Особливості правового режиму землі як основного національного багатства України

Размещено на http://allbest.ru

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

Особливості правового режиму землі як основного національного багатства України

Шульга М.В., доктор юридичних наук, професор,

професор кафедри земельного та аграрного права

Лісова Т.В., доктор юридичних наук, доцент,

доцент кафедри земельного та аграрного права

Мельник Н.О., кандидат юридичних наук,

асистент кафедри земельного та аграрного права

Анотація

Статтю присвячено особливостям правового режиму землі як основного національного багатства України. У статті підкреслюється виключна роль землі як основного національного багатства щодо забезпечення гідних умов життєдіяльності громадян України, економічного і політичного суверенітету держави. Проаналізовано конституційні положення щодо землі як основного національного багатства.

Досліджено функції землі, які вона виконує у процесі життєдіяльності людини та суспільства. Всебічно розглянуто юридичні ознаки землі як основного національного багатства та об'єкту правовідносин. Розкрито власну позицію щодо відмінних рис землі від речі та майна в цілому. Наведено різні позиції вчених щодо розкриття зазначеної категорії та точки зору з цього приводу.

Підкреслюються важливі соціально-екологічні функції землі, які викликають об'єктивну необхідність забезпечення особливої охорони землі як національного багатства у процесі її використання та відновлення. У статті підкреслено та всебічно аргументовано необхідність розроблення та прийняття Загальнодержавної цільової програми використання та охорони земель, запропоновано її структуру, а також обґрунтовано нагальну потребу у прийнятті Закону «Про відновлення земель».

Підкреслюється відсутність єдиної державної системи охорони земель. Досліджено основні чинники, які призвели до погіршення стану земель, як основного національного багатства. Запропоновані заходи забезпечення ефективного механізму охорони земель та їх своєчасного відновлення. Проаналізовано схвалену Концепцію Загальнодержавної цільової програми використання та охорони земель. Розкрито особливості перебування землі як основного національного багатства під особливою охороною держави. Підкреслюється, що особлива охорона землі державою має стосуватися усіх без винятку земель у межах кордонів України.

Ключові слова: землі, земельна ділянка, земельні ресурси, природний об'єкт, охорона, відновлення, використання, особливості, національне багатство, держава.

Abstract

Features of the legal regime of land as the main state wealth of Ukraine

Shulga M. V., Lisova T. V., Melnyk N. O.

The article is devoted to the peculiarities of the legal regime of land as the main national wealth of Ukraine. The article emphasizes the exceptional role of land as the main national wealth in providing decent living conditions for citizens of Ukraine, economic and political sovereignty of the state. The functions of the land performed in the course of human and social life are investigated. The legal features of land as the main national wealth and legal object are comprehensively considered. The own position regarding the distinguishing features of land from property and property as a whole is revealed. Different positions of scientists on the disclosure of the specified category and points of view on this matter are presented. The important socio-ecological functions of the land are emphasized, causing the objective necessity of ensuring the individual protection of the land as a national treasure in the process of its use and restoration. The absence of a unified state system of land protection is emphasized. The main factors that led to the deterioration of the state of land as the main national wealth are investigated. Measures are proposed to ensure an effective mechanism for the protection of lands and their timely restoration. The approved Concept of the National target program of land use and protection was analyzed. The peculiarities of land as the main national wealth under the special protection of the state are revealed. It is emphasized that the special protection of land by the state should apply to all lands within the borders of Ukraine without exception.

Key words: land, landplot, land resources, natural object, protection, restoration, use, features, national wealth, state.

Вступ

Земля як об'єкт земельних правовідносин виступає одним із різновидів об'єктів матеріального світу, в тому числі нерухомістю, різновидом нерухомого майна, проте характеризується низкою особливостей, які стосуються не тільки її природного походження, а й географічною, біологічною, адміністративно-територіальною, екологічною, економічною, соціальною, політичною та державно-правовою цінністю.

Виходячи з виключного значення землі у всіх сферах функціонування суспільства, Конституція України (ст. 14) і Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 р. (ст. 1) визнають землю основним національним багатством, яке перебуває під особливою охороною держави.

