О некоторых вопросах правового регулирования права граждан Российской Федерации на обращения в органы прокуратуры

Одним из приоритетных направлений деятельности прокуратуры продолжает оставаться работа с обращениями граждан. Значимость обращений граждан прежде всего определяется тем, что они гарантированы Конституцией Российской Федерации. Статья 33 Основного закона закрепляет право граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления [2].

Обращения граждан являются одной из форм защиты своих прав и свобод, позволяют восстановить нарушенные права и свободы, выявить потребности и проблемы, возникшие в обществе и государстве. Можно сказать, что обращения граждан - это одна из форм участия населения в управлении государством и обществом. Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении подчеркнул значение права граждан Российской Федерации на обращение как важного средства осуществления и защиты прав, свобод и законных интересов граждан, одной из форм их участия в управлении делами государства и местном самоуправлении, инструментом взаимодействия личности и публичной власти. Согласно ст. 2, 15, 17, 18 и 45 Конституции Российской Федерации, законодатель обязан установить эффективный механизм его реализации и защиты [3]. В органах прокуратуры, в соответствии с их полномочиями, разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов (п. 1 ст. 10 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, количество обращений в органы прокуратуры постоянно увеличивается. За последние 20 лет в органы прокуратуры поступило 80 миллионов обращений граждан. В 2020 г. их количество составило 4 794 660, из них 1 158 365 граждан обратились на личный приём.

Анализ обращений показывает, что чаще всего обращения связаны с нарушением трудовых прав (40,3 %), прав несовершеннолетних (32 %) и предпринимателей (26,3 %), бюджетного законодательства (28,4 %), жилищного законодательства (24,1 %), в сфере ЖКХ (23,9 %), в сфере пенсионного обеспечения (23,7 %), жалобы на действие (бездействие) судебных приставовисполнителей (25,4 %), по вопросам безопасности дорожного движения (39,8 %) [4].

Выступая на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Генеральный прокурор И.В. Краснов отметил: «Несмотря на снижение на 8 % числа жалоб о нарушениях закона при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлениях, они составляют треть от всех разрешенных прокурорами обращений. Всего в результате проверки доводов заявителей вскрыто более 480 тыс. нарушений законов, что потребовало внесения свыше 355 тыс. актов прокурорского реагирования.» [5].

Аналогичную тенденцию можно проследить и по итогам работы прокуратуры Удмуртской Республики по рассмотрению обращений граждан.

правовое регулирование право гражданин

Прокурор Удмуртской Республики А.Ю. Николаев отметил: «В 2020 году в органы прокуратуры республики поступило более 33 тысяч обращений, более 7 тысяч посетителей принято на личном приёме, в том числе с использованием режима видеоконференц-связи. В основном население республики беспокоят социальные и экономические проблемы - вопросы соблюдения трудового и жилищного законодательства, защиты прав и интересов несовершеннолетних, много жалоб поступает на нарушения в сфере ЖКХ, исполнительного производства, на действия и решения правоохранительных органов» [7].

Статья 3 Федерального закона № 59-ФЗ посвящена правовому регулированию правоотношений, связанных с рассмотрением обращений граждан. Исходя из ч. 1 ст. 3 правовую основу института обращений граждан составляют Конституция Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и иные федеральные законы.

Следует подчеркнуть, что, согласно ч. 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации, наравне с гражданами Российской Федерации пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности иностранные граждане и лица без гражданства, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Хотя Федеральный закон № 59-ФЗ носит название «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», ч. 3 ст. 1 данного закона учитывает указанное выше положение и прямо предусматривает, что установленный законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом [8].

К международно-правовым документам, регулирующим право граждан на обращение, относятся Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблей ООН 10 декабря 1948 г. [9], Международный пакт о гражданских и политических правах [10], Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (оба пакта приняты Генеральной ассамблеей ООН 16 декабря 1966г.) [11], Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод [12], ратифицированная Федеральным законом от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ, и др.

Институт обращений граждан находит свое отражение в федеральных конституционных законах и в федеральных законах.

Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» как основополагающий нормативный правовой акт определяет понятие, виды обращений граждан, порядок их рассмотрения. Но существует целый ряд федеральных конституционных и федеральных законов, в которых содержатся специальные правила по рассмотрению обращений. На них действие данного закона не распространяется. Такими законами являются следующие: Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Специальный порядок рассмотрения обращений предусматривают все процессуальные кодексы: ГПК, АПК, УПК, КАС и КОАП.

Федеральный закон № 59-ФЗ в ч. 2 ст. 3 закрепил за субъектами Российской Федерации полномочие по принятию законов и иных нормативных актов, в которых могут содержаться нормы о защите права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные вышеуказанным Федеральным законом.

В качестве примера можно привести такие законы субъектов Российской Федерации, как Закон Республики Башкортостан от 12 декабря 2006 г. № 391-з «Об обращениях граждан в Республике Башкортостан», Закон Орловской области от 2 ноября 2013 г. № 1554-ОЗ «О дополнительных гарантиях реализации граждан на обращение в Орловской области» и др.

Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил это право субъектов РФ в п. 1 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. № 19-П: взаимосвя-занные положения ч. 1 ст. 1 и ст. 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» - по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования - не препятствуют введению законами субъекта Российской Федерации в целях защиты конституционного права граждан на обращение положений, которые дополняют федеральные гарантии данного права и не предполагают возложение новых обязанностей (ограничений прав) на физических и юридических лиц [3].

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-1 содержит норму, которая является правовой основой для работы прокуроров с обращениями (ст. 10). Заявления и жалобы, иные обращения в органах прокуратуры должны рассматриваться в порядке и сроки, которые определены федеральным законодательством. Следовательно, при рассмотрении обращений в органы прокуратуры следует ориентироваться на Федеральный закон №59-ФЗ.

На основе Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 10), Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и иного федерального законодательства была разработана Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утв. Приказом Генпрокуратуры России от 30.01.2013 № 45 (ред. от 28.09.2021) [13]. Но, как показывает анализ этого документа, имеется ряд положений Инструкции, которые расходятся с Федеральным законом № 59-ФЗ (в частности, изложенные в Инструкции определения понятий: обращение, заявление, предложение и др.).

Например, Федеральный закон так определяет обращения гражданина: это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления» (п. 1 ст. 4). Инструкция же дает более краткое определение обращения: это изложенные в письменной, устной форме или в форме электронного документа предложение, заявление, жалоба или ходатайство. Следует отметить, что в Инструкции содержится еще один вид обращения: ходатайство, то есть просьба заявителя о признании в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, определенного статуса, прав, свобод. Кроме того, не указаны субъекты, которые обязаны рассматривать обращения.

Представляется, что Инструкция должна быть приведена в соответствие с Федеральным законом № 59-ФЗ.

Следует обратить внимание на Указание Генпрокуратуры России от 06.03.2020 № 137/9 «О совершенствовании работы по рассмотрению обращений и приему граждан в органах прокуратуры Российской Федерации»: «Работу с обращениями считать одним из приоритетных направлений прокурорской деятельности, руководствоваться при ее организации требованиями приказов Генерального прокурора Российской Федерации от 30.01.2013 № 45 "Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации" и от 01.11.2011 № 373 "О порядке рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа и прокурора", уделяя повышенное внимание срокам и качеству разрешения обращений» [14].

Указание содержит важное положение о том, что органы прокуратуры должны обеспечивать реализацию гражданами конституционного права на обращения, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных технологий и специального программного обеспечения, прозрачность работы по рассмотрению обращений, добиваясь восстановления в полном объеме их нарушенных прав и законных интересов.

Анализ Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» показывает, что ряд его положений требует в дальнейшем корректировки. Декларативный характер ряда норм данного закона, неполное регулирование порядка рассмотрения обращений граждан влияют на механизм реализации конституционного права на обращение граждан.

Обратим внимание на некоторые положения Федерального закона, нуждающиеся, на наш взгляд, в совершенствовании.

«Гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов» (ч. 1 ст. 8 Федерального закона № 59-ФЗ). «В течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменное обращение подлежит обязательной регистрации» (ч. 2 ст. 8 Федерального закона № 59-ФЗ).

Анализ практики показывает, что трехдневный срок регистрации может быть нарушен, поскольку нередко дни регистрации письменного обращения выпадают на выходные, нерабочие праздничные дни. В связи с этим, как представляется, срок регистрации обращения должен исчисляться в рабочих днях, что позволит не нарушать нормы Федерального закона № 59-ФЗ и нормы трудового законодательства и соблюсти интересы граждан, а также работников государственного органа, органа местного самоуправления, регистрирующих обращения граждан.

Часть 5 ст. 11 Федерального закона №59-ФЗ закрепляет следующее положение: «В случае, если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему неоднократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. Гражданин, направивший обращение, должен быть уведомлен». Данную норму, по нашему мнению, следует дополнить положением: «При поступлении последующих обращений по данному вопросу ответ не дается».

Как показывает анализ многочисленной судебной практики, нет четкости и ясности, единого понимания и в порядке исчисления сроков обращения граждан.

В соответствии с ч. 1 ст. 12 Федерального закона № 59-ФЗ «письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения, за исключением случая, если письменное обращение, поступившее высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и содержащее информацию о фактах возможных нарушений законодательства Российской Федерации в сфере миграции, рассматривается в течение 20 дней со дня регистрации письменного обращения».

Данная норма Закона предполагает исчисление 30-дневного срока рассмотрения обращения в календарных днях.

Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденная Приказом Генпрокуратуры России от 30.01.2013 № 45 (ред. от 28.09.2021) определяет срок исчисления обращения в соответствии с Федеральным законом: «Обращения граждан, военнослужащих и членов их семей, должностных и иных лиц разрешаются в течение 30 дней со дня их регистрации в органах прокуратуры Российской Федерации, а не требующие дополнительного изучения и проверки - в течение 15 дней, если иное не предусмотрено федеральным законодательством». Вместе с тем уточняется, «если установленный срок рассмотрения обращения истекает в выходной или праздничный день, последним днем рассмотрения считается следующий за ним рабочий день».

