Конституционно-правовые и административно-правовые аспекты регулирования государственной деятельности в сфере охраны здоровья российских граждан

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Конституционно-правовые и административно-правовые аспекты регулирования государственной деятельности в сфере охраны здоровья российских граждан

Лапшин Игорь Ефимович,

Лубский Роман Анатольевич

В статье рассматриваются конституционно-правовые и административно-правовые аспекты регулирования государственной деятельности в сфере охраны здоровья российских граждан. В ходе исследования авторами было установлено, что в отечественной юридической науке проблемам, возникающим в сфере государственной защиты и охраны здоровья, уделяется особое внимание в таких дисциплинарных научных практиках, которые реализуются в рамках предметного поля науки конституционного и административного права.

Ключевые слова: здоровье, охрана здоровья, государственная защита здоровья граждан, законодательство в сфере здравоохранения, административно-правовые акты в области охраны здоровья.

Lapshin Igor Efimovich, Lubsky Roman Anatolyevich

Constitutional-legal and administrative aspects of the regulation of state activities in the field of health protection of Russian citizens

конституционный административный охрана здоровье

Keywords: health, health protection, state protection of citizens' health, legislation in the field ofhealthcare, administrative and legal acts in the field of health protection.

Научное исследование конституционно-правовых и административно-правовых аспектов регулирования государственной деятельности в сфере отечественного здравоохранения предполагает, прежде всего, разработку категориального аппарата исследования, представляющего собой систему основных понятий и терминов («здоровье», «охрана здоровья», «здравоохранение»), используемых авторами при подготовке статьи и для раскрытия ее темы.

В соответствии с замыслом исследования понятие «здоровье» определяется в статье, с одной стороны, как особое состояние человека, характеризуемое не столько отсутствием соматических заболеваний, сколько наличием физиологического и душевного благополучия, обеспечивающего личный комфорт, с другой - как разновидность индивидуального нематериального блага, провозглашенного социальной ценностью и охраняемого в рамках деятельности профильных учреждений государственной или муниципальной власти.

В свою очередь, «охрана здоровья» - это словосочетание, обозначающее особый вид деятельности, осуществляемой публичными органами власти и гражданами, представляющий собой единство организационно-правовых, социально-экономических, медицинских (санитарно-эпидемиологических и противоэпидемиологических) мероприятий, ориентированных, с одной стороны, на укрепление здоровья, обеспечивающих долголетие, с другой -- гарантирующих медицинскую помощь при возникновении проблем со здоровьем. Государственная деятельность по охране здоровья гражданского населения носит системный характер, обусловленный наличием структурно-организационных и функциональных связей между различными субъектами государственного управления.

Охрана, защита, сохранение и укрепление здоровья россиян - это «проблемная сфера» социальной политики, проводимой государством в российском обществе, проблемный характер которой обусловлен, с одной стороны, необходимостью учета при ее проведении особой роли, которую играют нравственные, этические и корпоративные нормы, реализуемые в профессиональной деятельности медицинского работника, с другой - высокой значимостью проблемы сбережения человеческих ресурсов.

Особенности правового регулирования социальных отношений в сфере охраны здоровья россиян заключаются в воспроизводстве «советской» практики нормативно-правового регулирования отношений в сфере охраны здоровья, основанной на приоритетном использовании норм административного права. В советской науке административного права представления о «здравоохранении» консолидировались в рамках «расширенного» и «узкого» подходов научного исследования. В контексте расширенного толкования «здравоохранение» рассматривалось как совокупность социально-экономических мероприятий, санкционируемых государством в соответствующей сфере социальности. С позиции узкого подхода как номинация для обозначения мероприятий исключительно медицинского характера.

Социальные коммуникации, складывающиеся в сфере здравоохранения, в силу своего плюралистического и многоаспектного характера регламентируются на основе нормативного регулирования, осуществляемого с помощью норм различных отраслей российского права, что позволяет говорить о приоритете межотраслевого нормативного правового регулирования проблем, возникающих в сфере охраны здоровья россиян.

