Экологическое страхование как способ минимизации экологических и эколого-правовых рисков в Арктике

Аннотация

Целью исследования выступает анализ наиболее перспективного и эффективного способа минимизации экологических и эколого-правовых рисков в арктических природно-климатических условиях. Особое внимание институту экологического страхования уделяется в свете разработки и принятия Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 г. Отмечается, что экологическое страхование является не только гарантией удовлетворения интересов физических и юридических лиц в случае наступления определенных страховых случаев, но и одним из превентивных способов охраны окружающей среды. Внимание уделяется необходимости развития государственно-частного партнерства в процессе развития инфраструктурных объектов Арктической зоны России. По мнению автора, в рамках принятия Федерального закона «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации» предпочтительной становится добровольная форма экологического страхования, подразумевающая дополнительные выгоды арктическим резидентам.

Ключевые слова: экологическое страхование, экологический риск, эколого-правовой риск, Арктическая зона Российской Федерации, добровольное экологическое страхование, государственно-частное партнерство, арктический резидент.

The purpose of the study is to analyze the most promising and effective way to minimize environmental and environmental-legal risks in the Arctic climatic conditions. Special attention is paid to the Institute of Environmental Insurance in the light of the development and adoption of the Fundamentals of the State Policy of the Russian Federation in the Arctic for the period up to 2035. It is noted that environmental insurance is not only a guarantee of satisfying the interests of individuals and legal entities in the event of certain insured events, but also one of the preventive ways of environmental protection. Attention is paid to the need to develop public-private partnership in the process of developing infrastructure facilities in the Arctic zone of Russia. According to the author, within the framework of the adoption of the Federal Law "On State Support of Entrepreneurial Activity in the Arctic Zone of the Russian Federation", a voluntary form of environmental insurance, implying additional benefits to Arctic residents, becomes preferable.

Keywords: environmental insurance, environmental risk, environmental-legal risk, Arctic zone of the Russian Federation, voluntary environmental insurance, public-private partnership, Arctic resident.

Арктические экологические системы, согласно Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 г., сочетают высокую чувствительность перед возрастающей антропогенной нагрузкой и глобальную значимость в стабилизации российского и общепланетарного климата [1]. Как отмечено в ежегодном государственном докладе «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2020 году», ассимиляционная емкость биосферы в Арктике, то есть способность природной среды к самоочищению и восстановлению, сравнительно ниже средних показателей [2]. Таким образом, даже приемлемые экологические риски, допускаемые при обыденном осуществлении хозяйственной и иной деятельности, значительно увеличены. Последствия экологических аварий на промышленных объектах Арктики, оказывающих негативное воздействие (в первую очередь это предприятия нефтедобывающей промышленности, добычи и переработки полезных ископаемых, топливно-энергетического комплекса, химической промышленности, автомобильный, железнодорожный и морской транспорт), способны привести к катастрофическим последствиям [3].

В соответствии с положениями Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате загрязнения, истощения, порчи, уничтожения и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить вред в полном объеме [4]. Вред окружающей среде возмещается в соответствии с утвержденными таксами и методиками исчисления размеров вреда окружающей среде, а при отсутствии таковых за основу берутся фактические затраты на восстановление нарушенного состояния. Зачастую затраты на восстановление окружающей среды превышают реальные финансовые и технические возможности субъектов предпринимательской деятельности. К примеру, Венской Конвенцией о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1963 г. ответственность организаций, эксплуатирующих объекты атомной энергетики, должна страховаться на сумму 60 млн долларов США [5]. В случае превышения установленной Конвенцией суммы государство, отвечающее за ядерную установку, несет субсидиарную ответственность. То есть зачастую предпринимателям собственных средств, необходимых на восстановление окружающей среды, оказывается недостаточно. Особые затруднения способны возникнуть в арктических природно-климатических условиях.

