Лобіювання як правовий концепт у загальнотеоретичному ракурсі

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Лобіювання як правовий концепт у загальнотеоретичному ракурсі

Валентина Кравчук, кандидат юридичних наук, доцент, доцент кафедри цивільного права і процесу Західноукраїнського національного університету

Стаття присвячена загальнотеоретичній характеристиці лобіювання як певного прояву самоорганізації громадянського суспільства і форми його взаємодії з представницькими органами влади, що створює можливості для забезпечення інтересів меншості і досягнення компромісу, втілює принципи свободи і демократії, а також загалом активізує політичні, державотворчі та правотворчі процеси і явища. В статті міститься історичний екскурс виникнення цього явища, причини негативного сприйняття лобіювання в Україні, актуалізована проблема коректного використання термінів «лобіювання» і «лобізм». Розкрито теоретичні підходи до класифікації лобіювання, його роль і значення, функції в демократичній і правовій державі.

Ключові слова: лобіювання, лобізм, громадянське суспільство, демократія, правова держава.

Kravchuk V.

The article is devoted to the general theoretical characteristics of lobbying as a certain appearance of selforganization of civil society and the form of its interaction with representative authorities, which creates opportunities to ensure the interests of the minority and achieve a compromise, represents the principles offreedom and democracy, and also generally activates political, state-making and law-making processes and phenomena. The article contains a historical overview of the emergence of this phenomenon, the reasons for the negative perception of lobbying in Ukraine.

The article also updates the problem of the correct use of the terms «lobbying» and «lobbyism», asserts the need to unify terminology and theoretical approaches to this practice of interest representation.

Theoretical approaches to the classification of lobbying are disclosed here. In particular, the following criteria are possible: according to the territorial level of promoting interests, lobbying can be central, regional and local; by field - social, political, economic, legal, etc.; by time -permanent, temporary, irregular (episodic); by nature - shadowy, democratic and institutionalized, etc.

The role and significance of lobbying are determined through the disclosure of its functions in a democratic and legal state, in particular: 1) mediation between society and the state; 2) «substitution» of official representatives of the people; 3) informing representatives of authorities about pressing problems; 4) setting of topical issues; 5) regulation of the diversity ofpublic opinion.

The author concludes that the need for institutionalization of lobbying in Ukraine, its legalization and clear definition of goals, forms and methods is long overdue. In this regard, creative analysis of world experience in this area is also important. Only under such conditions will lobbying become an effective channel of interaction between civil society and the state.

Keywords: lobbying, lobbyism, civil society, democracy, rule of law.

Постановка проблеми

Без розвинутого громадянського суспільства, що передбачає участь громадян у процесі правотворення, а також вплив на розробку і зміст нормативно-правових актів, не можуть існувати ні повноцінна правова держава, ні демократія як державний режим. Така участь і такий вплив є можливими за умови функціонування в державі інституту лобіювання. Проте сьогодні, за недостатньої теоретичної розробки та відсутності законодавчого визначення, лобіювання сприймається переважно як негативне явище, як щось корупційне та тіньове. Власне, цим і обґрунтовується актуальність наукових досліджень у цій сфері з перспективою наступної легалізації лобіювання на науково вивіреній основі.

Аналіз останніх досліджень та публікацій

Немає підстав вважати, що роботу з загальнотеоретичного обґрунтування інституту лобіювання слід починати з нуля, адже вже є ряд досліджень, присвячених цьому феномену. Зокрема відзначимо тут дисертаційні роботи таких вчених-правників (теоретиків і конституціоналістів), як: В.Ф. Нестерович (2008) [1], О.О. Одінцова (2008) [2], О.В. Дягілєв (2010) [3], М.І. Бризіцький (2017) [4]. Є також низка досліджень з проблематики лобіювання фахівців з політології та державного управління: Р М. Мацкевич (2008) [5], С.П. Годний (2019) [6], Д В. Лубінець (2020) [7], А.В. Стельмах (2021) [8] тощо. Є публікації у наукових журналах, й зокрема С.О. Кравченка та В.М. Кучерявого [9], Р.І. Радейка [10], М.І. Росенка [11], Д.А. Чернохатнього [12], В. Биковця [13] та інших, однак єдності у поглядах і позиціях дослідників досі не досягнуто, тож наукові розвідки тривають.

Метою публікації є загальнотеоретична характеристика лобіювання, актуалізація проблемних питань лобіювання як правового концепту.

Виклад основного матеріалу дослідження

У широкому розумінні, лобіюванням є будь-які форми впливу суб'єктів (як окремих громадян, так і організацій, груп, спілок) на владні структури з метою просування своїх інтересів і прийняття необхідних їм рішень.

Поняття «лобіст» почало вживатися в другій половині XIX ст. у Великій Британії та США, де розвинулася система представницької демократії, яка передбачала колегіальний процес прийняття рішень, що складався з багатьох етапів. Як вказує В. Биковець, попри те, що суворий регламент забороняв присутність у залах засідань сторонніх осіб, на деяких етапах процесу була можливість звернутися до парламентарів чи членів уряду для вирішення певних питань, тому особи, що бажали вплинути на зміст рішень, перебували поруч, в кулуарах, що і обумовило назву лобістів (з англ. Lobby - кулуари). «Лобістами називали осіб, зацікавлених у просуванні законопроектів, а також осіб, що безпосередньо зверталися до керівників або членів комітетів та інших підрозділів законодавчих органів» [13, с.47].

