Інституціоналізація місцевого референдуму в умовах демократизації публічного управління

Ph.D., Assoc. Prof.,

Vitalii Kyrychenko

Анотація. У статті розглянуто особливості інституту місцевого референдуму як пріоритетної форми безпосередньої демократії на локальному рівні, а також питання його формалізації. Аналіз нормативно-правових джерел Ради Європи 1993-2021 рр., в яких уміщено основні положення стосовно місцевого референдуму у якості інструменту прямої участі громадян, засвідчив те, що використання цього інституту покладає відповідальність на всіх мешканців громад і сприяє демократичному вирішенню конфліктних ситуацій, а також зміцненню місцевої автономії шляхом формування почуття належності індивіда до локальної спільноти.

Узагальнено дефініції нормативно-правових актів і думки науковців стосовно визначення сутності місцевого референдуму, а також його головні характеристики. Виокремлено три основні підходи, які в сукупності найбільш повно розкривають зміст інституту місцевого референдуму, а також виділено його специфічні ознаки. Приділено увагу особливостям місцевого референдуму як інструменту (засобу), способу та форми безпосередньої участі громадян у місцевій референдній процедурі, а також визначено його специфіку порівняно з іншими формами прямої демократії, що використовуються під час реалізації права громадян на місцеве самоврядування.

Досліджено аспекти, що стосуються інституціоналізації місцевого референдуму у законодавстві або легалізації місцевою владою в Україні як процесу, внаслідок якого формалізуються місцеві референдні відносини шляхом регламентації його організації та проведення. Зроблено висновок про те, що подальший розвиток місцевого референдуму в Україні пов'язаний з його формуванням як стабільного і сталого інституту, адаптацією до європейських принципів референдної демократії, а також юридичною легалізацією, що має відобразити його автономність й пріоритет стосовно інших форм та інструментів безпосередньої демократії.

Ключові слова: місцевий референдум, інститут, інституціоналізація, участь громадян, пряма демократія, громада, громадяни

Постановка проблеми. В умовах глобальної демократизації публічного управління у світі на особливу увагу заслуговує дослідження питань розвитку феномену безпосередньої демократії на місцевому рівні. Демократичні процедури у сфері місцевого самоврядування являють собою відокремлений інститут, для якого характерним є самоврядне здійснення членами територіальної громади публічної влади за місцем проживання, реалізація їх колективних й індивідуальних прав під час обговорення та прийняття найважливіших рішень в межах певної території, а також забезпечення демократичного контролю за їх виконанням у порядку, передбаченому законодавством. У цьому контексті місцева референдна демократія є тією формою народовладдя на локальному рівні, яка найбільш ефективно може використовуватися для безпосереднього залучення широкого кола громадян до вирішення місцевих публічних питань, оскільки має індивідуальний суб'єктний характер, а в певних випадках також й імперативний стосовно прийнятих рішень.

Поширення місцевої референдної демократії в різних країнах світу пов'язано з проведенням протягом останніх десятиліть структурних та інституційних реформ у сфері місцевого самоврядування, в процесі здійснення яких обговорювалися питання визначення місця і ступеня залучення громадян до участі в місцевій публічній політиці. На ці процеси вплинули зміни у поглядах представників публічної влади щодо визначення думки громадян з конкретних важливих для територіальної громади питань, які впливають на їх повсякденне життя та усвідомлення її важливості. Водночас спостерігається тенденція до більш відповідального ставлення і використання місцевих референдумів, зважаючи на дискусії щодо співвідношення представницької та прямої демократії, побоювання стосовно послаблення представницької демократії через посилення інструментів прямої демократії, можливості прийняття суперечливих рішень, а також проблем, які стосуються предмету референдуму та деяких процедурних аспектів його проведення, що може бути використано неналежним чином публічною владою. Ці та інші проблеми актуалізують здійснення досліджень та розробку нових підходів до розвитку місцевої референдної демократії з урахуванням зарубіжного досвіду й вітчизняних умов формування інституту місцевого референдуму.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Різні аспекти розвитку форм безпосередньої демократії та інституту місцевого референдуму розглядаються у роботах багатьох вітчизняних і зарубіжних вчених, серед яких: Р Барбер, В. Божко, О. Ільницький, І. Ільків, Б. Кауфманн, К. Крамер, О. Кулініч, О. Лазор, М. Олссон, О. Онишко, Н. Пришляк, Б. Пшивора, Л. Усват, Т. Цимбалістий, Я. Янчук. Водночас в умовах демократизації публічного управління важливим є продовження здійснення наукових розвідок з питань інституціоналізації місцевого референдуму в Україні з урахуванням досвіду країн сталої демократії, що обумовило обрання даної проблематики для дослідження.

