Полномочия органов местного самоуправления в охране общественного порядка

Размещено на http://allbest.ru

Полномочия органов местного самоуправления в охране общественного порядка

Марина Александровна Бучакова, Андрей Александрович Гайдуков

Аннотация

Ключевые слова: охрана общественного порядка, органы местного самоуправления, органы внутренних дел, полномочия, взаимодействие, предмет ведения

Abstract

Powers of local self-government bodies in the protection of public order

Marina A. Buchakova, Andrey A. Gaidukov

The protection of public order is considered as a complex legal category, while the authors pay attention to the plurality of subjects that protect it: internal affairs bodies, local governments, civil society.

Keywords: protection of public order, local self-government bodies, internal affairs bodies, powers, interaction, subject matter

Конституция Российской Федерации относит охрану общественного порядка к числу наиболее актуальных и насущных государственных вопросов. Собственно обеспечение правопорядка в целом и на территории отдельно взятого региона в частности, согласно п. «б» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ, входит в предмет совместного ведения федерального центра и субъектов Российской Федерации. Правительство Российской Федерации в соответствии с п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ взяло на себя прерогативу по осуществлению мер, связанных с обеспечением общественного порядка как на отдельно взятой территории, так и повсеместно на всей территории Российской Федерации [1]. К числу таких мер, в частности, относятся: финансирование правоохранительных органов; разработка и реализация государственных программ, связанных с обеспечением общественного порядка и противодействием преступности [2].

Согласно ч. 3 ст. 132 Конституции РФ органы государственной власти и местного самоуправления входят в единую систему публичной власти, которые осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. К числу таких задач относится непосредственное осуществление охраны общественного порядка на отдельно взятой территории муниципального образования, а также организация этой деятельности (расчет сил и средств, снабжение, формы взаимодействия и т.д.).

В юридической литературе существует множество подходов к категории «общественный порядок», а также к способам его охраны. В общеправовом смысле общественный порядок считается социально-правовой категорией, устанавливающей и определяющей систему социальных норм (законов, морали, общепринятых норм общежития и др.), которые неприкосновенны, гарантируются государством и поддерживаются обществом [3, с. 65].

Охрана общественного порядка считается важнейшей внутренней функцией государства, реализация которой происходит через укрепление правопорядка. Целью данной функции является обеспечение государственной и общественной безопасности страны [4]. При этом Д.В. Пожарский считает, что охрана общественного порядка относится к элементам правоохранительной функции государства [5, с. 31].

По мнению И.Д. Хомякова, под охраной общественного порядка понимается деятельность специально уполномоченных органов в установленных законом формах, направленная: на предупреждение и пресечение противоправных проявлений; соблюдение интересов государства и общества в целом; поддержание общественного спокойствия; нормальное функционирование организаций, предприятий и учреждений, транспорта и коммуникаций; устранение причин и субъектов, их дестабилизирующих [6, с. 153]. преступность самоуправление законодательство

Обеспечение функционирования жизнедеятельности каждого поселения находится в ведении органов местного самоуправления. Они же с учетом территориальной организации муниципального образования (городское или сельское поселение, муниципальный район, муниципальный округ, городской округ и пр.) ответственны за состояние охраны общественного порядка, безопасности населения, проживающего на соответствующей территории.

В этих целях органы местного самоуправления участвуют в организации деятельности по противодействию правонарушениям, совершаемым в общественных местах, организации надлежащего уровня безопасности в местах массового скопления людей и пр.

Наиболее распространенными противоправными деяниями в жилом секторе городского или сельского поселения являются правонарушения, посягающие на общественный правопорядок, которые совершаются в виде: хулиганских действий; несанкционированных митингов; экстремистских проявлений; появлений отдельных граждан в общественных местах в состоянии опьянения; стрельбы из оружия в неположенных местах. Данные правонарушения не только могут представлять общественную опасность, но и обладают свойствами внезапности и непредсказуемости, вызывая страх, тревогу, протестные настроения среди граждан, населяющих муниципальное образование, и в случае, если они не будут пресечены, то возможны большие негативные последствия.

В последние годы в России численность уличных правонарушений снизилась, в т.ч. за счет вводимых ограничений, вызванных COVID-19. Вместе с тем благоприятные изменения санитарно-эпидемиологической ситуации в стране, сопровождаемые снятием ограничений в передвижении для граждан, вновь могут привести к увеличению численности данного вида правонарушений.

Деятельность органов местного самоуправления в этом направлении осуществляется в соответствии с законодательно установленными полномочиями по охране общественного порядка. Так, в п. 33 и 33.1 ч. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон «О местном самоуправлении») к вопросам местного значения городского и сельского поселения отнесены оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создание условий для деятельности народных дружин, оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, а также предоставление помещения для работы на обслуживаемом административном участке сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции. В частности, в качестве содействия гражданам, участвующим в поиске лиц, пропавших без вести, органы местного самоуправления размещают на своих официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, а также в средствах массовой информации, в т.ч. на общероссийских обязательных общедоступных телеканалах и радиоканалах, информацию о лицах, пропавших без вести, а также иную доступную информацию, связанную с поиском (розыском) людей.