Для досягнення своєї мети лобісти можуть використовувати різні засоби і методи (як легальні, так і нелегальні). Наприклад, можуть виступати на слуханнях у комітетах (комісіях) парламенту з викладенням позицій зацікавлених сторін; представляти з обговорюваного питання інформацію з акцентом на вигідних для себе аспектах; готувати і пропонувати для внесення проєкти законів чи інших нормативно-правових актів; організовувати пропагандистські кампанії, кампанії «тиску з місць» (потоки листів, телефонних дзвінків на адреси законодавців тощо); фінансувати виборчі кампанії кандидатів у президенти, депутати парламенту, до місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування; вдаватися й до прямого підкупу посадових осіб [14].

Явище лобізму (за радянським алгоритмом адаптації іншомовних термінів за допомогою суфіксу -ізм з'явилося поняття «лобізм», що й досі використовується як синонім концепту «лобіювання») існувало і в радянській політичній системі. Цим терміном називали зазвичай боротьбу за отримання привілеїв чи пільг у межах адміністративно-командної системи. Радянські лобісти «проштовхували» певні рішення. Для лобіювання своїх інтересів широко використовувалися особисті зв'язки і незаконні методи («протекціонізм», «підкуп», «корупція» та «хабарництво»). Цілком зрозуміло, що саме з цієї причини поняття «лобі- ювання» в нашому суспільстві традиційно має більш негативний присмак. До того ж, в більшості випадків метою лобіювання було не забезпечення загальнолюдських цінностей чи загальносуспільних інтересів, а відстоювання вузькокорпоративних чи корисливих інтересів. На Заході ж функціонування професійних і громадських лобістських асоціацій є прийнятним і цілком коректним способом впливу на державну владу, і ставлення до них суспільства і населення є загалом позитивним.

Лобіювання як процес цілеспрямованого впливу на суспільну політику з метою представництва інтересів окремих осіб та їх груп в правовій демократичній державі, як слушно підкреслює Д. Чернохатній, має відбуватися з використанням правових методів і форм впливу [12, с.23]. Ще далі розвинув цю думку С.П. Годний, який вживає поняття «культура політичного лобізму», під якою розуміє такий процес лобіювання, що спирається «на моральні-етичні основи розвитку суспільства, його політичну культуру та ментальні традиції суспільства, опосередковується реально існуючою нормативно-правовою базою що узаконює політичне лобіювання в суспільстві» [6, с. 3].

Кравченко С.О. та Кучерявий В.М. ввели у науковий обіг навіть більш уточнене загальне поняття - «цивілізований лобізм», який визначають як «особливу форму взаємовідносин влади і суспільства, що передбачає системний і цілеспрямований вплив приватних осіб та організованих суспільних груп, у тому числі за допомогою спеціально найнятих фахівців або організацій, на органи державної влади й органи місцевого самоврядування з метою прийняття (неприйняття) рішень цими органами в інтересах зазначених осіб або груп з використанням законних методів» [9, с. 95]. Підтримуючи те, що лобіювання однозначно має бути цивілізованим і здійснюватися лише у правовому полі, звернемо, однак, увагу, що автори, як і деякі інші дослідники, вживають термін «лобізм» як синонім терміну «лобіювання». Отож актуалізується питання співвідношення і коректного використання цих термінів. Про доцільність їх розмежування раніше вже наголошував О.В. Дягілєв [3, с.8], вказуючи, що лобізм - це правовий інститут, сукупність норм, що визначають незаборонені законом методи впливу громадян на органи державної влади і місцевого самоврядування, а лобіювання - це процес, діяльність певних суб'єктів з метою вплинути на прийняття певних рішень органів державної влади і місцевого самоврядування. Загалом вбачаючи логіку в такій позиції, все ж вважаємо правильнішим підхід В.О. Нестеровича, який зазначає про недопустимість і некоректність застосування терміну «лобізм», з огляду на те, що даний термін є запозиченням з російської наукової традиції і фактичною калькою з російської мови [1, с. 7]. Тому правильно використовувати термін «лобіювання».

Цивілізованим відносинам лобіювання притаманні такі ознаки: вони є різновидом суспільних відносин щодо організації та здійснення державної та місцевої влади з приводу ухвалення важливих рішень; виникають між людьми або їх об'єднаннями з одного боку та органами влади, їх посадовими чи службовими особами, з іншого; є свідомими і вольовими, оскільки спрямовані на досягнення конкретних цілей зацікавлених сторін; мають, як правило, двосторонній характер; зв'язки їх учасників обумовлюються їх правами, повноваженнями, обов'язками та відповідальністю. Узагальнюючи ознаки лобістських відносини, Л. Рябовол визначає їх як правові [15, с.31], з чим загалом можна й погодитися, хоча інститут лобіювання в праві досі до кінця не сформований. Різні аспекти суспільних відносин у процесі лобіювання частково врегульовані розрізненими нормами матеріального (конституційного, адміністративного, трудового, цивільного, кримінального) та процесуального права, принципами права, а також звичаями й іншими соціальними нормами. І доки законодавцем не буде ухвалено уніфікованого нормативного акта, який би консолідував ці норми й приписи, виокремити інститут лобіювання і визначити його місце в системі права складно.

