К вопросу установления границ между субъектами Российской Федерации (на примере Республики Ингушетия и Чеченской Республики)

Размещено на http://www.allbest.ru/

К вопросу установления границ между субъектами Российской Федерации (на примере Республики Ингушетия и Чеченской Республики)

Т.С. Габазов

С.Т. Исламова

В статье рассматриваются проблемы установления границ между субъектами Российской Федерации в контексте существующего вакуума в этой части федерального законодательства. Показан правовой процесс установления границы между двумя республиками Северо-Кавказского региона, единственно возможный путь преодоления данного пробела - заключение Соглашения об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой, утвержденного высшими представительными органами обоих субъектов. Также предлагается на законодательном уровне устранить данный недостаток в законодательстве Российской Федерации в области установления границ между субъектами Федерации как главными административными единицами Российского государства путем внесения соответствующих изменений в Конституцию Российской Федерации.

T.S. Gabazov

S.T. Islamova

REVISITING THE BOUNDARY DELIMITATION BETWEEN THE SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION (ON THE EXAMPLE OF THE REPUBLIC OF INGUSHETIA AND THE CHECHEN REPUBLIC)

The article examines the problems of boundaries delimitation between the subjects of the Russian Federation, in the context of the existing vacuum in this part of the federal legislation. The legal process of boundaries delimitation between two republics of the North Caucasus region is shown, the only possible way to overcome this gap: the conclusion of the Agreement on boundaries delimitation between the Republic of Ingushetia and the Chechen Republic approved by the highest representative bodies of both subjects.

It is also proposed at the legislative level to eliminate this shortcoming in the legislation of the Russian Federation in the field of boundaries delimitation between the constituent entities of the Federation, as the main administrative units of the Russian state, by introducing appropriate amendments to the Constitution of the Russian Federation, so that the state independently undertakes these procedural issues (with possible consideration, of course, the opinions of the population) in order to avoid political speculation and possible interethnic conflicts in the future.

Key words: territory, constituent entity of the Russian Federation, boundaries delimitation, boundary adjustment, legal status, legal vacuum, constitutional court, legislative gap.

Независимость и суверенитет любого государства либо государственного образования имеют четкую пространственную территорию - государственную границу, поэтому в научных кругах тема определения границ всегда остается актуальной.

Граница субъекта федерации (республики, области, края) является базисным элементом, подчеркивающим ее статус как государственного, публичноправового образования.

Государственно-территориальное устройство Российской Федерации, требующее надлежащего урегулирования, влечет за собой необходимость в осмыслении вопроса о сущности и природе разграничения субъектов внутри многонационального государства и, следовательно, необходимость перехода к практическому пути делимитации границ.

Прежде чем перейти к тщательному рассмотрению и изучению вопроса установления границ между субъектами РФ, необходимо указать на лексическое и правовое различие между такими понятиями, как «установление границ» и «изменение границ». Как известно, вопросы изменения границ между субъектами РФ предусмотрены в основном законе Российской Федерации - Конституции РФ, изменение границ имеет свой установленный порядок и процедуру. Вопросы, связанные с установлением границ, до принятия Конституционным Судом РФ Постановления от 6 декабря 2018 г. № 44-П «По делу о проверке конституционности Закона Республики Ингушетия "Об утверждении Соглашения об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой"» не были урегулированы. С лексической точки зрения изменение границ между субъектами РФ представляет собой изменение уже существующих границ, сопровождающееся передачей одной из сторон либо обеими сторонами части принадлежащей им территории противоположной стороне. Установление границ указывает на отсутствие четко определенной границы между субъектами РФ и взаимное согласование ее установления.