Метою статті є теоретичне обґрунтування інституціоналізації місцевого референдуму в умовах демократизації публічного управління для вдосконалення системи місцевого самоврядування України з урахуванням європейських стандартів локальної референдної демократії.

Виклад основного матеріалу дослідження. Референдум є однією з пріоритетних форм волевиявлення громадян, вираження безпосередньої влади народу та оформлення його волі в результаті реалізації принципу народовладдя, яка не потребує жодного подальшого затвердження. Роль референдуму в суспільстві, де домінують демократичні принципи, а права і свободи громадян є пріоритетними для публічної влади, є важливою і значущою. Відіграючи надзвичайно важливу роль в житті сучасного демократичного суспільства, референдум породжує взаємозалежні права та обов'язки між суспільством та публічно-владними інститутами. Це передбачає забезпечення з боку владних інституцій гарантій дієвості механізму реалізації права на волевиявлення та участі в діяльності публічно-владних структур, а також вжиття заходів щодо створення умов, необхідних для його організації та проведення.

У нормативно-правових джерелах Ради Європи поширення місцевого референдуму нині розглядається у контексті розвитку форм прямої демократії та підвищення рівня участі громадян в місцевому управлінському житті. Так, у вересні 1993 р. відбулася Постійна конференція місцевих та регіональних влад Європа (попередник Конгресу місцевих і регіональних влад Європи), яка прийняла резолюцію «Про місцеві референдуми», в якій визначено, що місцеві референдуми можуть заохочувати громадян до участі у веденні державних справ, корисно доповнюючи процедури представницької демократії на місцевому рівні (Holding referendums, 2021).

Додатково до цієї резолюції було розроблено Рекомендацію «Референдуми: на шляху до вироблення належної практики в Європі» № R(96)2 для держав-членів, яка була прийнята Комітетом міністрів 15 лютого 1996 р. У цій рекомендації наголошується, що основою місцевої демократії має залишатися представницька демократія, що не применшує значення безпосередньої, дозволяючи їм співіснувати відповідно до інституційної традиції країни. За таких обставин місцевий референдум розглядається як інструмент прямої участі, який покладає відповідальність на всіх громадян і може сприяти демократичному вирішенню конфліктних ситуацій, а також зміцненню місцевої автономії шляхом формування почуття належності індивіда до локальної спільноти. Місцевий референдум є також тим інструментом, який дозволяє надати можливість сприяти участі іноземців у місцевому суспільному житті відповідно до ст. 4 Конвенції Ради Європи «Про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні» від 5 лютого 1992 р. та дозволити меншинам висловлюватися і брати участь у місцевих справах (Recommendation, 1996). Загалом такий підхід сприяє тому, що місцеві референдуми забезпечують основу та легітимність прийнятих колективних громадівських рішень, сприяючи не тільки їх прийняттю, але й застосуванню населенням.

