Щодо питання міжнародно-правового статусу біженцю: закріплення та практична реалізація в умовах сьогодення

Artur Zamryha Ph.D. Of Economics, Doctor of law, Associate Professor, Professor of the Department of Public and international Law, Kyiv National Economic University named after Vadym Hetman, Kyiv, Ukraine

The relevance of this article lies in the fact that providing protection to people whose rights are violated is an important challenge throughout the development and existence of democratic countries. As we can observe, this topic experienced the greatest aggravation in 2022 as a result of the military invasion of the Russian Federation in Ukraine. We would like to draw our attention to the fact that any social phenomenon has its own primary basis, therefore this study consists of two substantive parts: the theoretical aspect of enshrining the rights and freedoms of refugees in international treaties, as well as the identification of functions and responsibilities that rest on states, and on the territory of which these documents are valid; the practical aspect of the implementation of these duties. The problem is determined by the difficulty of the relationship between the theoretical consolidation of the rights of refugees and their practical implementation. The main focus of the work is on the analysis of normative legal acts, which made it possible to determine the functions and duties of the states towards refugees, as well as to compare the theoretical and actual aspects of the study. For a better understanding of the disclosure of the problem, the work also examined the powers of parliaments, judicial authorities, national human rights institutions, and ombudsmen. We will try to clarify and indicate, based on the findings of the study, our own assessment of the correspondence between the theoretical consolidation and the practical implementation of the rights of refugees. It is the practical implementation of the international legal status of refugees from Ukraine that is followed by the example of the EU countries. At the same time, it should be understood that in addition to the creation of new normative legal acts, countries made changes to the existing legislation. They also tried to determine the reasons for the return of Ukrainians to the Motherland, which made it possible to form an assessment of the level of implementation of the protection of refugees' rights. In turn, the question, the answer to which can be determined only with the lapse of time, is troubling: how long will the countries that have sheltered refugees be able to implement the protection of their rights.

Key words: refugee rights; legal status of refugees; ratification of international treaties; international law; military invision; war in Ukraine.

Вступ

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв^язок із важливими науковими чи практичними завданнями. Протягом останнього часу ми можемо спостерігати, що відбувається значна кількість збройних конфліктів частіше через політичні погляди, в результаті чого: багато громадян вимушені залишати свої рідні домівки та шукати захисту на територіях інших держав. Так і сталося з громадянами України 24 лютого 2022 року. Саме тому сьогодні, як ніколи раніше постала проблема міжнародно-правового статусу біженців, яка потребує аналізу нормативно-правових актів, що закріплюють захист таких категорій осіб та співвідношення з їх практичною реалізацією.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв'язання даної проблеми і на які спирається автор. Науковим підходам до дослідження правових питань урегулювання статусу біженців українські вчені почали присвячувати починаючи з 2014 року. Зокрема цим питанням присвячені дослідження таких авторів як О. В. Дерманська [4], В. В. Євдо- кимов [2], Р А. Калюжний [7], І. П. Прокопенко [4], В. І. Тимчик [7],Ўё¦ С. Чуєнко [8], К. В. Шиманська [2] та інших.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми, котрим присвячується означена стаття. Для реалізації дослідження звернемо увагу на формування та розвиток єдиної міжнародної міграційної політики у сфері захисту прав біженців у сучасному світі, яка є одним із першочергових завдань держав. Тут доречно уточнити, що така проблема зумовлена порушеннями прав людини в результаті війни, що стало приводом для пошуку притулку мільйонам українцям в 2022 році, які змушені були покидати власні домівки та шукати кращої долі в країнах ЄС.

Формулювання цілей статті (постановка завдання). Загалом метою є аналіз міжнародних договорів, який дасть змогу визначити функції та обов'язки держав перед біженцями та порівняти теоретичні та фактичні аспекти дослідження.