Земля, будучи загальнодержавним благом, створена в процесі природних біологічних, фізичних, хімічних чинників, як сфера життєдіяльності українського етносу та формування багатонаціональної держави (Українського народу, якому належить право власності на неї), як матеріальний об'єкт навколишнього природного середовища, виокремлений Конституцією України із системи нерухомості і відмежований від різних типів майна (речей), які створені людиною у процесі виробництва, надання послуг та ін. [1, c. 18].

Констатуючи пріоритетну і визначальну роль землі серед інших складників національного багатства, законодавець за основу приймає її функції, які вона виконує у процесі життєдіяльності людини та суспільства. Він виходить з того, що земля виступає не тільки матеріально-просторовою базою державно-територіального устрою України, основою її незалежності, суверенітету, територіальної цілісності і національної безпеки, а й реалізації внутрішніх і зовнішніх функцій держави та взагалі здійснення державної влади в країні. Наведені конституційні положення щодо землі як основного національного багатства свідчать про визнання виключної ролі даного об'єкта природи і природного ресурсу в забезпеченні гідних умов життєдіяльності громадян України, економічного і політичного суверенітету держави. Адже, як підкреслює В. В. Носік, земля являє собою цілісний об'єкт права власності Українського народу та становить собою розташований над надрами, територіально обмежений кордонами України, цілісний, нерухомий, поверхневий ґрунтовий і зайнятий водоймами шар земної кори, який є основою ландшафту і просторовим базисом для гармонійного розподілу місць розселення, діяльності людей, об'єктів природно-заповідного фонду з урахуванням економічних, соціальних, екологічних та інших інтересів суспільства, належить народові на праві власності, і є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави [2, c. 167, 496].

У контексті зазначеного вище доцільно виокремити праці, присвячені вказаній проблемі. Йдеться про роботи таких учених, як В. І. Андрейцев, О. Г. Бондар, О. А Вівчаренко, І. І. Каракаш, В. В. Носік, П.Ф. Кулинич, А. М. Мірошниченко, О. М. Пащенко, А. І. Ріпенко, Т. О. Коваленко та ін.

Постановка завдання. Метою статті є здійснення аналізу особливостей правового режиму землі як основного національного багатства України.

Результати дослідження

Загальні принципові засади правового врегулювання відносин щодо використання та охорони об'єктів національного багатства були закладені Законом УРСР «Про економічну самостійність Української РСР» від 3 серпня 1990 р. [3]. У ньому прямо підкреслюється, що основу економічної самостійності України складає власність її народу на національне багатство. Формулюючи основні цілі економічної самостійності України, Закон акцентує увагу на зростанні національного багатства, яке базується на принципі власності Українського народу, що утворює фундамент (основу) економічної самостійності.

Національне багатство - це сукупність економічних та соціальних ресурсів країни, які створюють необхідні умови та визначають перспективи соціально-економічного розвитку суспільства. Показники національного багатства країни мають безпосередній і прямий зв'язок з розвитком економіки української держави. У сукупності матеріальних і духовних благ, які складають основу вітчизняного національного багатства, Основний закон виокремлює землю та інші природні ресурси, що оголошені об'єктом права власності Українського народу.

Визначальне та провідне місце серед природних ресурсів як складником національного багатства з урахуванням призначення, функціонального використання, специфічної і особливої ролі та виконуваних функцій згідно з Конституцією України займає земля як об'єкт земельних правовідносин, правовий режим якого характеризується низкою специфічних рис. Цінність землі як основного національного багатства полягає в невичерпності та різноманітті її корисних властивостей, використання яких дозволяє задовольняти матеріальні, естетичні, духовні, пізнавальні, оздоровчо-лікувальні, рекреаційні, історико-культурні та інші потреби кожного громадянина України та суспільства в цілому. Земля, будучи основним національним багатством, з одного боку, є сукупністю всіх земель (земельних ділянок) в межах території України, а з іншого - це територіально обмежений кордонами держави верхній шар земної кори між її поверхнею і надрами. При цьому поняття землі як національного багатства й об'єкта права власності Українського народу охоплює землі державної, комунальної і приватної власності. Вона є не лише національним надбанням Українського народу, а й складає територію (простір), в межах якої здійснюється його влада. Належність землі до основного національного багатства вказує на необхідність запровадження особливого правового режиму охорони даного об'єкта та зумовлює визначення землі в якості особливого об'єкта правового регулювання. земля україна охорона право

Зазначимо, що специфіка земельних правовідносин зумовлена насамперед особливостями землі (земельних ділянок) як об'єкта цих правовідносин. Так, земля, будучи творінням природи, має природне походження, виникла задовго до появи людини і створена без її трудової участі. Маючи статус основного національного багатства України, яке перебуває під особливою охороною держави, вона Основним законом проголошена об'єктом права власності Українського народу.

