Парламентський контроль за додержанням прав і свобод людини і громадянина на вищу освіту у воєнний час: роль Уповноваженого Верховної ради України з прав людини

Размещено на http://www.allbest.ru/

Парламентський контроль за додержанням прав і свобод людини і громадянина на вищу освіту у воєнний час: роль Уповноваженого Верховної ради України з прав людини

О.Р. Антонова, д. держ. упр., доцент, професор кафедри права та соціально-гуманітарних дисциплін, Льотна академія Національного авіаційного університету

У статті вперше здійснено комплексний загальнотеоретичний аналіз конституційних прав і свобод людини і громадянина на вищу освіту та репрезентовано узагальнення результатів парламентського контролю з боку Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини за додержанням цих конституційних прав у воєнний час.

За результатами досліджуваної доведено, що право на вищу освіту за своєю природою належить до конституційного, оскільки забезпечене і гарантоване державою (статті 3, 22, 64, 102 Конституції України), має підвищений рівень захисту з боку держави (статті 24, 55 Конституції України), є невідчужуваним (стаття 21 Конституції України) та належить кожному (стаття 53 Конституції України). Водночас, на період дії правового режиму воєнного стану це право може обмежуватися.

Parliamentary control over the observance of human rights and freedoms of human rights and citizens on higher education in wartime: the role of the authorized supreme council of Ukraine on human rights

право освіта парламентський контроль

Постановка проблеми

Конституційне право на вищу освіту є одним із найважливіших соціально-культурних прав людини, оскільки освіта є підґрунтям інтелектуального, духовного та соціально-економічного розвитку суспільства і держави. Водночас, конституційне право на вищу освіту може обмежуватися на період дії правового режиму воєнного стану. Тому, саме у цей час здійснення контролю за додержанням прав людини та основоположних свобод, зокрема права на вищу освіту та відповідно попередження й присікання порушень з боку органів публічної влади та їх посадових осіб є першочерговим завданням правоохоронних і правозахисних органів держави. У цьому контексті слід зазначити, що серед правозахисної структури, яка спрямовує свою діяльність на захист прав та основоположних свобод людини і громадянина на вищу освіту - не виокремлено інститут Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (далі - Уповноважений). Втім його контрольні повноваження (статті 101 Конституції України), мета діяльності (стаття 3 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини») та інституційна структура, свідчать про значимість українського омбудсмена у здійснені позасудового контролю за додержанням прав та основоположних свобод людини і громадянина на вищу освіту.

Потреба постає у здійснені науково-практичного обґрунтування цього питання. Лише загальнотеоретичний аналіз права на вищу освіту та узагальнена практика парламентського контролю з боку Уповноваженого за додержанням прав і свобод людини і громадянина на вищу освіту, визначать місце українського омбудсмена у системі контролю і захисту зазначених конституційних прав і свобод у воєнний час.

Останні дослідження і публікації

Вагомий внесок у процес здійснення парламентського контролю за додержанням прав і свобод людини і громадянина та дослідження права на освіту вносять українські вчені: Б. Андрусишин [1], О. Альонкін [2], О. Антонова [3, 4], C. Банах [5], В. Боняк [6], О. Журавська [7], Є. Красняков [8], Т. Кузьма [9], О. Кулініч [10], М. Курко [11], Л. Чулінда [12] та інші. Проте ці дослідження не присвячувалися комплексному осмисленню проблеми участі Уповноваженого, як інституту контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина на вищу освіту, що в котре свідчить про об'єктивну необхідність подальшого дослідження зазначеної наукової проблеми.

Формулювання цілей статті (постановка завдання)

Мета статті полягає у науково-практичному обґрунтуванні діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, як інституту парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина на вищу освіту у воєнний час та захисту цих прав у разі їх порушення.

Виклад основного матеріалу

Україна, як повноправний член світового співтовариства, що прагне до європейської інтеграції, проголосила права людини та основоположні свободи найвищою цінністю. У статті 3 Конституції України визначено: «Людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканість і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави» [13].

З цього випливає, що держава бере на себе зобов'язання з реалізації проголошених прав і свобод людини і громадянина та, відповідно, створити механізм захисту порушених прав.