У додатку до Рекомендації № R(96)2 «Керівні принципи щодо референдумів та народних ініціатив на місцевому рівні» референдум визначається як інструмент, за допомогою якого проєкт або рішення місцевого дорадчого органу передається на розсуд місцевої громади за ініціативою самого органу або громадян. Також передбачено, що інституціоналізація місцевого референдуму у законодавстві або легалізація місцевою владою шляхом закріплення цього інституту в самоврядних нормах є відповідним засобом гарантування і забезпечення належного використання цього інструменту прямої демократії та обмеження потенційних ризиків під час його реалізації (Recommendation, 1996).

Парламентська асамблея Ради Європи (ПАРЄ) у Рекомендації № 1704 (2005) від 29 квітня 2005 р. «Референдуми: на шляху до вироблення належної практики в Європі» розглядає референдуми як один з інструментів, що дозволяють громадянам брати участь у процесі прийняття політичних рішень, істотно впливаючи на розвиток організованого громадянського суспільства в рамках демократії участі. Зважаючи на важливість використання цього інструменту, ПАРЄ наголошує на необхідності наявності чіткої національної правової основи для проведення референдумів, а також закріпленні низки питань, які мають бути відображені в загальній рекомендації країн- членів Ради Європи (Recommendation, 2005), що знайшло відображення у Кодексі належної практики щодо референдумів і відповідно Переглянутих керівних принципах щодо проведення референдумів (Revised guidelines, 2020).

Наведені визначення мають бути враховані під час доопрацювання тексту нового закону щодо місцевих референдумів в Україні, оскільки визначення, надане у статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», недостатньою мірою відображає сутність цього важливого демократичного інституту. У статті 1 проєкту Закону України «Про місцевий референдум» від 19 травня 2021 р. (реєстр. № 5512) уміщено аналогічну дефініцію: «Місцевий референдум є формою самостійного вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого голосування» (Проект Закону України, 2019).

У зарубіжних публікаціях місцевий референдум визначають як такий, що організовується у структурних частинах держави згідно її територіального устрою і стосується питань, які викликають інтерес у жителів конкретної громади. У динамічному сенсі інститут референдуму розглядається як демократичний процес, за допомогою якого народ безпосередньо незалежно здійснює свій суверенітет шляхом народного голосуванням стосовно конкретного питання, що становить загальний інтерес, обумовленого відповідним територіальним впливом (Usvat, 2017, с. 206). Як відзначає Б. Кауфманн, референдна демократія сприяє економічному зростанню та зміцненню громадянського суспільства, що підвищує їх самореалізацію (Kaufmann, Buchi, & Braun, 2005, с. 78). Крім цього, така активна особиста участь в управлінні дозволяє громадянам відчувати себе значно краще, ніж тоді, коли публічні рішення приймаються без їх залучення органами публічної влади (Barber, 2003; Walsh, 2007).

Аналіз праць вітчизняних науковців щодо визначення місцевого референдуму свідчить про суттєві відмінності, оскільки на доктринальному рівні це поняття було предметом дослідження представників різних галузей науки, відображаючись у запропонованих вченими дефініціях (Божко, 2021, с. 23; Кулініч, 2011, с. 192; Лазор, & Лазор, 2006, с. 159; Онишко, 2015, с. 58, 59; Погорілко, & Федоренко, 2000, с. 5, 162; Прієшкіна, 2004, с. 71, 80; Пшивора, Ільницький, & Ільків, 2020, с. 3; Цимбалістий, & Пришляк, 2016; Янчук, 2007, с. 76). Вони містять специфічні ознаки, що впливають на його якісну характеристику, зокрема це стосується предметної та об'єктної складової, територіального елементу, суб'єктів ініціювання та проведення, варіантів легітимації та ступеню результативності. Слід відзначити, що місцевий референдум розглядається науковцями у значенні: засобу прямого вирішення територіальною громадою питань місцевого значення; способу волевиявлення мешканців адміністративно-територіальної одиниці; форми прямої демократії (локальної або найвищої імперативної на місцевому рівні) чи безпосереднього волевиявлення територіальних громад стосовно питань місцевого значення; головного акту локальної нормотворчості територіальної громади.

