К вопросу о модернизации норм российского законодательства за нарушение установленного порядка проведения массовых мероприятий

Размещено на http://www.allbest.ru

К вопросу о модернизации норм российского законодательства за нарушение установленного порядка проведения массовых мероприятий

М.С. Титеев

В.В. Перцев

Исходя из статьи 31 Конституции Российской Федерации, граждане имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования. Обеспечение безопасности и сам процесс организации должны проходить в соответствии с действующим законодательством и не выходить за его рамки. Настоящая статья посвящена совершенствованию норм российского законодательства, т.к. каждый год возникают нарушения установленного порядка проведения массовых мероприятий, где правоприменителям становится сложнее подходить к оценке тех или иных обстоятельств, рассматривая аналогичные административные правонарушения. Система правового регулирования в нашем государстве формировалась длительное время, в основном происходило ужесточение норм ответственности за нарушения проведения массовых мероприятий. Данная статья позволит решить актуальный вопрос, связанный с местами проведения массовых мероприятий, а также поможет организаторам и лицам, принимающим участие в этих мероприятиях, исключить возможность нарушения действующего законодательства.

Ключевые слова: безопасность, закон, правовое регулирование, шествие, митинг, собрание, демонстрация, пикетирование.

M.S. Titeev

V.V. Pertsev

IMPROVEMENT OF THE STATUTES OF THE RUSSIAN LEGISLATION FOR VIOLATION OF THE ESTABLISHED PROCEDURE

FOR CONDUCTING MASS EVENTS

Based on article 31 of the Constitution of the Russian Federation, citizens have the right to assemble peacefully, without weapons, to hold meetings, rallies and demonstrations, processions and pickets. Ensuring safety and the organization process itself must take place in accordance with the current legislation and not go beyond it. This article is devoted to improving the norms of the Russian legislation, since every year there are violations of the established procedure for holding mass events, where it becomes more difficult for law enforcement officers to approach the assessment of certain circumstances, considering similar administrative offenses. The system of legal regulation in our state has been formed for a long time, mainly there has been a tightening of the norms of responsibility for violations of mass events. At the moment, and the popularization of mass events is gaining new scales. This article will solve the topical issue related to the venues of mass events, and will also help the organizers and persons taking part in these events to exclude the possibility of violating the current legislation.

Key words: security, law, legal regulation, street procession, rally, assembly, demonstration, picketing.

Статья 31 Основного Закона Российской Федерации предоставляет базовое политическое право для граждан, а именно собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования. Вместе с тем в последнее время в научной среде нередко упоминают о том, что сам по себе факт закрепления данного права не в полной мере позволяет его активно реализовывать в силу иных установленных законом ограничений [1].

Исследователи Ю.А. Дмитриев и Ю.И. Скуратов трактуют право на собрание как «право граждан собираться мирно и добровольно, без оружия с конституционно значимыми целями, такими как выражение общественного мнения, обсуждение важных событий» [5]. Е.И. Козлова и Е.О. Кутафин выводят иное определение: «право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования является выражением социальной и политической активности граждан, их воздействия на процессы управления государством» [3].

Актуальность выбранной темы обусловлена тем, что способы и методы совершенствования правового регулирования административной ответственности за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий являются в значительной мере сложными и противоречивыми. Как в теории, так и на практике последнее время указанной проблеме уделяется пристальное внимание. Примером, иллюстрирующим актуальность избранной темы, могут служить так называемые «московские дела», связанные с массовыми задержаниями граждан в августе 2019 г. на акциях протеста, связанных с выборами в Мосгордуму. Судебное решение по делу Павла Устинова вызвало большой общественный резонанс.

На наш взгляд, стоит отметить, что роль правоохранительных органов при проведении массовых мероприятий заключается главным образом в охране общественного порядка и законности, а не в их подавлении, как кажется на первый взгляд участникам этих мероприятий.

Правовое регулирование публичных мероприятий в нашем государстве прошло достаточно долгий путь исторического развития. Можно обозначить три этапа его функционирования: досоветский период (царская Россия), советский и современный.

