Публичная власть и представительство: вопросы содержания и соотношения

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Публичная власть и представительство: вопросы содержания и соотношения

Карасев Анатолий Тиханович,

Савоськин Александр Владимирович

Аннотация

Публикация посвящена рассмотрению публичной власти, представительства, их содержания, а также анализу того, как представительство включается в публичную власть, которая реализуется через соответствующие формы представительства.

Ключевые слова: народовластие, публичная власть, представительство, представитель

Public authority and representation: issues of content and correlation

Karasev Anatoly T., Savoskin Alexander V.

Abstract

The publication is devoted to the consideration of public power, representation, their content, and also analyzes how representation is included in public power, which is implemented through appropriate forms of representation.

Keywords: democracy, public power, representation, representative

В рассмотрении природы представительства большое значение имеет характеристика содержания самой публичной власти, применительно к которой в дальнейшем и будут показаны характер и место представительства. Публичная власть есть один из видов социальной власти, чье исходное предназначение - служить средством управления обществом в условиях расхождения потребностей, интересов составляющих его людей, в основе организации данной власти лежат определенные принципы [1, с. 29; 2, с. 117].

Анализ Конституции РФ показывает, что публичная власть раскрывается через политико-территориальный аспект, то есть способ (механизм) организации жизни (всего многонационального народа или его части, проживающей на соответствующей территории субъекта Российской Федерации, муниципального образования или иной территориальной единице). Политико-территориальный аспект публичной власти особенно хорошо заметен при взгляде на специальные территориальные единицы (федеральные округи, судебные участки и районы, избирательные округи и т. п.), которые созданы специально для эффективного функционирования отдельных органов власти или целых систем таких органов (например, судебной).

Конституционными подсистемами публичной власти выступают государственная власть и власть местного самоуправления, что дает основание выделять отдельно государственный аппарат и аппарат муниципальной власти (ст. 132 Конституции РФ).

В рамках отношений публичной власти властвующий субъект подчиняет себе волю подвластного, направляет, модифицирует его поведение [3, с. 6; 4, с. 19]. Поэтому определяющие параметры государственной власти рассматриваются как устойчивые коррелирующие величины, в соответствии с которыми последовательно (в «ранговом» порядке) определяются наиболее значимые властные характеристики [5, с. 19]. Правда, заметим, что властно-волевой характер присущ любому виду власти и не является отличительным признаком именно публичной власти.

Глава 1 Конституции РФ не оперирует термином «публичная власть», так как поправки 2020 года в Конституцию РФ не могли затронуть ее содержание, однако системное толкование ее положений во взаимосвязи с положениями иных глав Конституции РФ в редакции 2020 года позволяет сделать однозначный вывод, что публичная власть в нашем обществе основывается на принципе народовластия, поскольку источником любой официальной власти в России является только ее многонациональный народ. Из этого конституционного постулата следует следующее: конкретные граждане должны обладать правомочиями на участие в принятии публично-властных решений (или хотя бы быть причастными к ним в той или иной мере), потому что сам народ как абстрактная правовая категория реализовать эти функции не в состоянии.

Но какова должна быть роль граждан в управлении делами государства, чтобы признать принцип народовластия реально воплощенным и действенно функционирующим? Прежде всего, следует обратить внимание на само наличие, а затем на качество организации таких форм народовластия, как формы прямой демократии (выборы и референдум), а также формы опосредованной демократии (иного участия граждан в осуществлении публичной власти посредством обращений, публичных мероприятий, опросов и т. п.) [6, с. 29-30].

На первый взгляд может показаться, что власть народа безгранична, но это не так. Она имеет свои границы, очерченные Конституцией РФ. Исходя из способа принятия нашего Основного закона, можно утверждать, что народ сам определил эти границы, поставив Конституцию РФ выше своего прямого волеизъявления. Более детально эти границы в последующем раскрываются в федеральном законодательстве, например, в ст. 6 Федерального Конституционного закона «О референдуме РФ», ст.12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» и других.

При этом, говоря о публичной власти, следует отметить, что и федеральные законы «О Госсовете», «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», и проект федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в системе публичной власти» не только не дают нормативного определения понятия публичной власти, но и расширительно толкуют ее элементный состав. Возможно ли это? Полагаем, что да. Статья 132 Конституции РФ гласит, что «органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации», следовательно, Конституция РФ дает основание в качестве элементов публичной власти выделить и другие, что и было сделано в Федеральном законе «О Госсовете».