Враховуючи мету нашого дослідження спробуємо згенерувати та поставити перед нами такі основні завдання:

1. Дати визначення «біженець» з точки зору різних міжнародних договорів.

2. На основі цих документів дослідити повноваження парламентів, органів судової влади, національних правозахисних установ, омбудсменів в сфері надання захисту прав біженцям.

3. Провести спробу виділення функцій та обов'язків держав перед біженцями.

4. Проаналізувати відповідність теоретичного закріплення та практичної реалізації прав біженців.

Виклад основного матеріалу дослідження

Слід розпочати з того, що надання захисту людям від збройної агресії та військових дій, які рятуються втечею у пошуках притулку, - це одна з найдавніших традицій людства, закріплена в багатьох релігійних та культурних традиціях, яка сьогодні є частиною міжнародного права. Люди стають біженцями, коли в їх рідних країнах порушується принцип верховенства права. Вони покладаються на цей принцип під час пошуку захисту в інших країнах. Ці особи сподіваються на його відновлення на батьківщині, що одного разу дозволить їм повернутися додому. Заради цього країни світу розробляли нормативно-правові акти, спрямовані на надання притулку та захисту жертв переслідування та війни. Насамперед для дослідження поставленої проблеми слід звернутись до цих же актів, розпочавши з самого поняття.

У міжнародних договорах існує багато визначень щодо того, кого слід вважати біженцем. Така різноманітність залежить від цілей відповідного документа. Наприклад, стаття 1 ратифікованої ВРУ Конвенції про статус біженця 1951-го року зазначає, що біженцем є іноземець або особа без громадянства, що внаслідок обґрунтованих побоювань став жертвою переслідувань за ознаками расової, національної приналежності, відношенням до релігії або громадянства, приналежності до певної соціальної групи або політичними переконаннями, змушений покинути територію держави, громадяниномякоївінє(абонатериторіїякої він постійно проживає), і не може або не бажає користуватися захистом цієї держави внаслідок указаних побоювань [3]. держава біженець правозахисний

Протокол щодо статусу біженців 1967 року доповнив це поняття, врахувавши до переліку особу, змушену залишити свою країну внаслідок зовнішньої агресії, окупації, іноземного панування або подій, які серйозно порушують громадський порядок у будь-якій частині або у всій країні походження чи національності [5].

Відповідно до Конвенції 1951 року або Протоколу 1967 року, які зазначались раніше, країни погоджуються захищати біженців на своїй території та під своєю юрисдикцією відповідно до положень цих документів. Держави також погодились надати біженцям відповідні права відповідно до міжнародних зобов'язань у галузі прав людини. Країни які не є учасниками Конвенції або Протоколу, пов⁵язані принципом недопущення висилки, який є нормою звичайного міжнародного права, та має обов'язкову силу всім державам.

Усе вищенаведене дає можливість визначити функції та обов'язки держав в сфері захисту прав біженців. Як нам вдалося з'ясувати, що до зобов'язань держави відноситься розгляд первинних, корінних причин вимушеного переміщення. Зміцнення верховенства права, забезпечення безпеки, справедливості та рівних можливостей громадян має значну перевагу для вирішення проблем з насильством, жорстокістю та дискримінацією, які можуть призводити до вимушеного переміщення людей.

До країн, які ще не приєднались до Конвенції 1951 року або Протоколі1967 року, парламентарії можуть виступати за приєднання до цих документів та підтримку такого приєднання. Міжпарламентська спілка постійно підтверджує, що Конвенція та Протокол займає центральне місце у забезпеченні захисту біженців, і закликає держави, що не приєднались, приєднатись до цих міжнародних документах.

Уточними, що для різних гілок влади відводяться взаємопов'язуючі функції та зобов'язання для створення та підтримки державних систем притулку на основі верховенства права, також для забезпечення захисту та довгострокових рішень на користь біженців. На ці зобов'язання покладаються як і на центральний уряд, не менш важлива роль у регіональних та місцевих органах влади.