При этом важно отметить, что рассвет публичных мероприятий пришелся именно на советский период. Как правило, активная гражданская позиция в рамках таких публичных мероприятий выражалась гражданами не против каких-либо событий, становясь острой оценкой происходящего, санкционировалась самим государством по формируемой им повестке: защита прав трудящихся, братство и дружба советских народов и т.д.

Когда Россия вступала на другой исторический путь демократизации, произошел короткий всплеск политической позиции граждан по различным вопросам. В то же время власть в лице государственных органов, осознавая опасность слабого правового регулирования публичных мероприятий, постепенно шла по пути централизации такого законодательства и ужесточения норм ответственности за его нарушение. Особый период ужесточения этих норм начинается с 2012 г., когда в Москве предпринимались попытки оспорить выборы главы государства.

На сегодняшний день сложилась четкая правовая регламентация различных публичных мероприятий. Следует отметить, что действует заявительно-разрешительный порядок организации публичных мероприятий. Основная трудность состоит в том, что уже на протяжении долгого времени сформирована выраженная тенденция к дозированному использованию гражданами своих политических прав. Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее - ФЗ № 54) говорит о том, что публичные мероприятия могут проводиться только после согласования с органами государственной власти на местном уровне. Указанный закон устанавливает конкретные требования к уведомлению и порядку его подачи в орган государственной власти, которые закреплены в нормативном акте региона РФ.

В разных регионах Российской Федерации имеются неоднозначные пути в этом направлении. Первое - это то, что общим законом субъекта регулируется порядок подачи уведомлений о публичных мероприятиях и ряде вопросов, связанных со свободой проведения собраний. Второе, как дополнение к основному закону субъекта, - принимается отдельный закон, в котором закрепляются детали, алгоритм подачи и рассмотрения уведомлений. Необходимо обратить внимание на то, что такие законы приняты в Кемеровской области и Республике Башкортостан.

По мнению С.Ю. Колмакова, на сегодняшний день у организаторов имеется ряд вопросов по требованиям к содержанию уведомлений о проведении массовых мероприятий. Принимая во внимание нормы законов субъектов РФ, можно констатировать то, что, помимо самого уведомления, руководителю публичного мероприятия необходимо предоставить ряд документов, таких как документ, удостоверяющий личность, свидетельство ЮГРЛ, а также в особых случаях организатор мероприятия - юридическое лицо обязан предоставить доверенность [4, с. 582].

В законе Кемеровской области от 8 июля 2010 г. № 91 четко проиллюстрировано вышеизложенное. Если организатором выступает юридическое лицо и подает уведомление о проведении публичного мероприятия в обязательной форме, как того просит закон № 91, необходимо приложить копию свидетельства ЮГРЛ либо иной документ, который подтверждает факт записи в Едином государственном реестре юридических лиц [8, ст. 2, п. 3.2].

Мы полагаем, что установленные нормы, закрепляющие обязательный порядок предоставления юридическими лицами пакета документов, которые уже имеются в Федеральной налоговой службе, необходимо полностью убрать. К тому же через сеть Интернет эту информацию можно очень быстро получить, посетив официальный сайт ФНС, и проверить информацию на предмет подложности. Порой юридические лица предоставляют устаревшую информацию, потерявшую актуальность к моменту подачи.

Из изложенного становится очевидным то, что указанные процессы влияют на институт административно-правовой ответственности за нарушение порядка проведения указанных мероприятий. Суды по-разному подходят к оценке тех или иных обстоятельств, рассматривая аналогичные административные споры. Зачастую организаторам публичных мероприятий, минуя усложненные и без того процессы подачи уведомлений, приходится нарушать установленные нормы, последствия которых ведут к наложению на них административного наказания, в особых случаях уголовной ответственности.

В результате изучения различных источников мы пришли к выводу о том, что отсутствует официальное определение соотношения свободы мирных шествий и разрешительного порядка проведения публичных мероприятий, несмотря на то, что жалобы граждан с указанным предметом доходили и до Конституционного Суда Российской Федерации.