В современной юридической доктрине сложились различные подходы относительно понятия и содержания термина «публичная власть». Так, в числе традиционных признаков публичной власти исследователи выделяют: массовость, легитимность и нравственный характер, представительность, общественно-полезный и комплексный характер, охватывающий все сферы общественной жизни [7, с. 8-10]. Однако этот теоретический перечень не является исчерпывающим, а зачастую порождает противоречия, поэтому желательно законодателю закрепить не только систему публичной власти (как это сегодня сделано и в Конституции РФ, и в Федеральном законе «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»), но и дать ее нормативное определение.

В рамках осуществления публичной власти складывается конституционно-правовое отношение между первичным субъектом публичной власти - народом и аппаратом публичной власти, осуществляющим власть в режиме представительства. Следовательно, народовластие - это проявление публичной власти в государстве.

В процессе осуществления власти граждане вступают в разнообразные отношения, некоторые из них следует выделить особо. Во-первых, это принятие гражданами публично-властных решений напрямую или, иными словами, непосредственно (например, при референдуме или сходе). Во-вторых, это участие граждан (в том числе посредством объединений) в кадровом формировании отдельных органов власти и должностных лиц (например, на выборах представительного органа, отзыве депутатов). В-третьих, это объявление и последующее отстаивание общенародных интересов посредством информационного и организационного воздействия на органы власти. В-четвертых, это выявление интересов и воли граждан самими органами власти путем проведения различных опросов и сбора форм обратной связи (например, при получении государственных и муниципальных услуг). В-пятых, это принятие органами публичной власти решений, на основании того или иного взаимодействия с гражданами или элементами гражданского общества (прежде всего, это совместная разработка или широкое обсуждение проектов законов или иных нормативных актов). Одновременно в системе всех этих отношений особое место занимают отношения представительства. Поэтому развитие и совершенствование институтов представительной демократии - это важная составная часть реализации различных форм народовластия в Российской Федерации.

Данное положение определяет значимость представительства как одного из институтов реализации власти народом, населением на территории Российской Федерации. Преимуществом представительной демократии является возможность постоянного обращения к позиции граждан по вопросам публичной значимости, выражаемой через выборные институты, прежде всего через коллегиальные представительные органы. Определение же представительной власти можно дать как власти, осуществляемой от имени народа (или его части) выборными представителями, объединенными в коллегиальном учреждении (представительном органе) на строго определенный срок. В силу этого коллегиальный представительный орган не только отстаивает интересы того или иного сообщества граждан, но и, в определенном смысле, предстает им (во многом за счет коллегиальности работы).

Реализация концепции представительной демократии означает, что многонациональный народ Российской Федерации осуществляет свою власть посредством избираемых им же из своего состава представительных органов и выборных должностных лиц (Президент РФ, высшие должностные лица субъектов, главы муниципальных образований). При этом представительство может быть непосредственное, прямое - так называемое представительство первой степени, когда соответствующий орган избирается или назначается самим представительным коллективом (гражданами). Представительство может быть и опосредованным (2, 3 степени и т. д.), когда соответствующий орган избирается (назначается) не самим обществом, а выделенным им органом (органами) [8, с. 245].

В качестве классического примера опосредованного представительства можно привести деятельность сенаторов Совета Федерации Федерального Собрания РФ (которые назначаются избираемыми населением главами субъектов и законодательными органами власти субъектов РФ), членов представительных органов муниципальных районов (избираемых депутатами поселений) и глав муниципальных образований, которые избираются не населением, а представительными органами.

Вызывает некоторое недоумение все еще имеющая место позиция представителей властных структур отдельных субъектов, которые говорят о том, что общество, граждане еще не «доросли» до прямых выборов глав субъектов, поэтому следует перейти к опосредованному представительству, что уже сделано в Республиках Дагестан, Ингушетия, ХМАО, ЯНАО и других субъектах. К чему такие колебания? И действительно ли граждане все еще не «доросли» до прямых выборов глав субъектов РФ? Если речь идет об экономии средств, выделяемых на избирательную кампанию, так об этом надо и сказать прямо. Поймем!

Важно обращать внимание не только на сам факт избрания народных представителей, но и на полноту выражения воли и интересов граждан такими представителями, поскольку, на наш взгляд, при внешнем благополучии представительство может оказаться мнимым. Так, Н. И. Лазаревский определял представительство «как отношение двух или нескольких лиц, когда одно лицо имеет право исполнять какие-либо действие за другое лицо или других лиц с тем, чтобы то, что совершит представитель, имело те же последствия, какие имели бы действия представляемого. Из самого существа представительства вытекает, что представитель может совершать только те действия, на которые правоспособен представляемый» [9, с. 135].

