yevrointehratsiinykh protsesiv: kolektyvna monohrafiia / za nauk. red. prof. O.V. Batanova, dots. R.B. Bedriia. Lviv: SPOLOM, 2021. 388 s.

5. Krasnikova O.V. Konstytutsiina vidpovidalnist v systemi zakhystu pravovoho statusu subiektiv mistsevoho samovriaduvannia: avtoref. dys. ... kand. yuryd. nauk: spets. 12.00.02 «Konstytutsiine pravo». Odesa, 2003. 19 s.

Размещено на Allbest.Ru