Таким чином, у наукових працях та нормативних джерелах переважають три підходи до визначення сутності місцевого референдуму. По-перше, це інструмент (засіб) безпосередньої участі громадян у місцевій референдній процедурі, що дає можливість вирішувати демократичним шляхом конфліктні ситуації на місцевому рівні. По-друге, той спосіб, який дозволяє забезпечити реалізацію певного демократичного процесу і процедурну місцеву референдну діяльність, під час здійснення якої громадяни можуть висловитися стосовно важливої локальної проблеми і вирішити її. По-третє, форма прямої демократії, тобто зовнішній прояв прикладної індивідуальної активності членів територіальної громади під час голосування з приводу вирішення питань місцевого значення, що виражається в реалізації самоврядних цілей та здійснення функцій для забезпечення власної життєдіяльності.

Як вбачається, саме в сукупності ці підходи найбільш повно характеризують цей феномен, сутністю якого є прийняття індивідуального рішення членами територіальної громади з найважливіших питань місцевого значення шляхом прямого голосування. Водночас особливістю місцевого референдуму порівняно з іншими формами прямої демократії є значущість винесених на голосування питань для громадянина, територіальної громади, органів місцевої публічної влади. Крім цього, незважаючи на різні підходи до сутності місцевого референдуму представниками різних концепцій, спільною ознакою цього інституту є участь у прийнятті рішення щодо питань місцевого значення всіма громадянами або мешканцями території залежно від правового регулювання цього питання на національному рівні. Як відзначено у затвердженій у звіті Конгресу місцевих і регіональних влад Європи Рекомендації «Про ведення референдумів на місцевому рівні» від 18 травня 2021 року, проведення місцевих референдумів дозволяє подолати відчуження членів територіальної громади від органів публічної влади та справ громади, оскільки підвищує прозорість прийняття рішень на локальному рівні, доступ до публічної інформації, а також дозволяє краще зрозуміти інтереси та цінності громадян (Holding referendums, 2021).

У цьому контексті, на думку М. Олссона, вивчення питань проведення місцевих референдумів має відбуватися зі зміною вектору у тій версії розвитку «демократії референдуму», в якій вони використовуються як інструмент подолання розриву між представницькою владою та громадянами. Тому наслідки, які можна очікувати від референдумів, пов'язані з відносинами між представниками/елітами та громадянами. Теоретична підтримка цього напряму полягає в тому, що запрошення громадян до участі у формуванні місцевої політики, сприяє формуванню у них відчуття, що їх «слухають», і тому більш позитивно сприймають місцеву демократію (Olsson, 2014, с. 5).

Інституціоналізація місцевого референдуму в такій якості сприяє активізації включення громадян до процесу прийняття локальних публічних рішень із самоврядних питань та формуванню їх власної позиції не тільки про винесене на голосування питання, але й про наслідки рішень, які приймаються, що приводить до підвищення рівня громадянської відповідальності, політичної та правової свідомості. Таким чином, місцеві громади та органи місцевого самоврядування забезпечують важливе поле для громадівської участі, створюються умови для покращення політичного життя громадян та інших мешканців територіальних громад з більш легким доступом до місцевого публічного життя порівняно з іншими державними рівнями.

Поширення місцевої референдної демократії підтверджує тезу про те, що саме на низовому рівні територіального поділу країни відкриваються можливості для безпосередньої участі громадян у процесі прийняття рішень локального значення щодо вирішення місцевих питань, підвищуючи привабливість системи місцевого самоврядування для членів територіальної громади. У цьому контексті знаходять відображення такі європейські принципи публічного адміністрування, як принцип місцевої автономії, децентралізації влади та забезпечення консультування з громадянами (Usvat, 2017, с. 208).