В контексте развития Арктической зоны России и нарастающего освоения природного потенциала особое значение приобретают механизмы охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования, направленные, во-первых, на предотвращение неблагоприятных последствий, или превентивные способы охраны окружающей среды, во-вторых - на обеспечение возможности скорейшего возмещения экологического вреда в полном объеме. Если с организационными и превентивными способами охраны окружающей среды ситуация в экологическом законодательстве прорисовывается (ОВОС, государственная экологическая экспертиза, производственный экологический контроль, общественный экологический контроль), то механизмы восстановления природной среды, особенно арктической, стоит рассмотреть подробнее.

Одним из таких механизмов выступает экологическое страхование, относящееся, в соответствии с экологическим законодательством, к экономическому механизму охраны окружающей среды. Наиболее подробным образом институт экологического страхования регламентируется ст.18 Федерального закона «Об охране окружающей среды», однако ни указанная статья, ни природоохранный закон подобного определения не раскрывают. Создается противоречивое положение, при котором институт экологического страхования реально существует и применяется, но правовая регламентация носит фрагментарный характер или, можно сказать, практически отсутствует. Подобная ситуация складывается с экологическим аудитом, в отношении которого неоднократно прорабатывались нормативно-правовые акты, имеющие немалую ценность в обеспечении экологической безопасности, но правовое регулирование которого попросту отсутствует.

О необходимости законодательной проработки института экологического страхования сказано изрядно. Еще в Законе РСФСР от 19.12.1991 №2060-1 «Об охране окружающей природной среды» отмечалось, что в Российской Федерации осуществляется добровольное и обязательное государственное экологическое страхование предприятий, учреждений, организаций, а также граждан, объектов их собственности и доходов на случай экологического и стихийного бедствия, аварий и катастроф [6]. Кроме того, предусматривалась возможность создания специальных фондов экологического страхования, применимых для прогнозирования, предотвращения и ликвидации последствий аварий и катастроф. В 1992 г. принимается крайне важный документ - Типовое положение о порядке добровольного экологического страхования в Российской Федерации, утвержденное Министерством природы РФ и Российской государственной страховой компанией (далее - Типовое положение), формально применяемое по сегодняшний день [7]. Из п.12 «Превентивные мероприятия» становится ясно, что экологическое страхование рассматривается законодателем в качестве механизма предотвращения наступления неблагоприятных последствий, соответственно способом минимизации экологических и эколого-правовых рисков. В более поздние периоды значимость экологического страхования практически не менялась. Так, в Транспортной стратегии Российской Федерации, утв. Распоряжением Правительства РФ от 22.11.2008 №1734-р, устанавливалось, что снижение негативного воздействия транспортной системы на окружающую среду может быть достигнуто, помимо прочего, внедрением практики проведения экологического аудита и экологического страхования рисков [8]. В Морской доктрине Российской Федерации, утв. Президентом РФ от 26.07.2015, формирование системы обязательного экологического страхования рисков при осуществлении морской деятельности рассматривается в качестве перспективной задачи [9]. Согласно Прогнозу научно-технического развития Российской Федерации, на период до 2030 г., утвержденное Правительством РФ, перспективными становятся «интеллектуальные экологические услуги», включающие экологический консалтинг, аудит, сертификацию, страхование, экопросвещение и мероприятия по повышению экологической культуры [10]. Отдельными распоряжениями Правительства Российской Федерации, утверждающими стратегии социально-экономического развития регионов России, экологическое страхование обозначено задачей в решении природоохранных и экологических проблем.

Экологическое страхование представляется одним из важнейших превентивных способов охраны окружающей среды и минимизации экологических рисков. Понятие экологических рисков раскрывается в природоохранном законодательстве. Согласно ст.1 Федерального закона «Об охране окружающей среды», экологический риск - это вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для природной среды и вызванного негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера. Безусловно, полностью обезопасить хозяйственные процессы фактически невозможно. Экологическое законодательство, аккумулирующее в достаточной степени проработанный потенциал природоохранных механизмов, в целом направлено на минимизацию негативного воздействия и профилактику потенциальных угроз. При этом в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации и принципами экологического законодательства именно государство ответственно за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях. Органы государственной власти и местного самоуправления осуществляют в пределах установленной компетенции полномочия в области охраны окружающей среды.