Вместе с тем в отечественной юридической науке проблемам, возникающим в сфере государственной защиты и охраны здоровья граждан, уделяется особое внимание в таких дисциплинарных научных практиках, которые реализуются в рамках предметного поля науки конституционного и административного права. В науке конституционного права основное внимание уделяется проблемам, возникающим в ходе государственной деятельности, осуществляемой с целью создания благоприятных правовых условий, обеспечивающих осуществление конституционного правомочия на охрану здоровья и медицинскую помощь. В науке административного права исследовательский интерес сконцентрирован на изучении специфики государственного управления здравоохранением. В российской науке административного права здравоохранение в основном рассматривается на основе деятельностного и системного подходов научного исследования и, соответственно, понимается как государственная деятельность по охране здоровья либо как сложная система коммуникаций и отношений.

Конституционно-правовые и административно-правовые особенности правового регулирования государственной деятельности в сфере охраны здоровья российских граждан в силу своей правоустанавливающей природы регламентируются правовыми нормами, составляющими различные отрасли национального права. Эти нормы фиксируют квинтэссенцию и основную направленность нормативно-правового обеспечения требований, которые в «концентрированном виде» закреплены в рамках конституционного законодательства и выражены в соответствующих статьях федеральной конституции (ст. 20-24, 42, 45, 46, 52, 53, 55, 71, 72, 74) [3].

В силу этих причин в российском конституционном праве предметом правового регулирования выступают такие отношения в сфере здравоохранения, которые условно можно обозначить как «наиболее значимые». В свою очередь, «наиболее значимые» аспекты государственной деятельности в сфере охраны здоровья россиян, составляющие предмет административного права, урегулированы на уровне национального (федерального и регионального) законодательства и предусмотрены рамками международных договоров Российской Федерации, рассчитанных на различные формы транснационального сотрудничества с иностранными государствами в области здравоохранения.

В связи с тем, что «наиболее значимые» аспекты отечественного здравоохранения выступают в соответствии с федеральным законодательством в качестве предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации [3], законодательство субъектов Российской Федерации характеризуется разнообразием, обусловленным географическими, демографическими и этнокультурными особенностями условного региона [5, с. 75-83].

Современное российское законодательство в сфере здравоохранения россиян построено на основе принципов соответствия и непротиворечивости региональных актов федеральным, при этом региональное законодательство воспроизводит общие принципы правового регулирования вопросов охраны здоровья в контексте организационных и юрисдикционных аспектов его осуществления [4]. В свою очередь, в субъектах Российской Федерации законодательство об охране здоровья носит комплексный характер, обусловленный, с одной стороны, необходимостью детализации положений «рамочного» федерального закона [7], с другой - потребностями регионального правотворчества в части правового регулирования вопросов охраны здоровья, осуществляемого в российских регионах.

В целом региональное законодательство в сфере охраны здоровья российских граждан можно охарактеризовать, во-первых, преобладанием правовых норм, регламентирующих вопросы, составляющие сферу региональной компетенции, что выражается в количественном приоритете региональных нормативных актов, предназначенных для урегулирования; во-вторых, наличием нормативных актов, предназначенных для «разделения» сферы федеральной и региональной компетенции, в- третьих, осуществлением федерального мониторинга над региональным правотворчеством, особенно, в сфере установления пределов административной ответственности органов и должностных лиц в сфере регионального правотворчества. На сегодняшний день эволюция регионального правотворчества осуществляется в контексте конкретизации и развития положений федерального законодательства об охране здоровья. При этом особое внимание регионального законодателя уделяется вопросам нормативного обеспечения полномочий государственных учреждений власти по управлению отдельными сферами производственного или ведомственного здравоохранения, предназначенного для урегулирования проблем, возникающих в рамках регистрации конкретных видов профессиональных заболеваний. Это обусловлено, с одной стороны, необходимостью противодействия распространению профессиональных заболеваний в контексте их эффективного лечения [1], с другой - предоставлением своевременной и высокотехнологичной медицинской помощи.