Дієвою і невід'ємною інституцією у механізмі захисту цих прав є Уповноважений Верховної Ради України з прав людини (далі - Уповноважений), як національний інститут з прав людини, діяльність якого передбачена Конституцією України (стаття 101 Конституції України) [13], Законом України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» [14] та спрямована на виконання Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (з протоколами) (Європейська конвенція з прав людини) [15].

Визначені на конституційному рівні повноваження Уповноваженого надали йому широкі можливості у сфері захисту прав людини та основоположних свобод. Такий обсяг повноважень українського омбудсмена відповідає «сильній моделі», за якої правозахисник:

володіє високим конституційним статусом (статті 55, 85, 101 Конституції України [13]);

одноосібно здійснює контрольну функцію - парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини й громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції (стаття 1 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» [14]);

має виключну незалежність від будь-якого органу державної влади або місцевого самоврядування, їх посадових осіб (стаття 2 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» [14]);

наділений широкою юрисдикцією, яка поширюється як на органи державної влади, включаючи суди, так і на органи місцевого самоврядування та громадський сектор (стаття 13 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» [14]).

Інакше кажучи, винятковість Українського омбудсмена полягає у тому, що він, у разі виявлення випадків порушення прав і свобод людини і громадянина, може:

по-перше, відкривати провадження за гнучкою і неформальною процедурою;

по-друге, приймати чесні і справедливі рішення, посилаючись не лише на норми національного та міжнародного законодавства у сфері прав і свобод людини і громадянина, а й на життєвий досвід та керуватися внутрішніми переконаннями.

Зосередимо увагу на діяльності Уповноваженого у сфері вищої освіти.

Але перед усе окреслимо правову природу конституційного права на вищу освіту. Із положень статті 53 Конституції України вбачається, що кожен має право на освіту, а держава, в свою чергу, забезпечує: доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам [13].

Основним законом також передбачено, що в Україні створюються рівні умови доступу до освіти; ніхто не може бути обмежений у праві на здобуття освіти; право на освіту гарантується незалежно від віку, статі, раси, стану здоров'я, інвалідності, громадянства, національності, політичних, релігійних чи інших переконань, кольору шкіри, місця проживання, мови спілкування, походження, соціального і майнового стану, наявності судимості, а також інших обставин та ознак [13].

Тобто, право особи на освіту може реалізовуватися шляхом її здобуття на різних рівнях освіти, у різних формах і різних видах, у тому числі шляхом здобуття вищої освіти.

Не викликає сумніву, що право на вищу освіту перебуває у тісному взаємозв'язку з іншими правами і свободами людини і громадянина, тому для більшості прав і свобод реалізація права на вищу освіту є базовою умовою. Прикладом слугує:

право на працю, що включає можливість вибору професії та роду трудової діяльності, яку громадянин вільно обирає або на яку вільно погоджується (частина перша статті 43 Конституції України [13]);

право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло (стаття 48 Конституції України [13]);

право на вільний та всебічний розвиток особистості (стаття 23 Конституції України [13]).

Водночас, не можна у повній мірі скористатися конституційним правом на вищу освіту без належного рівня гарантій особистих прав і свобод, зокрема забезпечення:

права на життя (стаття 27 Конституції України [13]); права на свободу пересування, вільний вибір місця проживання (стаття 33 Конституції України [13]);

права на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань (стаття 34 Конституції України [13]);

права на свободу літературної, художньої, наукової і технічної творчості, захист інтелектуальної власності, їхніх авторських прав, моральних і матеріальних інтересів, що виникають у зв'язку з різними видами інтелектуальної діяльності (стаття 54 Конституції України [13]) тощо.

Зважаючи на притаманні праву на вищу освіту особливості, можна стверджувати, що воно має всі якості конституційного права, оскільки воно: забезпечене і гарантоване державою (статті 3, 22, 64, 102 Конституції України [13]);

має підвищений рівень захисту з боку держави (статті 24, 55 Конституції України [13]);

є невідчужуваним (стаття 21 Конституції України [13]); належить кожному (стаття 53 Конституції України [13]).