Однако, согласно опять же Конституции России, охрана окружающей среды и бережное отношение к природным богатствам выступает обязанностью каждого, то есть всех юридических лиц (включая иностранные юридические лица), индивидуальных предпринимателей, граждан России и иностранных граждан. В условиях рыночных отношений в Российской Федерации складывается потребность совершенствования экономических механизмов в области охраны окружающей среды. В подобном случае определяющее значение приобретает предприимчивость непосредственно субъектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, заинтересованных в минимизации эколого-правовых рисков.

Понятие эколого-правовых рисков не раскрывается отечественным законодательством. Однако в доктрине экологического права под эколого-правовыми рисками понимается вероятность наступления негативных юридических последствий для субъектов права в процессе осуществления хозяйственной деятельности в сфере природопользования [11]. Негативные последствия для хозяйствующих субъектов могут быть связаны с ограничением или невозможностью свободной реализации экономических прав, то есть с осуществлением предпринимательской деятельности: отрицательное заключение государственной экологической экспертизы; обязанность понести юридическую ответственность, например, в виде административного штрафа и административного приостановления деятельности; последующее аннулирование лицензии судебными органами; прекращение права природопользования (землепользования, водопользования, недропользования, лесопользования); обязанность возмещения вреда, причиненного окружающей среде, здоровью или имуществу граждан.

Источники возникновения эколого-правовых рисков достаточно разнообразны и могут пересекаться с источниками экологических рисков. Как справедливо подчеркнуто в Стратегии развития лесного комплекса до 2030 г., экологические риски связаны с действием двух групп факторов: природных и антропогенных. В первую очередь, несмотря на научный и технический прогресс, остается непростой задачей учет природных средообразующих факторов и условий. В частности, уникальные природные свойства Арктики вынудили приостановить добычу нефти на Аляске, так как (исключая политическую подоплеку) «пока неясны и не просчитываемы последствия для окружающей среды уязвимого региона, экономические 'выгоды" не являются определяющими» [12]. В экологическом законодательстве предусматривается подобная возможность запрещения реализации планируемой деятельности, последствия которой непредсказуемы для окружающей среды. К примеру, сегодня Российская Федерация приостановила реализацию проектов освоения нефтегазовых месторождений на континентальном шельфе Арктики (эксплуатируется единственная стационарная платформа «Приразломная»). Помимо прочего, причиной послужило отсутствие технологий, применимых в особых природно-климатических условиях Арктики. Во-вторых, затруднительно полноценно воспроизвести процедуру эксплуатации комплексных технических устройств и процессов на законодательном уровне. В таком случае в ФЗ «Об охране окружающей среды» предусмотрено положение о подготовке руководителей предприятий и специалистов, обладающих особыми знаниями в области охраны окружающей среды и экологической безопасности. Согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации, к особо опасным и технически сложным объектам относятся: объекты использования атомной энергии (ядерные установки, пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, пункты хранения радиоактивных отходов); объекты инфраструктуры воздушного транспорта, являющиеся особо опасными, технически сложными объектами; объекты космической инфраструктуры; тепловые электростанции мощностью 150 мегаватт и выше; подвесные канатные дороги и др. [13]. Федеральным законодательством, в свою очередь, конкретизируются требования к обеспечению безопасности на особо опасных объектах в части подготовки кадров. Например, в Федеральном законе от 9 января 1996 г. №3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» предусмотрена необходимость подготовки и аттестации руководителей и исполнителей работ, специалистов служб производственного контроля, других лиц, постоянно или временно выполняющих работы с источниками ионизирующего излучения, по вопросам обеспечения радиационной безопасности [14]. Схожие требования предъявляются нормами Федерального закона от 21 июля 1997 г. №116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» [15].