Європейський парламент бере участь у розробці та затвердженні законодавства Європейського союзу, узгодженого у рамках Загальноєвропейської системи притулку. Комітет з громадянських свобод, правосуддя та внутрішніх справ, займаються широким колом інших питань, які стосуються біженців.

Уточними, що Парламентська асамблея ради Європи (ПАРЄ), розробила рекомендації щодо питань, які стосуються захисту біженців: альтернативи тримання під вартою; управління змішаними міграційними потоками; боротьба з нетерпимістю; право на працю шукачів притулку; стандарти, що застосовуються в заході щодо поверненню біженців; моніторинг та готування доповідей про становище осіб, які шукають притулку та біженців у державах-членах Ради Європи [11].

За нашим баченням судді відіграють важливу роль у захисті біженців. Оскільки рішення які вони приймають, сприяють обґрунтованому тлумаченню та застосуванню відповідних стандартів, також допомагають подолати недоліки у сфері захисту. До прикладів регіональних судових органів можна віднести: Європейський суд з прав людини, Суд Європейського Союзу та Міжамериканська комісія та Суд з прав людини, вони винесли важливі рішення, що містять тлумачення регіональних документів, що захищають шукачів притулку та біженців [14].

Окремо додамо, що неурядова організація Міжнародна асоціація суддів у сфері права про захист біженців, яка сприяє розумінню суддями зобов'язань, які створюються Конвенцією 1951 року та іншими відповідними документами. Вона здійснює свою діяльність для обміну інформацією, для розробки підходів до тлумачення та застосування законодавства про біженців, ухвалення рішень про права осіб, що шукають притулку та біженців, а також розуміння незалежності судових органів у контексті законодавства про біженців.

Щодо функцій виконавчих та адміністративних органів то для забезпечення правової бази захисту біженців потрібна національна система притулку, а для цього необхідно рішення компетентних національних органів. Тому слід задіяти відповідні міністерства, залежно від конкретних функцій які вони повинні виконувати [13]:

- розуміти ключові поняття та правові принципи;

-аналізувати чинне національне законодавство, яке може застосовуватися або виявиться порушеним;

- приймати рішення щодо нових законодавчих чи політичних заходів які необхідні;

- приймати рішення про те, які інститути необхідно встановити;

- приймати рішення про запит у міжнародного співтовариства технічної допомоги у створенні правової бази захисту біженців;

- забезпечити реалізацію вжитих заходів;

- здійснювати поточний моніторинг, щоб забезпечити ефективність та справедливість вжитих заходів.

Держава виконує функції через покладення їх на національні парламенти. До них відносять:

- створення та підтримка національної правової основи захисту біженців;

- розгляд політичних документів;

- підготовка та затвердження законодавства, що відповідає міжнародним стандартам;

- виділення фінансування державним відомствам та установам

-сприяння формування позитивного ставлення громадян до біженців.

Варто згадати, що національні правозахисні установи є незалежними від держави та роблять значний внесок у захист тих, хто шукає притулок, також здійснюють моніторинг дотримання їх прав. Вони можуть здійснювати свою роботу у формі комісії з прав людини чи омбудсменів. Окрім управлінні ООН по правам людини (НПЗУ) у деяких країнах діють комісії чи омбудсмени з спеціальними мандатами. До них відносяться, НПЗУ, які займаються такими питаннями, як дискримінація або утримання під вартою, права меншин, дітей та жінок чи осіб з інвалідністю. Вони розслідують скарги та намагаються їх врегулювати, за допомогою рекомендацій чи інших способів, та виявляють системні проблеми, які призводять до порушення прав людини по відношенню до осіб, які шукають притулку та біженців і прагнуть над їх усуненням.