Земля як найважливіша частина навколишнього природного середовища виступає первинним елементом екосистеми і водночас основою розміщення та існування інших природних ресурсів. Маючи інвестиційний потенціал для економічного розвитку суспільства та виконуючи роль основного засобу виробництва в сільському та лісовому господарстві, вона являє собою простір (територію), в межах якої функціонують місця розселення людей, розміщуються виробничі, рекреаційні та інші об'єкти, здійснюється людське спілкування та різноманітна діяльність. Земля представлена сукупністю «земельних ділянок» - індивідуалізованих частин землі, які здатні виступати в якості об'єктів цивільних та інших прав. Земельна ділянка, як основна складова землі, не має реальної вартості, а тому не є товаром у загальноприйнятому розумінні. Вона в процесі використання не зношується і не має строку амортизації, а при належній експлуатації її стан поліпшується. Земельна ділянка, на відміну від інших об'єктів нерухомості, є єдиним дійсно нерухомим об'єктом (земельною нерухомістю). Будучи єдиним об'єктом неживого світу, вона водночас має властивості живого - родючість, яка, відповідно до ст. 1 Закону України “Про охорону земель” від 19 червня 2003 р., № 962-IV становить собою здатність ґрунту задовольняти потреби рослин в елементах живлення, воді, повітрі і теплі в достатніх кількостях для їх нормального розвитку, які в сукупності є основним показником якості ґрунту [4]. Існування земельної ділянки як об'єкта права власності створює ситуацію, за якою права її власника мають цілу низку суттєвих обмежень. Так, власник земельної ділянки: а) може розпоряджатися нею, тобто вирішувати її юридичну долю, лише способами, які дозволені чинним законодавством України; б) може використовувати її тільки за цільовим призначенням; в) зобов'язаний постійно вносити плату за володіння і користування власною земельною ділянкою та ін. [6, с. 9-12].

Серед юридичних ознак землі як основного національного багатства та об'єкта земельних правовідносин виокремлюються наступні:

1) будучи матеріальною основою територіальної цілісності, суверенітету і національної безпеки держави, земля набуває державно-територіального значення у межах кордонів України; 2) вона виступає просторовою базою для адміністративно-територіального поділу і формування адміністративно-територіальних одиниць; 3) залежно від функціонального призначення земля перебуває на праві власності Українського народу або уповноваженого суб'єкта держави чи належить іншим суб'єктам; 4) окремі площі землі виокремлюються для задоволення загальних публічних чи соціальних інтересів та встановлення відповідного правового режиму цих площ (частин) [7, с. 106-109; 8, с. 5-10]; 5) перебуває під особливою охороною держави.

Об'єктивна необхідність забезпечення особливої охорони землі як національного багатства у процесі її використання та відновлення саме з боку держави зумовлена тим, що вона виконує важливі соціально-екологічні функції. Мета і завдання особливої охорони землі як основного національного багатства полягає в забезпеченні збереження та відновлення земельних ресурсів, екологічної цінності природних та набутих якостей земель. Вони досягаються шляхом виконання державою обов'язку щодо збереження цього об'єкта передовсім як основного природного ресурсу та забезпечення раціонального, ефективного використання, належної охорони і відновлення земельних ресурсів в інтересах нинішнього та прийдешніх поколінь. Держава повинна виступати гарантом того, щоб основне національне багатство не втрачало свого якісного стану та не використовувалося на шкоду людині і суспільству.