Возвращаясь к рассмотрению института экологического страхования, стоит обозначить, что, согласно вышеуказанному Типовому положению о порядке добровольного экологического страхования в Российской Федерации, под страховым событием понимается внезапное, непреднамеренное нанесение ущерба окружающей природной среде в результате аварий, приведших к выбросу загрязняющих веществ в атмосферу, к загрязнению земной поверхности, сбросу сточных вод. Отсюда просматривается ряд обстоятельств. Во-первых, в перечень указанных объектов не включены недра, относящиеся к ним подземные воды и объекты животного мира. Во-вторых, защита имущественной ответственности предоставляется за ущерб, причиненный в результате аварийной ситуации, выходящей за рамки обычного хозяйственного процесса. Таким образом, вне поля экологического страхования находятся приемлемые или допустимые риски, постоянно сопутствующие любой производственной деятельности.

Стоит обратить внимание, что институт обязательного экологического страхования относительно проработан в российском законодательстве. Модельный закон «Об экологическом страховании» от 15.11.2003, принятый Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ, устанавливает правовые основы исключительно обязательного экологического страхования [16]. экологический страхование правовой охрана природный арктический

Согласно ст.3, обязательному экологическому страхованию подлежит деятельность предприятий, организаций, учреждений, являющаяся источником повышенной опасности. Подобные нормы закреплены в ст.15 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и ст.3 Федерального закона от 27.07.2010 №225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» [17].

В целях снижения административных барьеров и укрупнения эколого-правового инструментария предпочтение необходимо отдается добровольному экологическому страхованию, в основе которого находится договор. В первую очередь законодателю следует обратить внимание на проработку механизмов стимулирования предпринимателей к заключению подобных соглашений. К примеру, уже сегодня в соответствии с экологическим законодательством реализуется положение о применении нулевого коэффициента при расчете платы за негативное воздействие на окружающую среду (за объем или массу выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ в пределах технологических нормативов после внедрения наилучших доступных технологий на объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду). При внедрении наилучших доступных технологий, имеющих особую практическую значимость в арктических условиях, оказывается государственная поддержка, осуществляемая посредством предоставления льгот или выделения средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. С 2021 г. в отношении отдельных видов промышленной деятельности приняты Правила возмещения вреда, причиненного окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан, имуществу юридических лиц в результате разливов нефти и нефтепродуктов. [18]. При этом финансовое обеспечение, согласно Методике расчета [19], формируются на основе договора страхования. Однако следует согласиться с мнением Е. Александровой, что вышеназванная Методика не раскрывает подробно порядок покрытия расходов эксплуатирующей организации и то, «как должна быть распределена сумма финансового обеспечения, если ее размер недостаточен для покрытия всех указанных расходов» [20].

Поскольку законодательное регулирование института добровольного экологического страхования в России представлено фрагментарно, страховые организации руководствуются собственными правилами, основанными на Типовом положении. Отсутствие единого подхода к законодательному регулированию предопределяет дифференциацию содержания подобных правил. В некоторых случаях объектом страхования выступают имущественные интересы, представляющие обязанность возмещения вреда, причиненного окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу третьих лиц. При этом страховым случаем признается причинение вреда окружающей среде, в то время как, согласно правилам других страховых организаций, к страховому случаю приравнивается авария, повлекшая загрязнение исключительно отдельных компонентов окружающей среды.