Таким образом, органы местного самоуправления на уровне городского и сельского поселения содействуют и принимают участие в организации охраны общественного порядка.

В свою очередь, на уровне муниципального, городского округа (т.е. более крупного муниципального образования) согласно п. 9 ч. 1 ст. 16 Закона «О местном самоуправлении» организация охраны общественного порядка на территории муниципального, городского округа муниципальной милицией относится к вопросам местного значения [7].

Помимо содействия, помощи полиции и народным дружинам, к охране общественного порядка согласно ранее указанной норме привлекается находящийся в подчинении муниципалитетов отдельный орган - муниципальная милиция. Указанный орган продекларирован в законе, однако в реальности не существует, но идея его создания не утратила силу до настоящего времени.

Опыт деятельности муниципальной милиции (полиции) довольно распространен в некоторых зарубежных странах (США, Франция, Республика Казахстан).

По мнению ряда исследователей, деятельность муниципальной полиции направлена на поддержание общественного порядка на городском и сельском уровнях и достаточно эффективно осуществляется. Особенностью данных органов правопорядка является их подчиненность местной администрации, т.е., по сути, действует многоуровневость в организации полицейских формирований [8, 9].

Результативность деятельности местной полиции обусловлена ее близостью к населению, умением создать доверительные отношения при выполнении социально значимых функций.

Доверительный характер отношений способствует развитию характера обратной связи, при котором граждане вовлекаются в процесс охраны общественного порядка, воспринимая его в качесте необходимого элемента для обеспечения правопорядка на соответствующей территории.

В ретроспективном анализе функция охраны общественного порядка всегда являлась приоритетным направлением деятельности органов внутренних дел. Это подтверждается нормативными правовыми актами, действовавшими в различные этапы функционирования российской милиции.

Так, незадолго до распада СССР был принят Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции», регламентирующий деятельность милиции, в соответствии с которым к ее задачам было отнесено: обеспечение безопасности личности; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений; охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности.

Безусловно, эти задачи были в дальнейшем подкреплены на конституционном уровне и усилены иными организующими охрану общественного порядка субъектами. Так, в прежней редакции Конституции РФ (до 2020 г.) охрана общественного порядка входила в непосредственные полномочия органов местного самоуправления.

Более того, органы местного самоуправления выступали основным субъектом и в целом самостоятельно осуществляли охрану общественного порядка. Однако данная конституционная норма в принципе имела в большей мере формальный характер, т.к. органы местного самоуправления принимали участие в отдельных мероприятиях по охране общественного порядка, однако основными субъектами, организующими и координирующими данную деятельность, не являлись. Об этом неоднократно писали известные ученые, занимающиеся как административным, так и муниципальным правом [10, 11].

Органы местного самоуправления, исходя из потребностей населения в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности, формировали и финансировали необходимое количество сотрудников милиции общественной безопасности (участковых уполномоченных, патрульно-постовой службы и т.д.), которые были задействованы в необходимых мероприятиях по поддержанию правопорядка на отдельно взятой территории. Получалось, что, с одной стороны, они находились в составе ГУВД и УВД в подчинении МВД России, с другой - одновременно финансировались из местного бюджета и были также ответственны перед местной администрацией. Руководители органов внутренних дел на районном уровне отчитывались перед администрацией о сложившейся оперативной обстановке.

Развивая идею создания отдельной муниципальной милиции, в 1998-2000 гг. согласно Указу Президента Российской Федерации от 17 сентября 1998 г. № 1115 «О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления» был проведен широкомасштабный эксперимент по организации муниципальной милиции в десяти субъектах Российской Федерации (Республика Дагестан, Карабудахкентский район; Республика Карелия; Республика Северная Осетия - Алания, г. Владикавказ; Ставропольский край, г. Ставрополь; Астраханская область, Икрянинский район; Иркутская область, г. Братск, Иркутск, Шелехов; Калининградская область, г. Балтийск; Новгородская область; Самарская область, г. Тольятти; Саратовская область). Базой для эксперимента выступили отдельные подразделения милиции общественной безопасности (в частности, участковые уполномоченные, патрульно-постовая служба и др.).

Основными целями эксперимента являлись: поиск оптимальных путей формирования муниципальных органов охраны общественного порядка, определение их организационно-правовых форм и объема полномочий. На органы местного самоуправления были возложены следующие полномочия: определение и согласование текущих и перспективных планов работы по охране общественного порядка; контроль за состоянием охраны общественного порядка; контроль за деятельностью служб и подразделений, участвующих в эксперименте [12].

Между тем опыт организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления не прижился по ряду причин: во-первых, на тот момент отстутствовала соответствующая правовая база надлежащего взаимодействия; во-вторых, недостаточность материальных, финансовых ресурсов; в-третьих, «одной из причин провала эксперимента считалась неготовность самих органов местного самоуправления быть ответственными за осуществление охраны общественного порядка» [13, с. 55].