Водночас існують певні небезпечні прояви використання місцевих референдумів, характерні й для інших демократичних інститутів на локальному рівні. По-перше, це проблема компетентності з боку органів місцевого самоврядування та членів територіальної громади, оскільки існує істотний зв'язок між рівнем суспільно- політичної підготовки й обізнаності громадян і функціонуванням демократичних процесів, що найбільше проявляється під час проведення референдумів. Для подолання формального підходу проголошеної публічної влади народу і належного практичного її здійснення в умовах ускладнення завдань публічного управління та збільшення обсягу громадівського управління необхідно залучати більше кваліфікованих фахівців сфери місцевого самоврядування до місцевого референдного процесу для підготовки референдуму, формулювання його предмету та достатнього інформування населення не тільки про питання, які виносяться на референдум, але й щодо наслідків прийнятих ними рішень, що підвищить компетентність самих виборців.

Як вбачається, інституціоналізація місцевого референдуму є процесом, унаслідок якого формалізуються місцеві референдні відносини шляхом регламентації процесу його організації та проведення. За такого підходу подальший розвиток місцевого референдуму в Україні пов'язаний з його формуванням у стабільний, сталий інститут, адаптацією до європейських принципів референдної демократії, а також юридичною легалізацією, що має відобразити його автономність та пріоритет стосовно інших форм та інструментів безпосередньої демократії. Досконале правове регулювання має забезпечити якісне використання інституту місцевого референдуму, що пов'язано з реалізацією прямої демократії також і в інших формах, а також покращення загального сприйняття місцевого самоврядування з боку населення, слугуючи площиною для подальшого навчання та напрацювання позитивного досвіду у демократичному процесі прийняття рішень місцевого значення.

Висновки. З кінця минулого століття у країнах зі сталими демократичними традиціями спостерігається тенденція до розвитку форм, які містять інструменти безпосереднього залучення населення на місцевому рівні до вирішення важливих для громад питань. Місцеві референдуми займають важливе місце серед таких форм, зважаючи на те, що громадяни завдяки їм реалізують своє конституційне право на народовладдя для вирішення питань, які мають фундаментальне значення для їх безпосереднього повсякденного життя, що має бути враховано органами публічної влади.

Проаналізовані нормативно-правові акти Ради Європи та дефініції представників різних наукових шкіл свідчать про те, що місцевий референдум має розглядатися як сукупність таких ознак: безпосереднє здійснення членами територіальної громади публічної влади; локальна обмеженість території проведення референдуму; звуження сфери його впливу і предмету до питань місцевого значення; реалізувати право на участь в голосуванні можуть тільки особи, які проживають на території відповідної територіальної одиниці (у випадку допущення до участі негромадян може встановлюватися певний строк проживання залежно від країни). Інституціалізація місцевого референдуму пов'язана з визнанням та поглибленням їх сутності, що передбачає поєднання його атрибутів у якості інструменту (засобу), способу та форми прямої демократичної участі громадян у місцевій референдній процедурі з метою вирішення питань місцевого значення, реалізації самоврядних цілей та здійснення функцій для забезпечення власної життєдіяльності.

Відсутність легалізації інституту місцевого референдуму в Україні стримує демократизацію публічного управління та суспільства. Для покращення ситуації та можливості використання місцевого референдуму, як базового демократичного інституту, необхідно доопрацювати проєкт Закону про місцевий референдум з урахуванням зауважень, висловлених у спільному висновку Венеційської комісії та Бюро ОБСЄ з демократичних інститутів та прав людини від 10 лютого 2022 р., та прийняти його.

БІБЛІОГРАФІЧНІ ПОСИЛАННЯ

Божко, В. М. (2021). Врегулювання відносин місцевого референдуму - передумова подальшої реалізації форми децентралізації. Правова держава, 44, 21-29.

Кулініч, О. В. (2011). Місцевий референдум. Ю. В. Ковбасюк (Ред.), Енциклопедія державного управління (у 8 т., Т 5): Територіальне управління. Харків: вид-во ХарРІ НАДУ «Магістр».