На протяжении длительного времени (а в нашем конкретном случае речь идет о нескольких десятилетиях) вопросы установления границ между субъектами Федерации не раз поднимались в кругах политиков и ученых-правоведов. конституционный суд законодательный территория

Однако ясность эта проблема приобрела только после принятия Конституционным Судом Российской Федерации Постановления от 6 декабря 2018 г. № 44-П «По делу о проверке конституционности Закона Республики Ингушетия "Об утверждении Соглашения об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой"» и Соглашения об установлении границы между Республикой Ингушетия (далее - РИ) и Чеченской Республикой (далее - ЧР) в связи с запросом главы РИ [10].

Земля для вайнахов (чеченский и ингушский народы, издревле знавшие все тяготы террасного земледелия - прим. авт.) является одним из важнейших атрибутов жизнедеятельности и быта, по причине чего вопрос установления границ между субъектами Федерации обрел новые краски именно при установлении границ между ЧР и РИ.

С начала 90-х гг. ХХ в. между республиками оставался открытым территориальный вопрос. Однако близкие родственные связи, менталитет и взаимная терпимость представителей двух народов в течение долгих лет выступали сдерживающими факторами.

Чечено-Ингушская АССР была образована в 1934 г. посредством объединения автономной области Ингушетия и Чеченской автономной области. На момент образования ЧИАССР в состав Чеченской автономной области входили следующие населенные пункты: Слепцовская, Троицкая, Карабулакская, Нестеровская, Вознесенская, Аки-Юрт и Чемульга (в 1929 г. упразднили Сунженский казачий округ). На наш взгляд, причиной территориальных споров между чеченцами и ингушами явился Указ Президиума Верховного Совета СССР от 7 марта 1944 г. «О ликвидации Чечено-Ингушской АССР и об административном устройстве ее территории», которым вся территория Чечено-Ингушской АССР была распределена по соседским автономным республикам и областям [5]. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 9 января 1957 г. «О восстановлении Чечено-Ингушской АССР в составе РСФСР» территория Чечено-Ингушской АССР увеличилась на 5 тыс. кв. км за счет изменения административно-территориальных границ, но при этом некоторые исконные вайнахские земли были утрачены в результате слияния с другими национальными республиками, в частности Пригородный район [1, с. 12-13]. В таком составе Чечено-Ингушская АССР просуществовала вплоть до 1992 г., когда произошло деление на два самостоятельных субъекта Федерации. Однако административно-территориальная граница между ними установлена не была. Стороны договорились о создании государственных комиссий по пересмотру границы между республиками. За основу переговоров была взята граница 1934 г., существовавшая еще до образования Чечено-Ингушской АССР. Был составлен проект соглашения о пересмотре государственной границы между Чеченской Республикой - Ичкерия и Республикой Ингушетия. Однако боевые действия, развернувшиеся в 1994-1996 гг. на территории ЧР, стали своеобразной преградой для достижения соглашения между представителями республик. С тех пор вопрос установления границ между территориями республик оставался открытым.

Из буквального толкования слов «установление» и «изменение» видна огромная лексическая и смысловая «пропасть» между ними [8, 10]. Примечательно, что в Конституции Российской Федерации не прописан порядок установления границ между ее субъектами. Согласно ч. 3 ст. 67 Конституции Российской Федерации границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия. Но как поступать высшим должностным лицам и органам государственной власти в вопросах установления границы между субъектами России? К каким нормам, к каким принципам следует прибегать для установления ранее неустановленных границ и разрешения животрепещущих вопросов между представителями двух народов?

В силу неурегулированности вопроса установления границ между субъектами Российской Федерации представители ЧР и РИ в лице их глав - Рамзана Кадырова и Юнус-бек Евкурова - 26 сентября 2018 г. заключили соглашение об установлении границы между РИ и ЧР [6, 7]. Однако старейшины и депутаты Народного Собрания РИ выразили свое крайнее недовольство вышеуказанным соглашением, основываясь на том, что оно заключено без учета мнения жителей, несмотря на акции в виде митингов, а со стороны депутатов - запросы в Конституционный Суд РИ. С этого момента вопрос установления границы между РИ и ЧР вновь стал одним из самых обсуждаемых в кругу политиков, юристов и простых обывателей. У народов хватило здравого смысла, не впадая в крайности, разрешить данную проблему в рамках правового поля, путем обращения в компетентные органы государственной власти. Первым шагом стало обращение в Конституционный Суд РИ, а затем и в Конституционный Суд Российской Федерации.