Значимость экологического страхования также состоит в том, что, помимо компенсационной функции, оно может применяться на предварительных непосредственной эксплуатации стадиях. Так, при заключении договора экологического страхования страхователь обязан сообщать страховщику о всех известных ему обстоятельствах, имеющих существенное значение для оценки степени риска страхования, о других действующих договорах страхования в этой области, а также сообщать о всяком существенном изменении риска застрахованного объекта. Непосредственно в договоре указываются сведения об окружающей среде, включая численность и плотность населения, характер компонентов природной среды, сведения о характере производственного процесса, сведения об основных выбросах и сбросах, а также степень подверженности экологическому риску и предпринимаемые меры по его предотвращению. Таким образом, страховщик перед заключением договора экологического страхования оценивает реальную возможность наступления неблагоприятных экологических последствий и определяет, какие мероприятия предпринимает страхователь в целях минимизации экологических рисков. В свою очередь, заключение подобного соглашения и проведение всех предшествующих проверочных мероприятий сравнимо с экологическим аудитом, так как проводится, во-первых, по инициативе самого хозяйствующего субъекта, во-вторых, происходит документированная оценка соблюдения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем экологических требований, хотя цели экологического страхования, несомненно, отличаются.

Согласно Типовому положению, страховой случай - это всегда авария, то есть, согласно Федеральному закону от 30.12.2009 №384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», опасное техногенное происшествие или техногенная чрезвычайная ситуация [21]. Получается, что источником страхового события выступает антропогенная или рукотворная деятельность человека. Тем не менее в условиях развития Арктики, природно-климатическим особенностям которой характерно непостоянство, связанное, например, с таянием вечной мерзлоты, стоит брать во внимание естественный (природный) характер чрезвычайных происшествий. В этой связи наиболее близко понятие «авария на опасном объекте», закрепленное в Федеральном законе от 27.07.2010 №225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» [17]. Конечно, как отмечено непосредственно в нормативном правовом акте, действие Закона не распространяется на отношения, возникающие в случае причинения вреда окружающей среде.

Поскольку в Основах государственной политики России в Арктике на период до 2020 г. закреплялось развитие государственно-частного партнерства, уместно обратиться к практике создания специализированных природоохранных фондов. Причем в обоих случаях, при добровольном экологическом страховании, в рамках которого юридические лица самостоятельно организуют специальные фонды либо пулы, или при обязательном экологическом страховании, где государство принуждает отчислять средства в специальные фонды, государство должно дополнительно финансировать создание подобных фондов. Практика создания пулов приобрела особое значение на международном уровне. Так, во исполнение положений Венской конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1963 г. организован и действует первый подобный Российский ядерный страховой пул [22]. На базе Арктического совета, председателем которого выступает Российская Федерация, целесообразно инициировать создание специализированного экологического пула. Освоение ресурсного потенциала Арктики стоит на повестке всех арктических и отдельных неарктических государств [23], поэтому высока вероятность возникновения трансграничного загрязнения природной среды.

Подводя итог, следует обратить внимание на значимые элементы в развитии института экологического страхования в России:

- необходимо проработать легальное определение экологического страхования, с последующим закреплением его в Федеральном законе «Об охране окружающей среды»;

- нет особой значимости в разработке и принятии какого-то дополнительного федерального законопроекта об экологическом страховании. Отдельные положения можно вполне логично закрепить в ст. 18 вышеуказанного Закона;

- включать в страховой случай не только техногенные аварии, вызванные антропогенным воздействием, но и аварии, являющиеся следствием природных событий;

- включать в объекты экологического страхования окружающую среду в целом, а не только отдельные компоненты природной среды;

- следует законодательно закрепить инструменты стимулирования заключения субъектами предпринимательской деятельности в Арктике договоров добровольного экологического страхования (все в том же Федеральном законе «Об охране окружающей среды» или Федеральном законе от 13.07.2020 №193-ФЗ «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации» [24]);

- государственно-частное партнерство в создании и финансировании специальных фондов или пулов применительно к арктическому региону.

Экологическое страхование - эффективный механизм минимизации экологических и эколого-правовых рисков, требующий особенно в арктических природных условиях тщательной проработки и дальнейшей реализации.