Перебування землі як основного національного багатства під особливою охороною держави означає, що саме держава має, по-перше, виокремлювати її охоронний правовий режим серед інших природних ресурсів, по-друге, встановлювати самостійний режим регламентації тих відносин, об'єктом яких виступає земля або її складові елементи (земельні ділянки). Особлива охорона землі державою, будучи одним із елементів правового режиму даного природного об'єкта, має стосуватися усіх без винятку земель у межах кордонів України.

Специфіка охорони державою землі як основного національного багатства зумовлена ще й тим, що вона виступає в якості єдиного цілісного територіального компонента державотворення. В даному випадку йдеться про особливе правове регулювання земельних охоронних відносин, якому має бути притаманна специфіка державної охорони цього об'єкта.

Земля в Україні, будучи основним національним багатством, як об'єкт земельних правовідносин суттєво відрізняється від об'єкта цивільно-правових відносин. У цивільному законодавстві земля розглядається як об'єкт нерухомості, річ, майно, об'єкт права власності.

А. М. Мірошниченко відносить земельну ділянку до майна, оскільки вона підпадає під законодавче визначення речі і майна. Проте це майно особливого роду. Йдеться про певну частину земної поверхні, що може бути індивідуалізована. Під визначення речі (відповідно, майна) не може підпадати земля у суворому розумінні (як частина навколишнього середовища), оскільки вона, не будучи індивідуалізованою, не виступає об'єктом цивільних прав та обов'язків [9, с. 24]. Землям же притаманна низка ознак, які не дають підстав ототожнювати їх із звичайним майном. Насамперед вони мають природне походження і як об'єкт, не створений працею людини, він має не лише економічну, а й екологічну цінність.

Землі мають сталий кількісний вимір, їх площі не можуть бути штучно ані збільшені, ані зменшені. Землю, як природний об'єкт, не можна збільшити внаслідок учинення тих чи інших дій, але існує можливість збільшити площу земель відповідних категорій у кількісному вимірі шляхом зміни їх цільового призначення. Зокрема, прикладом збільшення площі земель у кількісному вимірі є заліснення деградованих і малопродуктивних земель сільськогосподарського призначення, внаслідок чого відбувається зміна їх цільового призначення шляхом їх переведення до категорії земель лісогосподарського призначення. У подібному випадку збільшується площа земель лісогосподарського призначення шляхом проведення консервації-трансформації. Крім того, про кількісний вимір йдеться у разі забезпечення можливості використання земель за цільовим призначенням шляхом здійснення заходів їх відновлення. Прикладом наведеного треба вважати відновлення стану деградованих і малопродуктивних земель унаслідок проведення консервації-реабілітації. Так, на період консервації ці землі вилучаються з господарського використання, а вже після відновлення їх стану вони знову слугують об'єктом використання за цільовим призначенням.

Особливої уваги в сучасних умовах заслуговують питання штучного створення земельних ділянок (території). У такому разі йдеться про штучне створення земельної ділянки як об'єкта нерухомості (території), а не земель як природного ресурсу, шляхом намивання, засипання та відгородження греблями акваторії морів та водойм суходолу (рік, озер тощо), розширення берегової лінії насипанням пляжів та створення різноманітних гідротехнічних споруд. Землі виконують унікальну і незамінну функцію основного засобу виробництва в сільському та лісовому господарстві (у першому випадку виступають засобом виробництва сільськогосподарської продукції рослинництва і тваринництва, у другому - для ведення лісового господарства).

Землі виступають основою екосистеми, перебувають у тісному зв'язку з іншими природними об'єктами (водами, надрами, лісами, атмосферним повітрям тощо). Від якісного стану земель залежить зміна клімату. Землі не мають балансової грошової вартості, а їх природна та економічна і екологічна цінність визначається за спеціальними методиками, насамперед йдеться про Методику визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, псування земель, порушення режиму, нормативів і правил їх використання, затверджену постановою Кабінету Міністрів України від 25 липня 2007 р., № 963 (із внесеними змінами) [10].

Земельно-правовими засадами та екологічними вимогами пронизано всі угоди (правочини) щодо земель та юридичну відповідальність за земельні правопорушення. Головна відмінність землі від речі, майна полягає в конституційному закріпленні цих земель як «основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави» (ст. 13 Конституції України). Враховуючи особливу екологічну цінність переважної більшості земель, земельне законодавство встановлює особливі правила щодо їх охорони та екологічно обґрунтованого використання. Земля виступає основою національного суверенітету.