Рано или поздно этот вопрос должен быть разрешен, т.к. его отсрочка может привести к множеству негативных последствий: разжиганию межнациональной розни и возникновению националистических формирований, а возможно, и к вооруженному конфликту; постоянным спекуляциям по этому поводу со стороны тех, кто заинтересован в дестабилизации ситуации на Северном Кавказе и в России в целом; экономической отсталости в зонах территориального соприкосновения республик.

Конституционный Суд РИ Постановлением от 30 октября 2018 г. № 19-п по делу о проверке конституционности Закона РИ «Об утверждении Соглашения об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой» в связи с запросом депутатов Народного Собрания Республики Ингушетия постановил признать Закон Республики Ингушетия от 4 октября 2018 г. № 42-РЗ «Об утверждении Соглашения об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой» не соответствующим Конституции РИ, ее статьям 4, 11, 103 (ч. 2) и 111, в т.ч. по порядку принятия, а также установить, что Соглашение об установлении границы между РИ и ЧР от 26 сентября 2018 г. не порождает правовые последствия для органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан в РИ [9].

Такую позицию Конституционного Суда РИ следует считать весьма обоснованной, т.к. она соответствует нормам ч. 3 ст. 67 Конституции Российской Федерации и ст. 111 Конституции РИ. Однако немаловажно и требует пристального внимания то, что ст. 111 Конституции РИ затрагивает вопросы образования, упразднения административно-территориальных единиц и образований РИ, а также установления и изменения границ между ними, но никак не вопросы установления границ с сопредельными субъектами Российской Федерации [2]. А в части 3 ст. 67 Конституции Российской Федерации затрагиваются вопросы изменения, а не установления границ между субъектами Российской Федерации [3].

Ясность в сложившуюся ситуацию между двумя соседствующими республиками, как уже отмечено выше, была внесена Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2018 г. № 44-П, определившим, что вопросы установления границ не закреплены ни в Конституции Российской Федерации, ни в федеральных законах. Также ни Конституция Российской Федерации, ни Конституция РИ в системном единстве не закрепляют проведение референдума в качестве обязательного при установлении либо изменении границ между субъектами Российской Федерации, в частности между РИ и сопредельными с ней субъектами.

Указанным постановлением КС РФ было отмечено, что соглашение было утверждено высшими органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации и в силу этого не нуждалось в проведении референдума, а Конституционный Суд РИ не был вправе принять решение, которое могло повлечь за собой незаконность применения Закона РИ об утверждении указанного соглашения между ЧР и РИ, а следовательно, и самого соглашения, как затрагивающего интересы не только Республики Ингушетия, но и Чеченской Республики.

В различных историко-правовых исследованиях вопросов изменения территории Российской Федерации сложные проблемы делимитации (размежевания) и трудность уточнения внутренних границ наблюдаются не только на Северном Кавказе, но и в Поволжье [4].

Правовая и территориальная неопределенность в системе федеративных отношений требует преодоления двойственного понимания норм Конституции Российской Федерации, регулирующих вопросы изменения границ между субъектами Федерации.

Несомненно, вышеуказанное постановление Конституционного Суда Российской Федерации обязательно при решении вопросов установления границ и между другими субъектами Российской Федерации, и оно, как нам представляется, в некотором смысле обнажило ряд системных проблем и вопросов российского конституционного права. Однако следует учесть, что Российская Федерация относится к романо-германской правовой семье, а значит нормативноправовой акт является основным источником права.

Помимо всего прочего, неурегулированным также остается вопрос координатного описания границ субъектов Российской Федерации при установлении и изменении их территорий.

