Досвід розвитку територіальних громад держав Східної Європи

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Досвід розвитку територіальних громад держав Східної Європи

Бурик Мирослав Мирославович кандидат наук з державного управління, підприємець, доцент, Міжрегіональна Академія управління персоналом, м. Київ

Aнoтaцiя

місцеве самоврядування реформа децентралізації

У статті розглядаються досвід розвитку, особливості та проблематика територіальних громад в державах Східної Європи. З'ясовано, що для ефективного проведення реформ системи місцевого самоврядування на засадах децентралізації та деконцентрації владних повноважень i ресурсів в Україні, є необхідність вивчення зарубіжної практики. Висвітлено досвід країн Східної Європи, які протягом останніх двох десятиліть розв'язували завдання, подібні до вітчизняних. Встановлено, що досвід цих держав свідчить про існування кількох підходів до організації самоврядування - залежно від його співвідношення з державною владою и обсягу покладених на нього повноважень. Oцiненo і розкрито роль і місце Європейської хартії місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 р. Підтверджено, що вона є основним і обов'язковим міжнародно-правовим документом для країн-членів Ради Європи, який містить стандарти щодо організації управління на місцях на засадах місцевого самоврядування.

На прикладі Польщі, розглянуто історичну складову походження її сучасного місцевого самоврядування та подальші кроки у напрямку поглиблення децентралізації. Особливістю самоуправління у Польщі було створення локального управління, механізмом якого стала окрема від державної влади одиниця - гміна. Оцінено специфіку децентралізації влади в Польщі, де цей процес був більш адміністративним. У статті аналізується досвід Чеської Республіки, який має результати та досягнення. Автор розкрив, що Чехія та Словаччина вважалися посткомуністичними країнами, які шляхом послідовних змін у державному управлінні та завдяки демократизації стали членами Європейського Союзу, попри опір опозиційних сил та партій. В дослідженні зазначено, що нова система місцевого самоврядування та управління в Угорщині втілила як принципи Європейської хартії місцевого самоврядування, так і історичні традиції національного державного управління.

З'ясовано, що через місцеве самоврядування найповніше може бути реалізована ідея здійснення влади безпосередньо народом, розв'язання питання взаємодії особи, територіальної громади й органів влади. Автор проводить комплексний аналіз факторів і відмічає, що Україна за роки реформи з децентралізації вже має власний досвід.

Ключові слова: державне управління. місцеве самоврядування, муніципалітет, Європейська хартія місцевого самоврядування, територіальна громада.

Buryk Myroslav Myroslavovich Candidate of Science in Public Administration, Private Entrepreneur, Associate Professor, Interregional Academy of Personnel Management, Kyiv

Abstract

EXPERIENCE OF THE DEVELOPMENT OF THE TERRITORIAL COMMUNITIES OF EASTERN EUROPEAN STATES

The article examines the experience of development, peculiarities and problems of territorial communities in the countries of Eastern Europe. It was found that for the effective implementation of reforms of the local self-government system on the basis of decentralization and deconcentration of power and resources in Ukraine, there is a need to study foreign practice. The experience of Eastern European countries, which during the last two decades solved tasks similar to domestic ones, is highlighted.

It has been established that the experience of these foreign states indicates the existence of several approaches to the organization of self-government - depending on its relationship with state power and the scope of powers entrusted to it. The role and place of the European Charter of Local Self-Government of October 15, 1985 was evaluated and revealed. It has been confirmed that this is the main and binding international legal document for the member states of the Council of Europe, which contains the standards for the organization of local government on the basis of local self-government.

On the example of Poland, the historical component of the emergence of its modern local self-government and further steps in the direction of deepening decentralization are considered. The peculiarity of self-government in Poland was the creation of local government, the mechanism of which was a unit separate from state power - the commune. The specifics of decentralisation of power in Poland, where this process was more administrative, were evaluated. The article analyzes the experience of the Czech Republic, which has results and achievements. The author revealed that the Czech Republic and Slovakia were considered post-communist countries that, through successive changes in state administration and thanks to democratization, became members of the European Union, despite opposition parties' resistance. It has been confirmed that the new system of local self-government and administration in Hungary embodied both the principles of the European Charter of Local Self-Government and the historical traditions of national state administration.