В целом ФЗ № 54 является вполне детальным, предусматривающим для каждого вида публичного мероприятия особенности его проведения и согласования. Хотим отметить, что немаловажную роль в регулировании общественных мероприятий играют и нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: ст. 20.2 «Нарушение установленного процесса организации или проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования» и положения ст. 20.2.2 «Организация массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка» [2, 7].

В последние годы в центре внимания исследователей находится вопрос, связанный с местами проведения массовых мероприятий. Неоднократно упомянутый выше ФЗ № 54 говорит о том, что органы исполнительной власти определяют единые специально отведенные места для проведения массовых мероприятий. Но в самом ФЗ отсутствует понятие «специально отведенное место». Проведенный нами анализ законов субъектов, регулирующих проведение массовых мероприятий, показал, что ни в одном нормативном акте, во-первых, нет понятия «специально отведенное место», во-вторых, почти в каждом нормативном акте закреплено: «Специально отведенные места для проведения публичных мероприятий определяются Правительством...» (конкретного субъекта). В связи с этим появляется второй вопрос: как организатор такого мероприятия может заранее ознакомиться с местами проведения, если отсутствуют документы, определяющие их перечень, разрешенное количество людей на 1 квадратный метр?

Основная особенность ФЗ № 54, как мы отмечали выше, состоит в том, что его нормы дают право субъектам Российской Федерации определить места, где такие мероприятия запрещены. На основании их полномочий, предоставленных им для дальнейшего определения мест, где запрещены ассамблеи, митинги, шествия и демонстрации, законодательные органы должны руководствоваться тем фактом, что создание специально назначенных мест для проведения общественных мероприятий не может быть абстрактным. Следовательно, выбор того или иного места среди тех, где запрещено проведение общественных мероприятий (за исключением пикетирования), обязательно подразумевает необходимость учета целого ряда факторов (производственных, инфраструктурных, экологических, транспортных, санитарных и др.), указывающих на невозможность проведения публичного мероприятия в этом конкретном месте.

Согласно статье 8 ФЗ № 54 «Места проведения публичного мероприятия» публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия. Запреты, ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы федеральными законами, а также установлены на местном уровне. Но вместе с тем при анализе судебной практики, складывающейся на территории субъектов Российской Федерации, несмотря на обширный ряд полномочий органов исполнительной власти, возникают ситуации, при которых судам на местном уровне становится сложнее подходить к оценке тех или иных обстоятельств.

Примером может служить жалоба граждан Б., К. и С. В их ситуации встал вопрос о соответствии статьи 3.4 Закона Самарской области «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия и обеспечении отдельных условий реализации прав граждан на проведение публичных мероприятий в Самарской области» Конституции Россий- ской Федерации [11]. Граждане Б., К. и С. в ноябре 2019 г. подали уведомление о проведении общественного мероприятия в форме митинга, в котором предполагалось участие одной тысячи человек с целью выражения общественного мнения об эффективности работы государственных органов. Администрация городского округа Самары выразила свое неодобрение по поводу этого места для публичного мероприятия, обосновывая это тем, что оно находится на расстоянии менее 150 метров от образовательной организации, больницы, а также здания, в котором располагается религиозная организация. Также отказано было и в одобрении запланированного собрания на площади Чапаева, которая, на взгляд заявителей, являлась альтернативным местом, исходя из того, что она находится на расстоянии менее 150 метров от образовательной организации и военного учреждения. Территория кинотеатра «Родина» как место публичного мероприятия, указанное в уведомлении в качестве альтернативы, осталась без согласования, поскольку ранее на ней было запланировано проведение ряда культурных мероприятий, посвященных Дню Неизвестного солдата. Для разрешения сложившейся ситуации администрация города предложила заявителям сменить место проведения публичного мероприятия, определив для этой цели территорию автодрома профессионального образовательного учреждения (в зоне автодрома «Рено»), включенную в список мест, специально предназначенных для общественных мероприятий в Самарской области. Граждан Б., К. и С. такое предложение не устроило, и они не согласились с такой альтернативой администрации.