Така кореляція прав і свобод у сфері вищої освіти та рівень їх конституційної гарантованості вимагає особливого підходу до здійснення контролю за їх додержанням. З боку Уповноваженого найпоширенішими формами контролю за додержанням зазначених вище прав і свобод є [14]:

моніторинг (виїзний/безвиїзний) оцінювання стану дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності та їх посадовими і службовими особами права на вищу освіту, а також прогнозування можливих загроз і запобігання порушенням зазначеного права;

проведення перевірок за додержанням прав і свобод людини і громадянина у сфері вищої освіти з метою підтвердження або спростування повідомлення про порушення права у зверненнях громадян до Уповноваженого або в іншій інформації, яка надійшла до Уповноваженого;

внесення пропозицій щодо вдосконалення національного законодавства у сфері захисту прав людини та основоположних свобод, імплементації в національне законодавство рішень Європейського суду з прав людини у сфер захисту права на вищу освіту.

Для здійснення комплексної оцінки проведених Уповноваженим заходів контролю, реалізації контрольної функції, нами проаналізовано публічну інформацію щодо додержання прав і свобод людини і громадянина у сфері вищої освіти, розміщену на офіційному сайті Уповноваженого та зміст Щорічній доповіді Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про стан дотримання та захисту прав і свобод людини і громадянина в Україні за 2021 рік (далі - Щорічна доповідь). Довідково повідомляємо, що Щорічна доповідь за 2022 рік буде подано Уповноваженим до Верховної Ради України до 20 березня поточного року.

З матеріалів Щорічної доповіді (Розділ 4 «Соціальні, економічні та культурні права») вбачається, що за звітний період до Уповноваженого найчастіше зверталися здобувачі вищої освіти, а також їхні представники для відновлення права на здобуття вищої освіти, отримання документів про освіту та щодо проведення реорганізації закладів освіти [16].

Також встановлено, що останній моніторинг щодо додержання права на вищу освіту в умовах воєнного стану, зокрема на території непідконтрольній Україні, проведено працівниками Секретаріату Уповноваженого у червні 2022 року. Результати моніторингу свідчать, що станом на 01.06.2022 з тимчасово окупованих територій Донецької, Луганської, Херсонської та Запорізької областей було евакуйовано 32 заклади вищої освіти, 42 коледжі та 64 філії закладів вищої освіти. Втім, 10 закладів фахової передвищої та вищої освіти Запорізької (1), Луганської (2), Харківської (4) та Херсонської (3) областей не переміщені та залишилися на тимчасово окупованій території [17]. Цим закладам Міністерством освіти і науки України (далі - МОН) було заблоковано доступ до Єдиної державної електронної бази з питань освіти. В результаті - 2727 здобувачів освіти вищезазначених закладів були позбавлені доступу до вищої освіти та не змогли вчасно отримати документи про освіту.

Мали також місце випадки, коли керівники закладів вищої освіти приймали рішення всупереч інтересів здобувачів вищої освіти.

Підтвердженням цьому є повідомлення від батьків українських студентів, які перебувають за кордоном, про відмову їх дітям (студентам) у переведенні на індивідуальний графік навчання та про безпідставні вимоги викладачів з'являтися в заклад вищої освіти для складання сесійних іспитів.

Наразі, станом на 1 січня 2023 року, за повідомленням МОН, завершено процес тимчасового переміщення закладів фахової передвищої та вищої освіти державної форми власності, що належать до сфери управління МОН, Міністерства охорони здоров'я та Міністерства культури та інформаційної політики України. Переміщення відокремлених структурних підрозділів закладів фахової передвищої та вищої освіти, зокрема й приватної форми власності, - продовжується.

Враховуючи виявлені недоліки, Секретаріатом Уповноваженого було підготовлено відповідний акт реагування (подання Уповноваженого) до МОН з рекомендаціями, насамперед, щодо створення безпечних умов здобуття вищої освіти, забезпечення доступності та безперервності навчання в регіонах України з різною безпековою ситуацією. З урахуванням рекомендацій Уповноваженого, МОН разом з Комітетом Верховної Ради України з питань освіти розробили шляхи мінімізації проблем, які виникли на території, де ведуться (велися) бойові дії або які тимчасово окуповані Російською Федерацією (далі - росія). До таких, зокрема належать - акумулювання наукового співробітництва, навчальних програм, матеріально- технічної бази закладів вищої освіти.