It was found that through local self-government, the idea of exercising power directly by the people, solving the issue of interaction between the individual, the territorial community and the government can be most fully realized. The author conducts a comprehensive analysis of factors and notes that Ukraine already has its own experience of decentralization during the years of reforms.

Keywords: management. local self-government, municipality, European Charter of Local Self-Government, territorial community.

Постановка проблеми

Становлення та розвиток місцевого самоврядування у світовій практиці державного будівництва має довгочасну історію та великий досвід. У сучасних умовах демократичних перетворень в Україні, зарубіжний досвід становлення та розвитку місцевого самоврядування відіграє важливу роль та стає вагомим підґрунтям для трансформацій у правовій культурі й законодавстві. В кожній країні механізми розподілу повноважень між центральною та регіональною владою мав свої особливості й характерні риси. Демократизм ґрунтується на повазі до громадської думки, спільного рішення громадського порядку і соціальної злагоди. Успішний та дієвий розвиток територіальних громад забезпечує стабільний розвиток держави в цілому. Водночас дослідження та запозичення досвіду держав Східної Європи, інтеграція в наші умови є необхідними й дієвими. Кожна держава сама формує методи та способи імплементації, проте країни регіону не відмовились від імплементації європейських стандартів самоврядування в національну правову систему, що і визначає актуальність досліджуваної теми.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Вивченню даної проблематики присвятили свої дослідження як вітчизняні, так і вчені європейської правової доктрини. Серед вітчизняних науковців O. Батанов, В. Борденюк, С. Бочаров, I. Верещук, Г. Зеленько, М. Корнієнко, I. Луніна, Матвієнко, A. Недогрєєва, М. ©–рзіх, Р. Павловський, В. Погорілко, М. Пухтинський, В. Сіренко, С. Скриль, A. Ткачук, Ю. Тодика, O. Харитонюк, Химинець А.Чиркін. Проблемі модернізації державного управління присвятили свої праці К.Ващенко, М.Михальченко, Ю. Сурмін

Чеський вчений П. Юптнер розкрив у своїх працях питання децентралізації та громадської участі в період проведенні реформ місцевого самоврядування.

Мета статті - розглянути та проаналізувати досвід розвитку територіальних громад держав Східної Європи, виокремити позитивні та негативні аспекти.

Виклад основного матеріалу

З початку 90-х років в Україні поступово будується європейська модель взаємовідносин державної влади и місцевого самоврядування. На шляху децентрaлiзaцiї та реформування мїсцевого самоврядування в Україні Варто зазначити, що визначальним орїєнтиром є Європейська хартїя мїсцевого самоврядування, яку держава ратифїкувала 15 липня 1997 р.

Хартія є основним міжнародно-правовим документом і для країн - членів Ради Європи, оскільки містить стандарти щодо організації управління на місцях на засадах місцевого самоврядування. Норми Хартії мають пряму дію й володіють верховенством щодо норм права, створюваних самою національною державою. Хартію спрямовано на захист та зміцнення місцевої автономії в Європі, оскільки зобов'язує сторони застосовувати основні правила, які гарантують політичну, адміністративну та фінансову незалежність органів місцевого самоврядування від державної влади [4, с. 18].

В середині минулого століття тема децентралізації була чи не найбільш актуальною політикою - правовою темою у світі. В країнах пострадянського простору та Східної Європи цей процес розпочався тільки на початку 90-х років.

Законодавство України надає громадянам можливості та перспективи щодо активної участі в процесах ухвалення рішень на місцевому рівні. Основними нормативно-правових актами, які забезпечують методи впливу громадян на прийняття рішень є: Конституція України, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Статути територіальних громад.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» - територіальна громада - жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно- територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр [1].