Воля, выражаемая представителем народа в процессе деятельности органа (или напрямую воля выборного должностного лица), в конечном итоге становится публичной (властной) волей, но корни этой воли остаются скрыты. Теоретически главная задача представителя - выявить потребности населения, воспринять их и раскрыть волю народа (как он ее понял). Однако о полном соответствии воли народа и воли конкретного представителя невозможно говорить даже с точки зрения идеальной модели, поскольку эти воли существуют в социальной действительности, а потому объективно отделены друг от друга.

Здесь следует отметить, что право знает две формы представительства: гражданско-правовую (прежде всего договорную на основании доверенности) и публично-властную. В последнем случае свобода действий и усмотрения представителя многократно выше, поскольку вообще не ограничена никакими рамками (если не брать во внимание редкие случаи законодательного закрепления гражданских наказов для депутатов отдельных муниципальных образований). Однако эта свобода усмотрения зачастую может быть сильно ограничена, но не народом, а той политической партией, в которую входит и от которой избирался депутат. Поэтому наряду с традиционной проблематикой правового закрепления депутатского мандата, производного от избирателей, выявилась проблема «партийного мандата», так как в последнем случае правовая связь между избирателем и депутатом осложняется правовой связью между депутатом и партией, которая в известном смысле начинает подменять связь с народом. Превалирование партийной связи (в ущерб народному представительству) наглядно отражают нормы избирательного права, согласно которым именно политическая партия определяет кандидата в случае высвобождения депутатского мандата, осуществляя это помимо волеизъявления избирателей, ранее отдавших голоса за конкретный список и фактически утвердивших очередность распределения депутатских мандатов. К сожалению, и Конституционный Суд РФ не нашел в этом каких-либо отступлений от конституционного принципа народовластия.

Федеральные и региональные парламентарии в России обладают свободным депутатским мандатом. Муниципальные депутаты фактически также обладают свободным депутатским мандатом, так как процедура их отзыва на практике неисполнима (поскольку требует более половины голосов всех избирателей соответствующего округа для решения об отзыве, тогда как даже на выборы традиционно приходят существенно меньше половины всех избирателей), а практика «обременения» депутатов избирательным наказом не имеет федеральной легитимации и крайне слабо распространена в муниципалитетах. Таким образом, в условиях свободного депутатского мандата в момент проведения голосования происходит передача власти от народа его представителям, после чего граждане не имеют правовых механизмов воздействовать на парламентариев (кроме как их непереизбрания через 5 лет). Это приводит к утрате связи между избирателями и депутатами и, как следствие, утрате связи межу гражданами и государством, поскольку, как справедливо писал Л. А. Тихомиров, народное представительство находится «между государственным механизмом и народом» [10, с. 518].

С учетом тематики публикации полезным будет осветить черты, характеризующие народных избранников (представителей). Во-первых, они представляют собой первичный уровень представительства, а поэтому всегда избираются гражданами напрямую. Во-вторых, это политическая и юридическая самостоятельность представителей от избирателей, поскольку, реализуя свои полномочия, они не связаны волей или даже мнением избирателей. В-третьих, представители народа традиционно наделяются нормотворческими полномочиями, то есть именно им доверено принимать законы и иные акты нормативного характера по наиболее значимым вопросам государственной и местной жизни, адресованные неопределенному числу субъектов и рассчитанные на длительное, неоднократное использование.

Народное представительство - одна из важнейших форм представительства общества на различных уровнях публичной власти, которое должно действовать в интересах граждан и под их контролем, а объектом отношений народного представительства является публичная власть на том или ином ее уровне. Это означает, что ни один представитель не может пользоваться властью по своему усмотрению, а должен действовать в интересах граждан, которые избрали его на определенный срок в соответствии с действующим законодательством. Отсюда представитель - это лишь инструмент (посредник), с помощью которого народ реализует свою власть, принадлежащую ему по Конституции РФ.

Список источников

1. Кокотов А. Н. Парламент в системе представительных органов власти и парламентаризм // Парламентское право России. Екатеринбург. 2008. 320 с.

2. Авдеев Д. А. Принципы организации публичной власти в России // Вестник Уральского юридического института МВД России. 2021. № 3 (31). C. 112-120.

3. Черданцев А. Ф. Государственная власть и ее обоснование // Правоведение. 1992. № 2. C. 3-12.

4. Карасев А. Т. Представительная (законодательная) власть в механизме государственной власти // Конституционное развитие России: история и современность. Екатеринбург, 2003. Ч. 1.205 с.

5. Кочнев В. А. Государственная власть в Российской Федерации: Конституционно-правовые основы корреляции. Пермь, 2000. 210 с.