Но судебные споры с заявителями, с прокуратурой свидетельствуют о разных подходах к исчислению сроков: в одних случаях применяются нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и др., в других случаях ссылаются на Федеральный закон № 59-ФЗ.

В Федеральном законе отсутствует норма, определяющая срок направления ответа на обращение. В связи с этим возникает вопрос: включать ли направление ответа по обращению в 30-дневный срок или ответ на обращение не входит в указанный срок. Анализ судебной практики показывает, что по данному вопросу не наблюдается единого подхода.

Органы прокуратуры считают, что ответ на обращение должен входить в 30-дневный срок рассмотрения обращения.

Таким образом, для единообразного понимания данного вопроса необходимо дополнить Федеральный закон № 59-ФЗ статьей, определяющей порядок исчисления сроков рассмотрения обращений граждан.

Другим пробелом федерального законодательства об обращениях граждан является отсутствие определения понятия «устное обращение» (данный термин упоминается в ст. 4 и ч. 3 ст. 13 Федерального закона № 59-ФЗ). Кроме того, в законе механизм рассмотрения устных обращений граждан четко не прописан.

В настоящее время остаётся неурегулированным вопрос о порядке подачи электронных обращений. Федеральный закон № 59-ФЗ содержит ряд норм, касающихся электронных обращений, но отдельные нормы, регулирующие порядок рассмотрения обращений граждан, в законе отсутствуют. Следует согласиться с С.Г. Бывальцевой, что порядок подачи обращений в форме электронного документа нуждается в урегулировании путём внесения соответствующих дополнений в Федеральный закон № 59-ФЗ, где гражданину должна быть предоставлена возможность самому выбирать, каким способом (посредством специального сервиса на сайте, по электронной почте или на съемном носителе) он может направить обращение в форме электронного документа [15].

Органы прокуратуры постоянно совершенствуют формы работы с обращениями граждан, в качестве примера можно назвать следующие:

- общение с населением по выделенным номерам телефонов доверия, горячим линиям (Башкортостан, Татарстан, Пермский край, Тюменская область и др.);

- приём граждан на объектах транспортной инфраструктуры - железнодорожных и морских вокзалах, в аэропортах, пунктах пропуска через государственную границу РФ и других местах, связанных с массовым пребыванием людей;

- функционирование мобильных и временных приёмных руководителей прокуратур субъектов Российской Федерации;

- приём граждан с выездом на поднадзорные предприятия;

- приём инициативных групп граждан - участников долевого строительства жилья;

- приём представителей бизнес-сообщества (с 12.01.2021 г.) и в режиме видео-конференц-связи и др.

Итак, в целях обеспечения защиты охраны прав и свобод человека и гражданина, укрепления законности органы прокуратуры ориентированы на качественное и своевременное рассмотрение обращений граждан, использование новых способов реализации права граждан на обращения в органы прокуратуры. Вместе с тем для повышения эффективности работы органов прокуратуры с обращениями граждан требуется дальнейшее совершенствование законодательства об обращении граждан.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. О прокуратуре Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2021): Федеральный. закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 01.07.2021). - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020)

3. Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области». - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

4. О состоянии работы по рассмотрению обращений и приему граждан в органах прокуратуры Российской Федерации (18.03.2021 г.). URL: https://epp.genproc.gov.ru.

5. Доклад на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. URL: https://epp.genproc. gov.ru.

6. Основные результаты деятельности прокуратуры Удмуртской Республики за 2019-2020 год по рассмотрению обращений граждан. - URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/proc_18/activity/statistics/office/result?item=58504668.

7. Интервью прокурора Удмуртской Республики А.Ю. Николаева // Удмуртская правда. 2021. 28 янв.

8. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федер. закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. 27.12.2018 г.). - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

9. Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948). - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

10. Международный пакт о гражданских и политических правах (принят 16.12.1966 Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН)

11. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (принят 16.12.1966 Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН. - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

12. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 04.11.1950) (с изм. от 24.06.2013) (вместе с Протоколом № 1 (подписан в г. Париже 20.03.1952), Протоколом № 4 об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней (подписан в г. Страсбурге 16.09.1963), Протоколом № 7 (подписан в г. Страсбурге22.11.1984)). - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

13. Приказ Генпрокуратуры России от 30.01.2013 № 45 (ред. от 28.09.2021) «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации». - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

14. Указание Генпрокуратуры России от 06.03.2020 № 137/9 «О совершенствовании работы по рассмотрению обращений и приему граждан в органах прокуратуры Российской Федерации». - Доступ из справочноправовой системы «КонсультантПлюс».

15. Бывальцева С.Г. Обеспечение реализации конституционного права граждан на обращение органами прокуратуры: проблемы правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 4. - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Размещено на Allbest.ru