Організація роботи в громаді відбувається тоді, коли люди об'єднуються для розв'язання певних питань та проблем, і в такий спосіб зміцнюють взаємну довіру та повагу. Слід зазначити, що співпраця в громадах, залучення людей - однодумців та активна діяльність для досягнення змін на місцевому рівні допомагають змусити владу своєчасно реагувати на вимоги. Зі свого боку, громада має можливість активніше розв'язувати власні проблеми, не чекаючи на допомогу держави, а місцева влада дослухається до громади.

Тенденції розвитку місцевого самоврядування в посткомуністичних країнах Східної Європи варто розглядати у взаємозв'язку з формуванням політичних інститутів. Однак сьогодні вже можна вести мову про значний прогрес Республіки Польща, у якій з 1989 року здійснювались адміністративна та адміністративно - територіальна реформи. Вони впроваджувались поступово:

I. Відродження самоврядування - рівень гміни (1989 р.);

II. Прийняття Закону «Про територіальне самоврядування» від 03.08.1990 р.;

III. Реалізація програми розширення повноважень великих міст (1994 - 1996 р.р.);

IV. Реформа адміністративно - територіального устрою (1998 - 1999 р.р.).

На першому етапі децентралізації гміни наділили незалежними

повноваженнями. Місцеве самоврядування після реформи містило регіональні, повітові та спільноти ґмін, які відповідають трьом різним рівням основного територіального поділу держави. Слід зазначити, що між ними не існує відношення організаційної залежності. Вони є рівноправними, але відрізняються між собою за поставленими перед ними завданнями.

Дана реформа забезпечила децентралізацію та гарантувала право громад на самостійне вирішення місцевих справ. Метою укрупнення воєводств стало утворення конкурентоздатних (з регіонами інших європейських держав) територіальних одиниць після вступу країни до Європейського Союзу. Oснoвним завданням стало створення моделі, яка б відповідала класифікації NUTS ЄС - це єдина статистична системі адміністративно - територіальних одиниць. Як результат - з'являється можливість забезпечити у країнах Європейського Союзу уніфіковану, прозору та дієву модель статистичного моніторингу і на її основі проводити регіональну політику та поліпшувати її.

Дослідник адміністративної реформи в Польщі С. Бочаров наголошує, що під час створення моделі розподілу функцій воєводств, повітів і гмін було все зроблено для того, щоб уникнути накладення та дублювання повноважень урядової адміністрації та органів самоврядування. Саме такий поділ зміг гарантувати можливість проведення ефективної політики регіонального розвитку та використання інструментів політики Європейського Союзу [3].

Фундаментальними засадами адміністративно-територіальної реформи Республіки Польща можна визначити: децентралізацію державної влади, перехід державної адміністрації під муніципальний контроль, створення нового закону про місцевівибори до місцевих рад, відтвореннямуніципальних юридичних осіб і відновлення майнових прав, обмеження державного втручання у місцеві справи. Роблячи висновки, щодо статусу територіальних громад в України та його конституційної регламентації відповідно європейських стандартів на прикладі Республіки Польща слід зазначити необхідність наповнення цього статусу реальним змістом [7, с. 213].

Варто підкреслити, що особливо цінним для України, є позитивний досвід функціонування сільських територіальних громад. Розвиток та пріоритетність сільських територіальних громад в Україні, зумовлюється винятковою цінністю виробництва продукції сільського господарства та продовольства для життєдіяльності людини. Водночас відбувається відродження селянства як господаря землі.