В конце ноября 2019 г. окружной суд Октябрьского района города Самары, рассмотрев административный запрос заявителей, подтвердил, что отказ городской администрации в проведении публичного мероприятия на площади Куйбышева и площади Чапаева является законным. Свое решение суд мотивировал тем, что положения статьи 3.4 закона Самарской области о проведении публичного мероприятия и обеспечении определенных условий для осуществления прав граждан на проведение общественных мероприятий в Самарском регионе не позволяют собираться в этих местах. Помимо этого, суд отметил, что им не могут быть приняты во внимание доводы административных истцов о несоответствии примененных законоположений Конституции Российской Федерации, поскольку они не были признаны таковыми в установленном законом порядке. Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 29 ноября 2019 г. апелляционная жалоба заявителей на принятое Октябрьским районным судом города Самары решение была оставлена без удовлетворения. При этом была отклонена ссылка заявителей на позицию Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную в Постановлении от 1 ноября 2019 г. № 33-П, поскольку, по мнению суда апелляционной инстанции, нормы, признанные данным постановлением не соответствующими Конституции Российской Федерации, отличаются от примененных в их деле норм законодательства Самарской области.

В итоге статья 3.4 Закона Самарской области «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия и обеспечении отдельных условий реализации прав граждан на проведение публичных мероприятий в Самарской области» была признана Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующей статьям 27, 31, 55 (часть 3), 71 (пункты «в», «м»), 72 (пункт «б» части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации, поскольку в системе действующего правового регулирования установленный ею запрет собраний, митингов, шествий и демонстраций в местах, расположенных ближе 150 метров от военных объектов, зданий, занимаемых образовательными организациями, зданий и объектов, используемых для богослужений, проведения религиозных обрядов и церемоний, зданий, занимаемых организациями, в которых осуществляется оказание стационарной медицинской помощи, выходит за конституционные пределы законодательных полномочий субъектов Российской Федерации. Законодателю Самарской области, в свою очередь, необходимо на основе требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем постановлении, внести необходимые изменения в нормативные акты.

Рассматривая в представленной статье проблему выбора места проведения массового мероприятия, следует предложить свой путь решения. На основании уже созданных на уровне субъектов РФ нормативных актов, регулирующих проведение массовых мероприятий, таких как закон Архангельской области от 22 марта 2011 г. № 264-20-ОЗ «Об обеспечении охраны общественного порядка при подготовке и проведении массовых мероприятий на территории Архангельской области» или закон Новосибирской области от 10 декабря 2004 г. № 283-ОЗ «Об обеспечении условий проведения публичных мероприятий на территории Новосибирской области», создать законы в каждом населенном пункте, будь это район крупного города или иное муниципальное образование [9, 10]. К созданному нормативному акту на местном уровне добавить приложение, где конкретизируются (прописаны) специально отведенные места для проведения публичных мероприятий с указанием территориальности, площади, количества человек на 1 квадратный метр. Тем самым у заявителя будет возможность заранее ознакомиться с местами, в которых разрешено проведение таких мероприятий, с возможным количеством людей, которые могут принять участие в массовом мероприятии. Также это будет способствовать своевременной передаче в правоохранительные органы информации для расстановки сил и средств для охраны общественного порядка. Во многом этот шаг поможет снизить нагрузку на судебные органы на местном уровне в случае возникновения ситуаций, указанных выше.

Предлагаем внести изменения в статью 2 «Основные понятия» ФЗ № 54 в виде добавления определения, которое бы раскрывало смысл специально отведенного места проведения публичного мероприятия. Решение данного пробела позволит обеспечить максимальную доступность правовой информации для заявителя о выборе места проведения такого мероприятия.

Полагаем, что для совершенствования правового регулирования публичных мероприятий в России есть необходимость внести изменения в Федеральный закон «О полиции», который по необоснованным причинам выделяет публичные и массовые мероприятия как два самостоятельных вида мероприятий, хотя, следуя логике иных нормативных правовых актов и научных работ, массовое мероприятие - это широкая категория, вбирающая в себя публичные, спортивные, культурные мероприятия. Следовательно, по правилам юридической техники необходимо изъять категорию «публичные мероприятия» из Федерального закона № 3-ФЗ «О полиции» или закрепить в нем полный перечень массовых мероприятий [6].