Таким образом, если конституционно-правовые аспекты государственной деятельности в сфере отечественного здравоохранения характеризуются приоритетом законодательного регулирования, то административно-правовые - подзаконного. При этом подзаконные нормативные акты, носящие субсидиарный характер, обеспечивают, с одной стороны, спецификацию и профильную ориентацию федерального и регионального законодательства, с другой - результативность государственного управления здравоохранением в контексте качества предоставляемых медицинских услуг. Эти подзаконные акты, независимо от их юридических свойств, обладают ярко выраженной административно-правовой природой, потому что, являются актами государственного управления в области здравоохранения.

Характеризуя сферу подзаконного нормативно-правового регулирования проблем, возникающих в сфере российского здравоохранения, необходимо отметить, что наиболее распространенным его видом является «указное» регулирование (вид правового регулирования, осуществляемый на основе «концептуальных» указов, издаваемых главой государства), с помощью которого, с одной стороны, осуществляется руководство системой национального здравоохранения, с другой - обнаруживаются базовые векторы и направления, определяющие специфику конституционно-правовых и административно-правовых аспектов регулирования государственной деятельности в сфере охраны здоровья российских граждан.

В связи с этим необходимо особо отметить Указ Президента России № 598, изданный 7 мая 2012 г., «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения», предусматривающий перечень государственных мероприятий, направленных, с одной стороны, на увеличение продолжительности человеческой жизни, с другой - сохранение здоровья российских граждан [9].

В качестве еще одного вида подзаконного регулирования проблем в сфере охраны здоровья россиян является так называемое «распорядительное» регулирование (вид правового регулирования, реализуемого на основе распоряжений, издаваемых главой государства или высшим должностным лицом российского региона с целью оперативно-технического управления здравоохранением). Основные функции по осуществлению административно-правового регулирования вопросами, возникающими в сфере национального здравоохранения, возложены на федеральное правительство, обеспечивающего проведение единой государственной политики в сфере здравоохранения на основе постановлений и распоряжений [8].

Особые задачи в свете необходимости решения проблем, возникающих в сфере охраны здоровья российских граждан, решает профильное федеральное министерство, образно говоря, находящееся на передовой линии борьбы с факторами и обстоятельствами, создающими угрозу здоровью граждан. С этой целью Министерство здравоохранения Российской Федерации управомочено издавать профильные правовые акты в виде приказов нормативного, так и ненормативного содержания. Как правило, все эти нормативные акты являются актами локальными характера.

Исполнительными органами власти субъектов Федерации, представленными региональными министерствами, департаментами, и комитетами, выступающими в качестве субъектов отраслевого управления российских регионов, также могут издаваться нормативные приказы и распоряжения, которые обладают ненормативным характером [6].

Административно-правовые аспекты регулирования государственной деятельности в области отечественного здравоохранения обусловлены своеобразием нормативных требований, облеченных в административно-правовую форму и предназначенных для осуществления государственного управления на основе правовых актов, которые можно систематизировать по различным основаниям. В зависимости от своего содержания административно-правовые акты органов государственного управления в области охраны здоровья можно классифицировать на статутные, программно-целевые акты, программы государственных гарантий, акты, классифицируемые по территориальному признаку, а также акты, устанавливающие специфические формы административно-правового регулирования.

Статутные административно-правовые акты содержат административно-правовые нормы, устанавливающие административно-правовое положение государственных учреждений власти и соответствующих структур, специализирующихся в сфере здравоохранения. Программно-целевые административно-правовые акты объединяют административно-правовые нормы, фиксирующие государственно значимые цели и мероприятия, запланированные для охраны здоровья граждан на определенную временную перспективу. Программы государственных гарантий, предусматривающих льготный режим оказания медицинской помощи, устанавливают, во-первых, процессуальные формы реализации государственных гарантий, во-вторых, нормативные правила осуществления административной деятельности в сфере охраны здоровья. Административно-правовые акты, классифицируемые по территориальному признаку, т. е. в зависимости от территории, на которую распространяется их действие, можно условно классифицировать на акты федерального, межрегионального, регионального, муниципального уровня, а также локальные акты оперативно-технического характера, регламентирующие порядок решения организационных вопросов в сфере охраны здоровья граждан.