Розглянемо проведення адміністративно-територіальної реформи в Чехії та проаналізуємо, як використати цей досвід країни Східної Європи. Слід зaзнaчити, що було застосовано другу модель - створення мереж муніципальної співпраці для подолання недоліків системи органів місцевого самоврядування. На початку 1990 рр. регіональна влада намагалась позбавитись наслідків примусового укрупнення органів самоврядування, яке мало місце за часів соціалізму. Виходячи з цього, реформатори відмовились від продовження політики укрупнення і перейшли до реалізації принципу заохочення створення спільних органів, основне завдання яких - виконання призначених державою функцій. При цьому відбувся розподіл органів місцевого самоврядування в залежності від їх функцій та рамками компетенцій. У результаті сформувались три рівні муніципалітетів:

перші - здійснюють базові місцеві функції;

другі - відповідають за делеговані державою функції, муніципалітети;

третього рівня - займаються наглядово-контрольними питаннями в системі функціонування місцевої влади.

Таким чином, реформа в Чехії проходила не за більш поширеною в Європі схемою укрупнення органів місцевого самоврядування. Результат адміністративно-територіальної реформи в Чехії - було створено 14 самоврядних країв та 6242 громади.

Після відокремлення Словаччини від Чехії у 1993 р., в країні почалося реформування адміністративно-територіального ладу. де зміни були одночасними на всій території, Метою реформи стало створення регіонів, які б мали потенціал для економічного та соціального розвитку. Даний проєкт 1995-1998 рр. визначав формування дворівневої моделі адміністративно- територіального устрою держави. У 1996 р. був прийнятий Закон «Про адміністративно-територіальний поділ Словацької Республіки», який передбачав симетричне становлення державного управління на рівні краю. З 1998 року Уряд Словаччини поступово змінив свій територіально- адміністративний поділ і сформував другий рівень місцевого самоврядування (вищі територіальні одиниці - Краї). Було створено 8 адміністративно- територіальних одиниць.

Наступною країною, що запровадила реформи місцевого самоврядування в даний період (1990 р.) стала Угорщина. В країні почалася активна дискусія щодо відновлення самоврядування округів (комітатів). Пропозиції щодо створення нової ефективної системи адміністративно- територіального поділу готувалися в Угорщині й раніше - було розроблено безліч теоретичних і практичних проектів. ©–днак відповідна ситуація склалася в 1990 р., округи були збережені, проте їх функції й повноваження були значно обмежені. Варто зазначити, що Конституція Угорщини закріпила принцип паритетного партнерства між органами місцевого самоврядування і державою в інтересах громадянського суспільства. Стратегічною метою адміністративно-територіальної реформи в 90-ті роки стало набуття членства в Європейському Союзі.

?собливістю й окремим суб'єктом місцевого самоврядування в Угорщині є місцеві органи самоврядування меншин. Меншини роздрібнені по всій країні, тому система їх місцевого представництва не може брати за основу систему територіальних одиниць. За допомогою окремої виборчої процедури етнічні та національні меншини в Угорщині мають право створювати свої місцеві органи самоврядування. Характерним для даної країни є те, що центральним урядом Угорщини питання фінансування місцевого самоврядування зазначено такі межі:

- органи місцевого самоврядування не можуть планувати дефіцит у річному бюджеті;

-виконання делегованих повноважень має покриватися лише з власних доходів місцевого самоврядування (наприклад, місцеві податки, доходи від місцевих підприємств);

-умови випуску облігацій та отримання кредиту стали більш суворими.

Визнання місцевого самоврядування як політичної інституції є передумовою якісного розвитку і стабільності місцевого самоврядування.

Для вирішення цього завдання адміністративна реформа в Угорщині базувалася на таких основних принципах: наукова обґрунтованість; швидкість, ефективність та масштабність перетворень; «точне налагодження» нової адміністративної системи;послідовність та узгодженість [5, с. 58].

Як зазначає С. Скриль: «Однак широкомасштабні зміни в системі адміністративно-територіального устрою та системі місцевого самоврядування розпочалися вже після вступу Угорщини до Європейського Союзу, в 2010 р. Сутність реформ полягала в розширенні повноважень державної влади на місцевому рівні та обмеженні діяльності місцевих і регіональних органів влади щодо здійснення їх основних функцій»[5, с. 58].