Слід розрізняти те, що держава має додаткові зобов'язання перед біженцями залежно від їх віку, статі, інвалідності або інших факторів. Виконавчий комітет УВКБ ООН визнав, що деякі шукачі притулку та біженці особливо схильні до небезпеки. Опираючись на міжнародне законодавство про права людини, Виконавчий комітет ухвалив висновки згідно з якими передбачається правова база для цілісного підходу до потреб представників наступних категорій [12]:

-Діти: трохи більше половини всіх біженців у світі складають діти. При вимушеному переміщенні діти більш вразливі, ніж дорослі, через вік, соціальний статус, фізичний та розумовий розвиток. Відповідно до вище сказаного Виконавчий комітет УВКБ ООН у 2007 році прийняв висновок № 107 про дітей у зоні ризику. У ньому містяться дуже докладні оперативні рекомендації щодо захисту дітей, які наражаються на підвищену небезпеку.

-Жінки та дівчата: досить часто наражаються на особливу небезпеку у зв'язку зі своєю гендерною приналежністю, культурним та соціально-економічним становищем і навіть правовим статусом. Це означає що у них можливо менше можливостей скористатись своїми правами порівняно з чоловіками та хлопчиками, тому можуть знадобитись цілеспрямовані дії на користь біженок, для забезпечення належного захисту нарівні з чоловіками та хлопчиками. Виконавчий комітет прийняв висновок № 105 про жінок і дівчат в умовах ризику [13].

-Особи з інвалідністю.

-Інші особи з особливими потребами: люди похилого віку; особи, які постраждали від тортур або сексуального та гендерно-обумовленого насильства; осіб, які пережили психологічну травму, жертви торгівлі людьми, особи, які є членами національних, етнічних, релігійних чи мовних меншин у конкретній групі населення чи ситуації [6].

При цьому ми маємо зазначити, держава щоб захистити біженців, має знати, хто є ними.

Національна влада повинна бути в змозі виявити людей, які потребують міжнародного захисту, та відрізнити їх від інших, які намагаються в'їхати на територію країни. Створення механізмів визначення осіб, які потребують міжнародного захисту, зокрема як біженців, дозволяє державам дотримуватися права людини шукати притулку та користуватися ним, а також виконувати свої зобов'язання відповідно до Конвенції 1951 року та міжнародного законодавства про права людини.

Без сумніву, визначення статусу біженця передбачає індивідуальну оцінку кожного клопотання про надання міжнародного захисту по суті, відповідно до критеріїв, викладеними у Кон- венції1951 року та застосовних в регіональних документах. Потрібно розглянути, що означає принцип prima facie для визнання статусу біженця [10]:

- він означає визнання державою або УВКБ ООН статусу біженця на основі очевидних об'єктивних обставин у країні походження біженця;

- визнає, що особи, які рятуються втечею від цих обставин, наражаються на небезпеку заподіяння шкоди, внаслідок чого вони підпадають під визначення «біженець» згідно з Конвенцією 1951 року та, у відповідних випадках, Конвенції ОАЄ про біженців 1969 р., Картахенської декларації та Конвенції у Кампалі 2009 р. (для держав) та під дію мандату УВКБ ООН;

-може застосовуватись у рамках індивідуальних процедур визначення статусу біженця, але частіше використовується в ситуаціях з групою людей на основі існуючих реєстраційних даних, коли масове прибуття робить індивідуальне визначення статусу непрактичним, неможливим або непотрібним;

- застосовується лише для визнання статусу біженця - ухвалення рішень про відхилення клопотань вимагає індивідуального розгляду;

- дозволяє кожному біженцю користуватися своїм статусом у країні, в якій він був йому наданий, а також користуватися правами, передбаченими відповідною конвенцією/документом;

- не призводить до надання тимчасового або умовного статусу і залишається чинним, якщо тільки не виконані умови припинення статусу чи він не був анульований або скасований.