Наразі, МОН створено веб-портал «7 мільйонів дітей війни в Україні», на якому публікується оперативна інформація про кількість руйнувань, завданих українським ЗВО внаслідок повномасштабної агресії росії щодо України. За інформацією МОН - 2789 закладів освіти постраждали від бомбардувань та обстрілів, з них - 337 зруйновано повністю. Зокрема в Кіровоградській області пошкоджено 9 закладів освіти, із них: дитячих садочків - 3; шкіл - 2; ЗФПО - 1; закладів позашкільної освіти - 2 [18].

У контексті зазначеного вище є необхідність відразу пояснити, що актами реагування Уповноваженого відповідно до статті 15 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України» [14] є:

подання Уповноваженого - акти реагування до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадових та службових осіб щодо усунення виявлених порушень прав і свобод людини і громадянина;

конституційне подання Уповноваженого - акти реагування до Конституційного Суду України щодо вирішення питання про відповідність Конституції України (конституційності) закону України чи іншого правового акта Верховної Ради України, акта Президента України чи Кабінету Міністрів України, правового акта Автономної Республіки Крим; офіційного тлумачення Конституції України та законів України відповідно до статей 13, 15 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» [14] та статей 40, 41 Закону України «Про Конституційний Суд України» [19].

Щодо конституційного подання Уповноваженого у сфері вищої освіти, то таких актів реагування за період існування інституції не було (з 1998 року). Разом з тим, Конституційним Судом України розглядалися справи стосовно відповідності певних положень Закону України «Про вищу освіту» Конституції України (конституційності).

Так, Конституційним Судом України у справі від 7 липня 2004 року N 14-рп/2004 розглядалися питання про граничний вік кандидата на посаду керівника вищого навчального закладу [20]; у справі від 04 березня 2004 року № 5-рп/2004 (про доступність і безоплатність освіти) надано офіційне тлумачення положень частини третьої статті 53 Конституції України. Стосовно доступності вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах, Суд зазначив, що вона полягає у створенні державою відповідних умов, за яких особа змогла б реалізувати своє право на здобуття вищої освіти на основі конкурсного відбору, з урахуванням своїх здібностей та інтересів у вільному виборі типу навчального закладу, напряму підготовки і спеціальності, профілю навчання [21]; у справі від 20 грудня 2017 року № 15/2017 щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 7 частини другої статті 42 Закону України «Про вищу освіту» заборонено очолювати вищі навчальні заклади (в тому числі як виконувач обов'язків) людям, які підпадають під дію частини третьої статті 1 Закону України «Про очищення влади» [22].

У вирішені такого роду питань, як свідчить практика, Уповноважений обмежувався роз'яснювальними заходами. Всього на офіційному сайті Уповноваженого у розділі «Роз'яснення та рекомендації. Захист соціальних прав» працівниками Секретаріату тричі надавалися роз'яснення щодо порушених прав і свобод на вищу освіту під час війни, зокрема щодо реалізації права на вступ до закладів вищої освіти вступниками у 2022 році та порядку здобуття або продовження здобуття вищої, фахової передвищої (на конкурсних засадах) та професійно-технічної освіти особами, які проживають на тимчасово окупованій території України [23].

За результатами проведеного нами альтернативного моніторингу проєктів національних законів щодо реалізації права на вищу освіту встановлено, що станом на початок грудня 2022 року на розгляді Комітету Верховної Ради України з питань освіти, науки та інновацій знаходиться 39 законопроєктів щодо яких Комітет є головним виконавцем, із них 6 - стосується реалізації права на вищу освіту у період воєнного стану (таблиця 1) [24].

Таблиця 1. Проєкти законів щодо захисту права на вищу освіту у період воєнного стану та які знаходяться на розгляді Комітету Верховної Ради України (станом на 01 грудня 2022 року)