На основе вышеизложенного считаем целесообразным принятие мер по устранению пробела в законодательстве Российской Федерации в сфере установления границ между субъектами Федерации как основными административными единицами Российского государства. В качестве решения проблемы предлагаем принять федеральный закон о порядке установления и изменения границ субъектов Российской Федерации, предусматривающий все необходимые процедурные моменты установления границ, такие как: право инициирования установления границ, схематическое описание территории субъектов РФ, координатное описание границ субъектов РФ, поэтапность и очередность необходимых процедур.

В поиске рационального решения любых правовых проблем приоритетное значение отдается верховенству права, а также принципам законности и справедливости. В этом контексте, на наш взгляд, было бы уместным закрепление в Конституции Российской Федерации как в основном законе государства нормы об установлении границ между субъектами Федерации.

Таким образом, считаем целесообразным дополнить ч. 3 ст. 67 Конституции Российской Федерации и изложить ее в следующей редакции: «Границы между субъектами Российской Федерации могут быть установлены и изменены с их взаимного согласия».

Так как установление границ подразумевает заключение соответствующего соглашения, исходя из практики заключения соглашения между ЧР и РИ об установлении границ, подпункт «е» пункта 3 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» необходимо дополнить соответствующей нормой путем изложения ее в следующей редакции: «...утверждаются соглашения об установлении, изменении границ субъектов Российской Федерации».

Литература

1. Восстановление Чечено-Ингушской АССР (1953-1962): сборник документов и материалов / сост. Л.Д. Инуркаева и др. Нальчик: Печ. двор, 2013. 491 с.

2. Конституция Республики Ингушетия (принята всенародным голосованием 27.02.1994). URL: http:// www.ingushetia.ru/institute/constitution.php (дата обращения: 10.10.2020).

3. Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Кон- сультантПлюс».

4. Мисроков Т.З. Границы между субъектами Российской Федерации: вопросы конституционно-правовой идентичности // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. № 8. С. 8-11.

5. О ликвидации Чечено-Ингушской АССР и об административном устройстве ее территории: Указ Президиума ВС СССР от 07.03.1944 // ГА РФ. Ф. Р-7523. Оп. 75. Д. 359. Л. 21-24. Копия.

6. Об утверждении Соглашения об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой: Закон Республики Ингушетия от 04.10.2018 № 42-РЗ. URL: http://docs.cntd.ru/document/550204892 (дата обращения: 10.10.2020).

7. Об утверждении Соглашения об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой: Закон Чеченской Республики от 04.10.2018 № 45-РЗ. URL: http://parlamentchr.ru/dokumenty/ legislation/2018/7828-45-rz-ob-utverzhdenii-soglasheniya-ob-ustanovlenii-granitsy-mezhdu-respublikoj- ingushetiya-i-chechenskoj-respublikoj (дата обращения: 10.10.2020).

8. Ожегов С.И. Словарь русского языка: около 57 000 слов / под ред. д-ра филол. наук, проф. Н.Ю. Шведовой. 10-е изд., стереотип. М.: Сов. Энциклопедия, 1973.

9. По делу о проверке конституционности Закона Республики Ингушетия «Об утверждении Соглашения об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой» в связи с запросом депутатов Народного Собрания Республики Ингушетия: постановление Конституционного Суда Республики Ингушетия от 30.10.2018 № 19-П. URL: https://ks-ri.ru/?p=3353 (дата обращения: 10.10.2020).

10. По делу о проверке конституционности Закона Республики Ингушетия «Об утверждении Соглашения об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой» и Соглашения об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой в связи с запросом Главы Республики Ингушетия: постановление Конституционного Суда РФ от 06.12.2018 № 44-П. URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_312868/ (дата обращения: 10.10.2020).

11. Современный толковый словарь русского языка / гл. ред. С.А. Кузнецов. СПб.: Норинт, 2007.

Размещено на Allbest.ru