Лазор, О. Д., & Лазор, О. Я. (2006). Місцеве управління: поняття, терміни, визначення. Словник-довідник. 2-е вид. Київ: Дакор.

Онишко, О. Б. (2015). Місцеві референдуми в Україні. Наук. вісник Львів. ун-ту внутр. справ, 2, 57-66.

Погорілко, В. Ф., & Федоренко, В. Л. (2000). Референдуми в Україні: історія та сучасність. Монографія. Київ: Ін-т держави і права НАН України, 2000. 248 с.

Прієшкіна, О. В. (2004). Місцеве самоврядування в Україні: правове регулювання безпосередньої демократії. Навч. посіб. Київ: Кондор.

Проект Закону України «Про місцевий референдум» (реєстр. № 5512). (2021, 19 травня). Відновлено з http:// w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/ webproc4_1?pf3511=71942

Пшивора, Б., Ільницький, О., & Ільків, Н. (2020). Місцеві референдуми в Україні і Республіці Польща: проблемні питання правового регулювання. Український правопис конституційного права, 1, 3-15.

Цимбалістий, Т О., & Пришляк, Н. Р. (2016). Референдум як форма безпосереднього народовладдя. Часопис Нац. ун-ту «Острозька академія», 2(14). Відновлено з http://lj.oa.edu.ua/artides/2016/n2/16ttofbn.pdf

Янчук, А. О. (2007, 25 лютого). Науково-методологічні підходи до визначення поняття місцевого референдуму. Правова держава: напрямки та тенденції її розбудови в Україні : матеріали міжнар. наук.-практ. інтернет-конф. Тернопіль. У 2 ч., Ч. 1., 74-77.

Barber, B. R. (2003). Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age. Twentieth-anniversary ed. Berkeley: University of California Press.

Holding referendums at local level: Report CG(2021)40-11 18 May 2021 40th session Second part Committee on the Honouring of Obligations and Commitments by Member States of the European Charter of Local SelfGovernment (Monitoring Committee). (2021). Retrieved from https://rm.coe.int/holding-referendums-at-local- level-monitoring-committee-rapporteur-vla/1680a287be

Kaufmann, B., Buchi, R., & Braun, N. (2010). Guidebook to Direct Democracy: In Switzerland and Beyond. Marburg. Retrieved from http://stjornlagarad.is/servlet/file/ Guidebook+to+direct+democracy.pdf?ITEM_ENT_ ID=33018&ITEM_VERSION=2&COLLSPEC_ENT_ID=98

Olsson, M. (2014). Effects ofGovernment-initiated Referendums. A Study of how Swedish Citizens Perceive Democracy after Experiencing Government-initiated Local Referendums. Lund. Retrieved from https://lup.lub.lu.se/luur/dow nload?func=downloadFile&recordOId=4925407&fileOId=4940094 Recommendation № 1704(2005) «Referendums: towards good practices in Europe». (2005). Retrieved from http:// www.assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=17329& lang=en Recommendation № R (96) 2 of the Committee of Ministers to member states on referendums and popular initiatives at local level : adopted by the Committee of Ministers on 15 February 1996 at the 558th meeting of the Ministers' Deputies). (1996). Retrieved from https://localgovernment.gov.mt/en/DLG/Legislation/Documents/ Legislation/R(96)2.pdf

Revised guidelines on the holding of referendums: approved by the Council ofDemocratic Elections at its 69th online meeting (7 October 2020) and adopted by the Venice Commission at its 124th online Plenary session (8-9 October 2020). (2020). Retrieved from https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2020)031-e Usvat, L. F. (2017). Local Referendum - mechanism of the participative democracy. European Journal of Social Sciences. Education and Research, 11(2), 206-218.

Walsh, C. K. (2007). The Democratic Potential of Civic Dialogue. Deliberation, Participation and Democracy: Can the People Govern? Edited by Shawn W. Rosenberg. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 45-63.

Размещено на Allbest.ru