В целом роль полиции при проведении массовых мероприятий сводится к следующим направлениям:

создание условий для нормального осуществления массового мероприятия, обеспечения личной безопасности граждан;

оказание содействия в период организации массового мероприятия;

предупреждение и пресечение возможных преступлений и других правонарушений, обеспечение общественного порядка и общественной безопасности; правовой публичный законодательство

обеспечение строгого соблюдения участниками и зрителями установленных правил поведения;

обеспечение безопасности дорожного движения и пожарной безопасности.

Период подготовки и проведения разных видов массовых мероприятий органами внутренних дел необходимо разделять на подготовительный, исполнительный и заключительный. Каждый этап подразумевает под собой определенный алгоритм действий. Все они, в свою очередь, направлены на обеспечение прав и свобод граждан, порядка и безопасности участников проводимых мероприятий.

К сожалению, сегодня можно констатировать то, что современные тенденции трансформации административных форм полиции уводят работу правоохранителей в несколько иную плоскость, далекую от сферы защиты прав и свобод граждан. Зачастую даже приходится говорить об антагонистических настроениях общества. Ярким примером могут быть недавние происшествия, например августовские протестные акции в городе Москве в 2019 г. Общественность с негодованием встретила приговоры для лиц, которые, не оказывая никакого сопротивления силовикам, в конечном счете были осуждены по ст. 318 УК РФ.

На сегодняшний день административные методы полиции, связанные с пресечением нарушений порядка проведения массовых мероприятий, представлены методами убеждения, принуждения и пресечения. Указанные методы преследуют цель обеспечения законности и правопорядка. Требуют своего совершенствования и методы административной деятельности полиции в рамках публичных мероприятий.

В заключение отметим, что недостаточная изученность понятий, принципов, форм деятельности различных субъектов обеспечения права на публичные мероприятия, недоработка нормативно-правовых актов на местном уровне не позволяют внедрять действенные меры по совершенствованию законодательства России о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях, пикетированиях.

Приведенные проблемы и пути их решения позволят гражданам в полной мере реализовать свои конституционные права, усовершенствовать институт административной ответственности за нарушение установленного порядка проведения массовых мероприятий. Ведь в большинстве случаев из-за необоснованного и незаконного решения органов исполнительной власти на местном уровне организаторам, участникам публичных мероприятий приходится нарушать нормы КоАП РФ и УК РФ.

Литература

Карпенко ТА. Совершенствование правового регулирования административной ответственности за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий // Административное и муниципальное право. 2015. № 10. С. 1074.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 04.11.2019) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник. М.: Юристъ, 2004. 592 с.

Колмаков С.Ю. Особенности законодательства субъектов Российской Федерации о публичных мероприятиях: проблемы перспективы решения // Вестник Удмуртского университета. 2018. Т. 28. Вып. 24. С. 581590.

Конституция Российской Федерации: доктринальный комментарий (постатейный) / рук. авт. коллектива Ю.А. Дмитриев и др.; науч. ред. Ю.И. Скуратов. М.: Статут, 2013. 472 с.

О полиции: федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ (ред. от 16.10.2019) // Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 900.

О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях: федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ (ред. от 11.10.2018) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 25. Ст. 2485.

Об обеспечении безопасности при проведении массовых мероприятий [Электронный ресурс]: закон Кемеровской области от 08.07.2010 № 91-ОЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

Об обеспечении охраны общественного порядка при подготовке и проведении массовых мероприятий на территории Архангельской области [Электронный ресурс]: закон Архангельской области от 22 марта 2011 г. № 264-20-ОЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

Об обеспечении условий проведения публичных мероприятий на территории Новосибирской области [Электронный ресурс]: закон Новосибирской области от 10 декабря 2004 г. № 283-ОЗ. Доступ из справ.- правовой системы «Гарант».

По делу о проверке конституционности статьи 3.4 Закона Самарской области «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия и обеспечении отдельных условий реализации прав граждан на проведение публичных мероприятий в Самарской области» в связи с жалобой граждан Н.П. Барановой, А.Г. Круглова и Д.И. Сталина: постановление Конституционного Суда РФ от 04.06.2020 № 27-П.

Размещено на Allbest.ru