Відповідно до Закону України від 28 лютого 2019 p., № 2697-VIII, яким затверджено Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року, наразі стан земельних ресурсів у державі близький до критичного [11]. Одна з найскладніших проблем останніх десятиліть - зупинення подальшого погіршення стану земель та його відновлення потребує невідкладного вирішення. Сьогодні проведення невідкладних заходів щодо відновлення потребує значна частина земель незалежно від свого цільового призначення (які виступають засобом виробництва в сільському й лісовому господарстві, територіальним базисом і які особливо охороняються).

Основними чинниками, які призвели до погіршення стану земель, слід назвати: (а) безхазяйське ставлення до землі, (б) тривалу відсутність реального власника, (в) недосконалі технології її обробітку, недотримання науково обґрунтованих систем ведення землеробства, зокрема, (г) недодержання сівозмін, внесення недостатньої кількості органічних добрив, (д) низький науково-технічний рівень проєктування, будівництва й експлуатації меліоративних систем, (е) дефіцит і недосконалу систему використання мінеральних добрив, (є) невиконання природоохоронних, комплексно-меліоративних, протиерозійних та інших заходів. Сюди треба додати також явний брак Загальнодержавної цільової програми використання й охорони земель. Саме в такому документі необхідно було б визначити склад і обсяги першочергових і перспективних заходів з використання й охорони земель, що дозволило б подолати надмірну їх розораність, вивести з обігу непридатні до використання угіддя, а також установити обсяги і джерела ресурсного забезпечення їх реалізації. Слід наголосити, що у 2004 р. Кабінетом Міністрів України було розроблено один із проєктів такої програми й подано на затвердження Верховній Раді України, проте його затвердження так і не відбулось. У цьому правовому акті з метою запобігання поширенню деградації земель закріплювалася низка важливих кроків, зокрема, йшлося про зменшення площі орних земель, а натомість передбачалося збільшення площі земель лісогосподарського призначення. В разі своєчасного прийняття Закону «Про Загальнодержавну програму використання та охорони земель» відбулося б покращання сучасного стану земель в Україні, принаймні прийняття такого Закону сприяло б припиненню існуючих процесів деградації земель. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 19 січня 2022 р., № 70-р було схвалено Концепцію Загальнодержавної цільової програми використання та охорони земель, якою, з метою розроблення Програми, передбачається: провести аналіз структури земельного фонду, його динаміки у межах України в цілому та у регіонах; вивчити стан використання земельних ресурсів у розрізі категорій земель, землекористувань, провести аналіз його стану; провести аналіз зарубіжного досвіду в галузі використання та охорони земель; навести характеристику деградаційних процесів та їх вплив на стан земельних ресурсів; визначити перелік розроблених та затверджених прогнозних і програмних документів щодо планування використання та охорони земель окремих галузей для узгодження дій і заходів [12].

Нові виклики щодо забезпечення особливої охорони та відновлення земель пов'язані з повномасштабною агресією РФ. Так, понад 30 млн га земель України потребують розмінування, а після деокупації територій, завершення бойових дій матимуть потребу у застосуванні відновлювальних заходів. Сьогодні необхідно, проаналізувавши чинне земельне законодавство, провести його “чистку” і закласти ефективний правовий механізм, який би забезпечував належну охорону цього об'єкта природи. Адже особлива охорона земель - це обов'язок держави щодо збереження біорізноманіття і підвищення родючості ґрунтів, запобігання опустелюванню земель, боротьби з ерозією земель тощо.

Вкрай важливим видається негайне вжиття заходів, спрямованих на зменшення площі порушених земель; оптимізація сільськогосподарського землекористування; проведення моніторингу й комплексного оцінювання техногенно забруднених земель сільськогосподарського призначення і впровадження агрохімічних заходів щодо відновлення їх родючості; впровадження заходів ґрунтозахисного землеробства з елементами біологізації; своєчасне здійснення контролю за відновленням та охороною родючості ґрунтів на підставі даних агрохімічної паспортизації таких земель та інших результатів моніторингу ґрунтів і припинення процесів їх деградації тощо. Останнім часом назріла і активізувалася нагальна потреба в розробленні Концепції відновлення деградованих, малопродуктивних і техногенно забруднених земель, якою є окреслення пріоритетних напрямків щодо забезпечення відновлення техногенно забруднених, деградованих і малопродуктивних земель.