Як це не дивно, деякі держави прийняли індивідуальний підхід до визначення статусу біженця інші застосовують визнання статусу на груповій основі, треті - гібридний підхід, визначаючи статус біженця на індивідуальній основі для деяких категорій та застосовуючи визнання групової основи за принципом prima facie - для інших. Груповий підхід, як правило, застосовується в ситуаціях масового припливу, коли визначення на індивідуальній основі практично неможливо, а потреби у міжнародному захисті очевидні (Prima facie). У деяких країнах УВКБ ООН відповідно до свого мандату здійснює визначення статусу біженця чи іншим чином бере участь у процедурі надання притулку.

Відтак рішення щодо застосування підходу за принципом prima facie має прийматися відповідно до національної нормативно-правової бази. На цій підставі різні держави застосовують різні способи визнання статусу біженця. Найбільш поширеним способом є визнання статусу за рішенням органу виконавчої влади, наприклад, відповідного міністерства, кабінету міністрів чи президента. Парламент або адміністративний орган у справах біженців у країні притулку також може ухвалити таке рішення. В кожному випадку відповідний орган повинен володіти законними повноваженнями для ухвалення такого рішення.

Що стосується нашої держави в умовах сьогоденного розвитку, то у результаті збройної агресії з боку росії значна частина населення України перетворилася або на внутрішньо переміщених осіб (ВП©–)Ј¬шукаючи безпечніші місця на території України (це 7,1 млн на початок квітня), або на біженців за кордоном. За підрахунками Управління Верховного комісара ООН у справах біженців, станом на 23 квітня 2022 року з України виїхали понад 5,1 млн осіб, з яких 2,9 млн - до Польщі, 774 тис. - Румунії, 490 тис. - Угорщини, 443 тис. -Молдови, 354 тис. - Словаччини [9]. Тобто можна побачити, що вибір країни обумовлено, передусім, наявністю в ній родичів або знайомих, а також близькістю до Батьківщини, тобто до сусідів України. Тому прослідкуємо практичну реалізацію міжнародно-правового статусу біженців на прикладі країн ЄС.

Здійснюючи дослідження практичної реалізації міжнародно-правового статусу біженців, варто згадати Директиву 2001/55/ЄС щодо надання тимчасового притулку [1]. її ухвалили ще у 2001 році в умовах численних вимушених переміщень населення в результаті воєнного конфлікту в Боснії та Косові. Однак більшої актуальності та практичної реалізації вона набула в цей час, а саме: її активовано ріЙЅенням Ради ЄС від 4 березня 2022 року. Директива регулює негайне забезпечення захисту громадян третіх країн, змушених масово рятуватися на території ЄС від війни або порушень прав людини, оскільки в умовах раптового прибуття багатьох біженців здійснити стандартну процедуру надання притулку, яка передбачає індивідуальний розгляд заяв, украй проблематично.

Окремо відзначимо, що колективний захист переміщених осіб дає змогу без зволікань допомогти великій кількості людей в умовах надзвичайної ситуації, а також знизити тиск на систему органів надання притулку. Тимчасовий захист надають на рік із можливістю продовжити його до трьох років залежно від ситуації в Україні, він забезпечує право на перебування, працевлаштування, медичну та соціальну допомогу, освіту для дітей.

Крім того хочемо звернути увагу та проаналізувати реалізовані аспекти освітньої сфери. Тут можна зазначити розроблені єдині стандарти підтримки дітей, їх належний захист, доступ до освітніх та медичних послуг. Неповнолітнім, які прибули без супроводу дорослих, негайно надали законного опікуна. Для зручності створений освітній портал із навчальними матеріалами українською, а також сформували мережі україномовних психологів для надання психологічної допомоги маленьким біженцям.

Як відомо систему квот для перерозподілу біженців між країнами-членами не розробили, оскільки, завдяки безвізовому режиму українці мають право 90 днів перебувати в ЄС, що дало змогу самостійно обрати країну перебування відповідно до своїх уподобань. Щоб полегшити їх переміщення, посилили координування транспортних сполучень, більшість рейсів з яких є безоплатними для українців. Значної уваги надано забезпеченню доступу до інформації, що виражається у розробленому єдиному європейському веб-сайтом для громадян України. Наприклад, на кордоні, у транспортних вузлах, населених пунктах за допомогою інформаційних хабів біженці змогли отримати інформацію про можливості переїзду та облаштування.