В зависимости от специфики административно-правового регулирования вопросов, характеризующих сферу государственного управления здравоохранением, эти акты можно подразделить на акты корреляционного, информационного характера, акты государственного контроля и надзора, акты прогнозирования и планирования, а также регулирующие и организационные акты. Корреляционные административно-правовые акты необходимы, во-первых, для синхронизации различных аспектов деятельности тех или иных участников государственного управления, во-вторых, для достижения государственно значимых целей и задач в области охраны здоровья. Информационные административно-правовые акты предназначены для систематизации, обобщения, проведения контент-анализа и концептуализации информационных данных. Административно-правовые акты, выступающие в качестве актов перспективного прогноза и планирования различных аспектов государственного управления, могут рассматриваться в качестве условных индикаторов достижений в области государственной политики здравоохранения. В этой связи чрезвычайно важно отметить, что подготовка этой разновидности актов как программного, так и целевого содержания, консолидирующих воедино различные стадии и этапы политики перспективного государственного планирования и прогноза, является отличительной особенностью административно-правового регулирования социальных отношений в области охраны здоровья граждан в условиях современной российской государственности. В определенной степени это можно объяснить тем, что данные акты нацелены на решение приоритетных задач в контексте «списка» государственных мероприятий, запланированных на определенный период времени. Регулирующие административно-правовые акты предназначены для фиксации и регламентации официальных требований, предъявляемых к профессиональной деятельности, осуществляемой органами государственной власти специальной компетенции в сфере охраны здоровья. Организационные административно-правовые акты легализуют административную процедуру организации и реализации государственно значимых целей в области здравоохранения [2].

Процесс разработки и применения этих нормативных актов приобретает материальную форму в рамках целого ряда согласительных, координационных и разрешительных процедур, осуществляемых различными учреждениями публичной власти, ответственными за принятие решений в сфере отечественного здравоохранения. Эта нормативная практика приобретает административно-правовое содержание, с одной стороны, в условиях практической реализации государственных программ и планов мероприятий (так называемых «дорожных карт»), реализуемых в сфере здравоохранения и рассчитанных на краткосрочную и долгосрочную перспективу, с другой - на основе межведомственного сотрудничества, предусматривающего взаимодействие различных институциональных структур, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность в области охраны здоровья.

В связи с этим нужно отметить специфику профессиональной деятельности Президента Российской Федерации, который, в соответствии с федеральной конституцией, во- первых, определяет базовые векторы национальной политики, в том числе в сфере здравоохранения, во-вторых, наделяет федеральное правительство особыми полномочиями, позволяющими ему совместно с исполнительными учреждениями региональной власти и органами местного самоуправления, функционирующими в российских регионах, сформировать правовую базу, позволяющую не только ограничиваться исключительно координационными вопросами, но и значительно расширить сферу административно-правового регулирования национальным здравоохранением за счет придания конституционно-правового статуса вопросам своевременного предоставления квалифицированной медицинской помощи, сбережения здоровья гражданского населения, придания актуального характера здоровому образу жизни в условиях повседневности, а также в контексте формирования основ соответствующего типа социальной и индивидуальной культуры [3].

Также следует подчеркнуть особое значение, которое придает Президент России созданию благоприятных условий для развития наукоемких медицинских технологий, открывающих практически неограниченные перспективы в сфере модернизации государственной системы оказания медицинской помощи, обеспечения граждан качественными лекарствами и препаратами, а также решения проблем, периодически возникающих в сфере вопросов кадрового обеспечения здравоохранением [9].