Вивчаючи дану проблематику, варто зазначити, що Інститут Відкритого Суспільства країн Балтії (Естонії, Латвії, Литви) і Центрально-Східної Європи (ЦСЄ) (Польщі, Угорщини, Словенії, Словаччини й Чехії) провів дослідження. Результати розкрили і показали, що уряди даних країн під час проведення реформ зосередили увагу на таких компонентах:

-законодавча, конституційна база і структура місцевих органів влади;

-управління місцевими органами влади й механізми надання послуг;

-місцева політика, методи прийняття рішень і внутрішня організація;

- ринково-орієнтований економічний розвиток.

-фінансові питання й управління фінансами.

Процес децентралізації системи органів влади в країнах ЦСЄ і країн Балтії базується на принципах «від системи державної влади на місцях до системи мiсцевoгo самауправління» і «від сильнoї держави дo сильнoгo грoмaдянськoгo суспільства» [4, c. 31].

Отже, в основу правового регулювання функцій та повноважень місцевого самоврядування більшості зарубіжних держав - покладено принцип субсидіарності, поширений на загальноєвропейському рівні. Даний принцип поєднується із формуванням поняття публічної адміністрації - єдиної системи публічного урядування. Відповідно до принципу субсидіарності - місцеві органи влади, місцеві інтереси, місцеве самоврядування є інтегрованими в єдиний управлінський механізм, діяльність якого спрямована на спільне вирішення завдань, актуальних в суспільстві.

Висновки

Аналіз законодавства різних країн Європи розкриває і показує, що проведені в Польщі реформи надали можливість сформувати єдину систему публічної адміністрації, засновану на широкій децентралізації й гарантували громади на самостійне вирішення місцевих справ. Адміністративно-територіальна реформа місцевого самоврядування в Польщі є найбільш прогресивною та ефективною серед європейських держав. Досвід Чехії для інших країн, принципи функціонування системи публічного врядування в посткомуністичному просторі під час соціально-економічного реформування - це результат реорганізації, послідовних змін і в об'єднання політиків, громадян, бізнесу та управлінців. Реформування територіального устрою в Угорщині розпочалося в 1990 р., проводилося в декілька етапів і в цілому тривало майже 20 років.

Водночас органи місцевого самоврядування одного й того ж рівня не завжди можуть однаковою мірою забезпечувати розв'язання актуальних проблем через нерівність умов (ресурсів) і це являється досвідом, який треба врахувати в проведенні реформ.

Література

1. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» №2 280/97-ВР, у редакції 22.09. 2016 року, Стаття 1. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/280/97-%D0%B2%D1% 80#Text

2. Європейська хартія місцевого самоврядування, хакоп.гааавоу.иа. https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/994_036#Text

3. Бочаров С.В. Адміністративні реформи в Польщі як крок до інтеграції в Європейський Союз. Наука. Релігія. Суспільство. 2009. № 4. С. 60-64.

4. Лелеченко А. П., Васильєва О. I., Куйбіда В. С., Ткачук А. Ф. Місцеве самоврядування в умовах децентралізації повноважень: навч. посіб. К. : 2017. 110 с.

5. Скриль С.А. Розвиток місцевого самоврядування в країнах Вишеградської групи. Політікус. 2019. Вип.3.С.55 - 60.

6. Харитонюк О.Л. Чеський досвід залучення громадян до участі у місцевому самоврядуванні. Регіональні студії. 2021. №24. С. 89 - 93.

7. Хрущ С.В. Зарубіжний досвід розвитку територіальних громад в умовах децентралізації. Експерт: парадигми юридичних наук і державного управління. 2020. №4(10). С. 208-216.

8. Чернеженко O+М. ©–снови Європейської конституційної моделі місцевого самоврядування в Європейській хартії. Право і суспільство.2019. №3.Ч. 2. С.110 - 116.