Не можемо обійти стороною не звернувши уваги на такий аспект, як реалізації статусу біженців Європейським Союзом, яка стосується надання фінансової допомоги Україні та країнам, що приймають біженців. Уже з перших днів війни ЄС спрямовував гроші на задоволення потреб біженців у найнеобхіднішому. 4 квітня 2022 р. Рада ЄС затвердила зміни до законодавства, відповідно до яких країни-члени зможуть надавати кошти з європейських структурних та інвестиційних фондів та Фонду європейської допомоги знедоленим на допомогу біженцям. Однак ухвалені на національному рівні рішення демонструють прагнення країн призначення закріпити на своїй території бажаних для них біженців.

Відповідно, як бачимо, за період від початку повномасштабної воєнної агресії рф до сьогодення в Україну повернулися понад два мільйони громадян. Спираючись на спостереження волонтерів, спочатку серед цих українців переважну кількість становили чоловіки, які їхали захищати Батьківщину, тепер це жінки з дітьми із заходу України, де відносно безпечно. Основними причинами повернення є проблеми адаптації за кордоном, бажання возз'єднатися з родиною. Також має місце й те, що в деяких країнах ЄС закінчився період грошових виплат, безоплатне проживання та пріоритетність трудового забезпечення біженців з України.

Отже, на підставі всього вищенаведеного слід уважати, що закріплені права біженців міжнародними договорами гарно спрацювали на практиці. Але залишається питання часу: чи буде продовжувати реалізовуватись і далі такий же належний захист статусу біженця як сьогодні країнами ЄС?

Висновки з цього дослідження і перспективи подальших розвідок у даному напрямку

Отже, можемо констатувати той факт, що інститут захисту прав біженців на сьогодні у Європейських країнах є досить розвиненим явищем, оскільки він має велику кількість притаманних йому властивостей, які насамперед спрямовані на недопущення дискримінації, порушення прав людини, що є першочерговою причиною навали великої кількості біженців. Відмітимо те, що біженці нарівні з іншими людьми користуються можливостями міжнародного механізму контролю за додержанням міжнародних угод у сфері захисту прав людини.

Дослідивши матеріали новітньої наукової юридичної літератури з впевненістю можемо сказати, що головним завданням європейської світової спільноти є праця, яка безпосередньо буде спрямована на максимальний захист та дотримання основоположних прав і свобод, та допомогу у проведені європейських реформ у тій країні з якої йде великий наплив біженців, для того, щоб громадяни хотіли повертатися на власну Батьківщину.

Відмітимо, що у світовій юридичній практиці питання дотримання міжнародно-правового статусу біженців дозволяє нам визначити принципи, на яких ґрунтується правове становище біженців. Насамперед це - тимчасовий захист, невидача біженців, їх не висилка, добровільна репатріація, політичний притулок, рівний розподіл тягаря прийому й облаштованості біженців усіма державами.

Обов'язково хочеться звернути увагу, що недотримання прав людини найчастіше є причиною криз, пов'язаних з біженцями. І саме головне, що необхідно відмітити для того, щоб біженці добровільно хотіли повертатися до своєї Батьківщини, першочерговим має бути відновлення поваги й людяності та додержання всіх Європейських категорій прав людини.

Слід відзначити, що правову базу для захисту біженців складають міжнародне право, що стосується біженців, міжнародне право прав людини, а при певних обставинах - міжнародне гуманітарне право та міжнародне кримінальне право. У науковій юридичній літературі простежуються тенденції того, що біженці є показником внутрішнього державного становища країни на зарубіжній арені, та як проблеми однієї країни безпосередньо впливають на рівень життя інших країн.