Таким образом, исследование конституционно-правовых и административно-правовых аспектов регулирования государственной деятельности в сфере охраны здоровья российских граждан позволяет сделать вывод о том, что качественное оказание медицинских услуг в российском обществе приобрело статус острой социальной проблемы, решение которой возможно лишь на основе решения условной социальной пропорции, устанавливающей взаимную зависимость между потребностями граждан в доступной и квалифицированной помощи, а также кадровыми и материально-техническими возможностями ее оказания со стороны государства.

Литература

1. Бухтияров И.В. Национальная система регистрации профессиональных заболеваний с учетом особенностей Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://www.niimt.ru/ doc/Expocentre (дата обращения: 22.07.2022).

2. Глущенко А.Н. Административно-правовое регулирование охраны здоровья граждан в Российской Федерации: дисс.... канд. юрид. наук. Воронеж, 2016.

3. Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от

30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ, от 14.03.2020 № 1-ФКЗ) [Электронный ресурс]. URL: http://consultant.ru (дата обращения: 28.07.2022).

4. Лубский Р.А. Нормативно-правовая база организации и деятельности органов государственной власти. Регионоведение: учебное пособие. Ростов н/Д, 2002.

5. Путило Н.В. Законодательство субъектов Российской Федерации о здравоохранении // Журнал российского права. 2002. № 2.

6. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ [Электронный ресурс]. URL: http://consultant.ru (дата обращения: 28.07.2022).

7. Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации: федер. закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ [Электронный ресурс]. URL: http://consultant.ru (дата обращения: 28.07.2022).

8. О Правительстве Российской Федерации: федер. конституционный закон от 06.11.2020 № 4-ФКЗ [Электронный ресурс]. URL: http:// consultant.ru (дата обращения: 28.07.2022).

9. О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения: Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 598 [Электронный ресурс]. URL: http:// consultant.ru (дата обращения: 28.07.2022).

Bibliography

1. Bukhtiyarov I.V. National system of registration of occupational diseases taking into account the peculiarities of the Russian Federation [Electronic resource]. URL: http://www.niimt.ru/doc/Expocen- tre (date of access: 22.07.2022).

2. Glushchenko A.N. Administrative and legal regulation of public health protection in the Russian Federation: diss.... Cand. of Law. Voronezh, 2016.

3. Constitution of the Russian Federation. Adopted by popular vote on Dec. 12, 1993 (subject to amendments made by the Laws of the Russian Federation on Amendments to the Constitution of the Russian Federation d.d. Dec. 30, 2008 № 6-FCL, d.d. Dec. 30, 2008 № 7-FCL, d.d. Feb. 5, 2014 № 2-FCL, d.d. July 21, 2014 № 11-FCL, d.d. March 14, 2020 № 1-FCL) [Electronic resource]. URL: http:// consultant.ru (date of access: 28.07.2022).

4. Lubsky R.A. Regulatory and legal framework for the organization and activities of public authorities // Regional studies: a textbook. Rostov-on-Don, 2002.

5. Putilo N.V. Legislation of the subjects of the Russian Federation on healthcare // Journal of Russian Law. 2002. № 2.

6. On General Principles of Organization of Legislative (Representative) and Executive Bodies of State Power of the Subjects of the Russian Federation: fed. law d.d. Oct. 6, 1999 № 184-FL [Electronic resource]. URL: http://consultant.ru (date of access: 28.07.2022).

7. On the Fundamentals of Public Health Protection in the Russian Federation: fed. law d.d. Nov. 21, 2011№ 323-FL [Electronic resource]. URL: http://consultant.ru (date of access: 28.07.2022).

8. On the Government of the Russian Federation: fed. сonstitutional law d.d. Nov. 6, 2020 № 4-FCL [Electronic resource]. URL: http://consultant.ru

9. On improving state policy in the field of healthcare: Decree of the President of the Russian Federation d.d. May 7, 2012 № 598 [Electronic resource]. URL: http://consultant.ru (date of access: 28.07.2022).

Размещено на Allbest.ru