Основні її завдання мають охоплювати: а) удосконалення правової бази відновлення земель; б) опрацювання підходів щодо відновлення земель, сприяння процесам зниження рівня їх деградації й опустелювання; в) визначення механізмів та умов реалізації цієї Концепції; г) розроблення плану першочергових дій з упровадження положень цього документа; д) удосконалення міжнародної співпраці у цій сфері.

Наступним потужним кроком є прийняття Закону «Про відновлення земель».

Висновки

На основі ознайомлення та дослідження наукових джерел, які створюють уявлення про сучасний стан земель в Україні та системного аналізу особливостей правового режиму земель, які визнані Конституцією основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави, можна констатувати про відсутність єдиної державної системи охорони земель. Це зумовлює необхідність розроблення в межах Загальнодержавної цільової програми використання та охорони земель ефективного механізму їх охорони, який би забезпечував екологічно безпечні умови проживання населення та провадження господарської діяльності, захист земель від виснаження, деградації і забруднення, відновлення та підвищення родючості ґрунтів, збереження функцій ґрунтового покриву тощо. Вельми важливим видається і прийняття Закону «Про відновлення земель».

Список використаних джерел

1. Андрейцев В. І. Модернізація правового режиму землі, як основного національного багатства - пріоритетний напрям сучасної земельної реформи. На сторожі земельного ладу: до 20-річчя Земельного кодексу України: матер. Міжнар. наук.-практ. конф. (онлайн, оффлайн формат) (м. Київ, 26 листопада 2021 р.). За заг. ред. проф. В.М. Єрмоленка. Київ: ФОП Гуляєва В.М., 2021. С. 17-22.

2. Носік В. В. Право власності на землю Українського народу: моногр. Київ: Юрінком Інтер, 2006. 544 с.

3. Про економічну самостійність Української РСР: Закон УРСР від 3 серпня 1990 р. № 142-XII. Відомості Верховної Ради УРСР. 1990. № 34. Ст. 499.

4. Про охорону земель: Закон України від 19.06.2003 р. № 962-IV Відомості Верховної Ради України. 2003. № 39. Ст. 349.

5. Кулинич П. Ф. Правові проблеми охорони і використання земель сільськогосподарського призначення в Україні: моногр. Київ: Логос, 2011. 688 с.

6. Ріпенко А. І., Пащенко О. М. Земельне право України: навч. посібн. Київ: ВД «Дакор», 2016. 236 с.

7. Андрейцев В. І. Конституційно-правові проблеми реалізації захисту землі як основного національного багатства. Вісн. Київ. нац. ун-ту. Сер. «Юрид. науки». 2003. Вип. 41. С. 106-112.

8. Андрейцев В. І. Удосконалення правового режиму землі як основного національного багатства - нагальна потреба сучасного соціально-економічного розвитку України. Актуальні правові проблеми земельних, аграрних та екологічних відносин в умовах сучасної земельної реформи: матер. наук.-практ. конф. (м. Харків, 22 трав. 2020 р.). Харків: Юрайт, 2020. С. 5-10.

9. Земельне право України: підручник. Київ: Алерта; КНТ; ЦУЛ. 2013. 512 с.

10. Про затвердження Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, псування земель, порушення режиму, нормативів і правил їх використання: постанова Кабінету Міністрів України від 25 липня 2007 р. № 963. Офіційний вісник України. 2007. № 55. Ст. 2221.

11. Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 р.: Закон України від 28.02.2019 р. № 2697-VIII. Офіційний вісник України. 2019. № 28. Ст. 980.

12. Про схвалення Концепції Загальнодержавної цільової програми використання та охорони земель: розпорядження Кабінету Міністрів України від 19 січня 2022 р. № 70-р. Офіційний вісник України. 2022. № 11. Ст. 588.

Размещено на Allbest.ru