9. Чепель O. Реформа муніципальних органів та адміністративно - територіального устрою: на прикладі України, Польщі й Латвії. Конституційне право. 2019. №5. С. 185 - 189.

10. Чиркін Л.С. Запровадження адміністративно - територіальної реформи: досвід Угорщини. Від громадянського суспільства - до правової держави. Збірник тез і доповідей. Харків: ХНУ імені В. Н. Каразіна. 2017. 370 с.

References

1. Zakon Ukrainy “Pro mistseve samovriaduvannia v Ukraini” vid 21 travnia 1997 roku, № 280/97-VR [Law of Ukraine “On local self-government in Ukraine” from May 21, 1997, № 280/97-ВР]. (1998). хакоп.гаЗа^оу.иа. Retrieved &от https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/ 280/97-%D0%B2%D1%80#Text [in Ukrainian]

2. Yevropeyska hartiya miscevogo samovryaduvannya [European Charter of Local Self-Government]. Retrieved from https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/994_036#Text

3. Bocharov S.V. (2009). Administrativni reformi v Polschi yak krok do integraciyi v Yevropeyskiy Soyuz. [Administrative reforms in Poland as a step towards integration into the European Union]. Nauka^. Religiya. Suspilstvo - Science. Religion. Society. № 4. P. 60-64. [in Ukrainian].

4. Lelechenko A. P., Vasilieva O.I., Kuibida V.S.,Tkachuk A.F.(2017). Mistseve samovriaduvannia v umovah detsentralizatsii povnovazhen: [Local self-government in conditions of decentralization of powers]. navch. posib - educ. a manual. K. 110 p.[in Ukrainian].

5. Skryl S.A. (2019). Rozvytok mistsevogo samovriaduvannia v krainah Vyshegradskoii grypu. [Development of local self-government in the countries of the Visegrad Group]. Politikys - Politicus. №3. P. 55 - 60. [in Ukrainian].

6. Kharytonyuk O.L. (2021). Cheskyji dosvid zaluchennja gromadjan do uchasti u mistsevomu samovriaduvanni. [The Czech experience of involving citizens to participate in local self-government]. Regionalni studii - Regional studios. №24. P. 89 - 93.[in Ukrainian].

7. Khrusch S.V.(2020). Zarubizhnyi dosvid rozvytku terytorialnykh gromad v umovah detsentralizatsii. [Foreign experience of the development of territorial communities in conditions of decentralization]. Ekspert: paradygmy jurydychnyh nauk i derzhavnogo upravlinnja - Expert: Paradigms of Law and Public Administration. №4(10). P. 208-216. [in Ukrainian].

8. Chernezhenko O.M. (2019). Osnovy Yevropeyskoii konstytustijinoii modeli mistsevogo samovriaduvannia v Yevropeyska hartiji.[The foundations of the European constitutional model of local self-government in the European Charter]. Pravo i suspilstvo - Law and society. №3. P. 2. P.110 - 116. [in Ukrainian].

9. Chepel O.(2009). Reforma munitsypalnykh orhaniv ta administratyvno - terytorialnoho ustroiu: na prykladi Ukrainy, Polshchi y Latvii.[Reform of municipal bodies and administrative- territorial system: on the example of Ukraine, Poland and Latvia]. Konstytutsiine pravo - A constitutionalright. №5. P. 185 - 189. [in Ukrainian].

10. Chirkin A.S. (2017). Zaprovadzhennya administrativno_teritorialnoji reformi: dosvid Ugorschini. Vid gromadyanskogo suspilstva - dЎЈргауоуоїЎ№еі^ауі. [Ітр1етеП:агіоп оЎѕ administrative and territorial reform: the experience of Hungary. From civil society to the rule of law]. Zbirnik tez i dopovidey. Kharkiv: HNU imeni V. N. Karazina - Collection of abstracts and reports. Kharkiv: VNKarazinKhNU. 370 p.[in Ukrainian].

Размещено на Allbest.ru