6. Фадеев В. И., Варлен М. В. Депутатский мандат в Российской Федерации: конституционно-правовые основы: учебное пособие. Москва: Норма, 2008. 447 с.

7. Вопросы теории и практики публичной власти. Коллективная монография / Бендюрина С. В., Выдрин И. В., Захаров И. В., Кокотов А. Н. и др.; отв. ред. Кокотов А. Н. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2005. 232 с.

8. Григорян Л. А. Народовластие в СССР М.: Юрид. лит., 1972. 296 с.

9. Лазаревский Н. И. Русское государственное право: Конституционное право. Т. 1: Вып. 1. 4-е изд. Петроград: Тип. Ред. период. изд. М-ва фин., 1917. 272 с.

10. Тихомиров Л. А. Монархическая государственность. М., 1998. 672 с.

References

1. Kokotov A. N. Parlament v sisteme predstavitel'nyh organov vlasti i parlamentarizm // Parlamentskoe pravo Rossii. Ekaterinburg. 2008. 320 s.

2. Avdeev D. A. Principy organizacii publichnoj vlasti v Rossii // Vestnik Ural'skogo yuridicheskogo instituta MVD Rossii. 2021. № 3 (31). C. 112-120.

3. Cherdancev A. F. Gosudarstvennaya vlast' i ee obosnovanie // Pravovedenie. 1992. № 2. C. 3-12.

4. Karasev A. T. Predstavitel'naya (zakonodatel'naya) vlast' v mekhanizme gosudarstvennoj vlasti // Konstitucionnoe razvitie Rossii: istoriya i sovremennost'. Ch. 1. Ekaterinburg. 2003. 205 s.

5. Kochnev V. A. Gosudarstvennaya vlast' v Rossijskoj Federacii: Konstitucionno-pravovye osnovy korrelyacii / V. A. Kochev. Perm': Izd-vo Perm. un-ta, 2000. 210 s.

6. Fadeev V. I., Varlen M. V. Deputatskij mandat v Rossijskoj Federacii: konstitucionno-pravovye osnovy:

uchebnoe posobie/V. I. Fadeev, M.V. Varlen; Moskovskaya gos. yuridicheskaya akad. Moskva: Norma, 2008.447 s.

7. Voprosy teorii і praktiki publichnoj vlasti. Kollektivnaya monografiya / Bendyurina S. V., Vydrin I.V., Zaharov I. V., Kokotov A. N. і dr.; Otv. red.: Kokotov A. N. Ekaterinburg: Izd-vo UrGYUA, 2005. 232 c.

8. Grigoryan L. A. Narodovlastie v SSSR. M.: YUrid. lit., 1972.296 c.

9. Lazarevskij N. I. Russkoe gosudarstvennoe pravo: Konstitucionnoe pravo.T. 1:Vyp. 1.4-eizd. Petrograd:Tip. Red. period, izd. M-va fin., 1917. 272 c.

10. Tihomirov L. A. Monarhicheskaya gosudarstvennost¹. M., 1998.672 s.

Библиографический список

1. Законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» // Система обеспечения законодательной деятельности. URL: https://sozd.duma. gov.ru/bill/40361-8 (дата обращения: 22.07.2022).

2. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 24. Ст. 2253.

3. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 27. Ст. 2710.

4. Федеральный закон от 8 декабря 2020 г. № 394- ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации. 2020. № 50 (Ч. III). Ст. 8039.

5. Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. №414- ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2021. № 52 (Ч. I) Ст. 8973.

Bibliographic list

1. The bill No. 40361-8 "On the general principles of the organization of local self-government in a single system of public power" // System for ensuring legislative activity. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/40361-8 (accessed: 07.22.2022).

2. Federal Law of June 12, 2002 No. 67-ФЗ "On Basic Guarantees of Electoral Rights and the Right to Participate in the Referendum of Citizens of the Russian Federation" // Collection of the legislation of the Russian Federation. 2002. No. 24. Art. 2253.

3. Federal Constitutional Law of June 28, 2004 No. 5-FKZ "On the referendum of the Russian Federation" // Collection of legislation of the Russian Federation. 2004. No. 27. Art. 2710.

4. Federal Law of December 8, 2020 No. 394-ФЗ"Оп the State Council of the Russian Federation" // Collection of legislation of the Russian Federation. 2020. No. 50 (Part III). Art. 8039.

5. Federal Law of December 21, 2021 No. 414-ФЗ "On the General Principles of the Organization of Public Power in the constituent entities of the Russian Federation" // Collection of legislation of the Russian Federation. 2021. No. 52 (Part I) Art. 8973.

Размещено на Allbest.ru