Указанные обстоятельства явно свидетельствуют о том, что охрана общественного порядка выходит за рамки вопросов местного значения, а органы местного самоуправления лишь способствуют ее эффективной реализации и являются частью системы организации правопорядка на отдельно взятой территории.

В настоящее время охрана общественного порядка считается исключительной прерогативой органов внутренних дел, конкретных служб и подразделений полиции, что непосредственно закреплено в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции (далее - Закон «О полиции»), ведомственных нормативных актах МВД России.

Так, полиция, являясь частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, к своему предназначению относит охрану общественного порядка (ч. 1 ст. 1 Закона «О полиции») [14].

Тем не менее начальник управления, отдела, отделения МВД России по району, городу и иному муниципальному образованию ежегодно отчитывается перед представительным органом муниципального образования (нескольких муниципальных образований) о деятельности подчиненного органа внутренних дел за год [15]. Одним из ключевых вопросов отчета являются результаты деятельности ОВД по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. Это обусловлено тем, что общественный порядок имеет сложный механизм функционирования, обладая качеством многоплановости, различием подходов к его рассмотрению и пониманию в качестве социально-политической и правовой категории.

Неоднородность объектов, подлежащих охране, таких как: санитарное состояние на рынках и в местах общественного питания, санитарно-эпидемиологические правила и их соблюдение гражданами, безопасность в местах массового скопления людей: зрелищные спортивные и культурно-массовые мероприятия, мероприятия политического характера в виде демонстраций, митингов, шествий и пикетирований, профилактическая работа с гражданами, распространение правовых знаний среди населения, также обуславливает необходимость множественности субъектов, осуществляющих эти функции.

Проблематика осуществляемых полномочий в сфере охраны общественного порядка обусловлена прежде всего изменчивостью позиции законодателя по закреплению на самом высоком уровне разных подходов к функциям органов, задействованных в различных мероприятиях, направленных на ежедневное осуществление, обеспечение или поддержание, а также восстановление общественного порядка на территории всей страны либо в отдельно взятой местности. Кроме того, существует определенная несогласованность нормативных положений, регламентирующих полномочия соответствующих органов федерального, регионального и местного уровней по отдельным вопросам организации охраны общественного порядка.

В обновленной редакции Конституции РФ 2020 г. охрана общественного порядка к функциям органов местного самоуправления не относится. Законодатель пошел по пути сокращения законодательно установленных вопросов местного значения. Тем не менее органы местного самоуправления участвуют как в организации, так и в непосредственном обеспечении охраны общественного порядка, что является одним из направлений деятельности муниципального образования.

Перспективы развития полномочий органов местного самоуправления по охране общественного порядка связаны с активизацией их деятельности по привлечению граждан, а также общественных формирований правоохранительной направленности к осуществлению охраны общественного порядка на отдельно взятой территории муниципального образования во взаимодействии с органами внутренних дел.

Следует ометить, что органы местного самоуправления являются координаторами функционирования жизнедеятельности всего муниципального образования.

При этом охрана общественного порядка выступает необходимым направлением деятельности, а состояние ее организации, обеспечения и поддержания служит важным показателем результативности работы как органов местного самоуправления, так и органов внутренних дел, в т.ч. в процессе взаимодействия.

Список источников

1. Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Кон- сультантПлюс».

2. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» [Электронный ресурс]: постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 345. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

3. Соколов В.А., Овсепян Г.М. Совершенствование нормативного правового регулирования охраны общественного порядка в период подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации // Административное право и процесс. 2021. № 3. С. 65-68.

4. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации [Электронный ресурс]: Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 г. № 400. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант- Плюс».

5. Пожарский Д.В. О соотношении экономической и охранительной функции Российского государства // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2009. № 4 (10). С. 30-34.

6. Хомяков И.Д. Проблемы понятия охраны общественного порядка как формы реализации правоохранительной функции государства // Вестник Вятского государственного гуманитарного университета. 2012. № 4-5. С. 146-153.

7. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный ресурс]: федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль- тантПлюс».

8. Осипов Ю.И. Зарубежный опыт муниципализации полиции // Муниципальная полиция: проблемы организации и правового обеспечения, зарубежный опыт. М., 1991.

9. Герасимов О.П. Местное самоуправление и местная полиция во Франции. М., 1992. 125 с.

10. Казанник А.И. Муниципальная полиция в системе органов местного самоуправления России // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 6. С. 21-25.

11. Полянский В.В. Методы и принципы гармонизации публичной власти // Lex russica. 2015. № 10. С. 3245.

12. О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления [Электронный ресурс]: Указ Президента Российской Федерации от 17 сентября 1998 г. № 1115. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». (Документ утратил силу.)

13. Дизер О.А., Бучакова М.А. Перспективы реализации органами местного самоуправления функции по охране общественного порядка // Вестник Белгородского юридического института МВД России имени И.Д. Путилина. 2021. № 4. С. 52-56.

14. О полиции [Электронный ресурс]: федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».

15. Об организации и проведении отчетов должностных лиц территориальных органов МВД России [Электронный ресурс]: приказ МВД России от 30 августа 2011 г. № 975. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Размещено на Allbest.ru