Висвітлюючи теоретичні аспекти лобіювання як міждисциплінарного явища в широкому розумінні, важливо приділити увагу і класифікації лобіювання, що може здійснюватися за багатьма критеріями. Наприклад:

• за територіальним рівнем просування інтересів лобіювання може бути центральним, регіональним і місцевим;

• за характером - тіньовим, демократичним, інституалізованим [16, с. 69-84];

• за сферою групових інтересів - соціальним, політичним, військово-промисловим, економічним, правовим тощо;

• за часом - постійним, одноразовим, нерегулярним (епізодичним);

• за владними інституціями, на які здійснюється вплив - законодавче, виконавче, судове, а також лобіювання ЗМІ [5, с. 11];

• за видом правових актів, де формально закріплюється рішення - правотворче і правозастосовне.

Д.В. Лубінець вважає, що основними критеріями при типології лобіювання, які найбільш глибоко дозволяють осмислити це явище, є «об'єкт, суб'єкт та предмет лобіювання, а також його технології, особливості реалізації та наявність його інституціоналізації» [7, с. 36]. Подібний підхід до класифікації лобіювання раніше висловив О.П. Любимов, який пропонував класифікувати лобістську діяльність залежно від того, ким та в інтересах кого вона здійснюється, відтак пропонував вести мову про «політичний», «громадянський», «професійний», «іноземний» та «регіональний» лобізм. Цю позицію підтримали О.Г. Кушніренко та О.В. Дягілєв, аргументуючи її слушність врахуванням, по-перше, суб'єктів, груп впливу, тих, хто здійснює лобіювання, а по-друге, визначенням типових сфер інтересів різних політичних, економічних, суспільних, професійних та інших груп, тобто предмету лобістської зацікавленості. Виходячи з цього науковці умовно виділили такі види лобіювання, як «політичне, громадське, релігійне, професійне, відомче, регіональне, іноземне, а також економічне лобіювання суб'єктів господарювання та підприємницьких структур» [17, с. 108-109].

Оскільки остання з вказаних класифікацій лобіювання (за суб'єктами, об'єктом та предметом) є найбільш поширеною і сутнісною, доцільно детальніше розглянути структурні компоненти системи ло- біювання, що в цілому кореспондується і з заявленим загальнотеоретичним ракурсом дослідження цього правового концепту. Щоправда і щодо структуризації лобіювання єдиного погляду у наукових колах немає. Так, О. Дягілєв визначає такі елементи лобіювання: «цілі, суб'єкти, клієнти, об'єкти, предмет, зміст» [3, с. 9]; М. Бризіцький виділяє такі: «мета, суб'єкт, об'єкт, активність (діяльність), засоби, результат» [4, с. 46].

Л. Рябовол характеризує структуру системи лобіювання як цілісну сукупність таких компонентів: «мета (зміна діючих або прийняття нових нормативних актів, політико-управлінських рішень); суб'єкти (виконавець і замовник лобістської послуги, а також органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи); об'єкти (лобістські послуги з просування певного інтересу клієнта, результати дій лобістів); зміст (сукупність суб'єктивних прав, повноважень, юридичних обов'язків та відповідальності, а також правові зв'язки, які виникають між суб'єктами лобіювання); результат (прийняття нормативноправового акта та інших джерел права, індивідуальних правових актів, інших документів, вчинення управлінських дій)» [15, с.32-33]. На думку дослідниці, ці складники системи лобіювання є взаємопов'язаними та взаємообумовленими, адже конкретні інтереси просуваються завдяки діям певних суб'єктів, котрі для забезпечення досягнення мети реалізують права (здійснюють повноваження), визначені законодавством, обираючи належні методи, засоби та технології лобіювання.

Значення і роль лобіювання для суспільства і держави, як слушно вказують С.О. Кравченко та В.М. Кучерявий, розкриваються в таких його функціях [9, с. 97]:

1) посередництво між суспільством та державою;

2) «заміщення» офіційних представників народу;

3) інформування представників владних органів про назрілі проблеми;

4) постановка актуальних питань;

5) впорядкування розмаїтості суспільної думки.

Ключовими функціями лобіювання, підтримуючи позицію Т. Богині та А. Стельмаха, вважаємо, власне, такі: комунікативну, що забезпечує обмін інформацією та контакт між носіями влади та групами інтересів, та посередницьку, яка полягає в репрезентації інтересів певних груп та досягненні певного компромісу при прийнятті управлінських рішень [8, с. 28]. Лобіювання ніби доповнює конституційну систему демократичного представництва, а його основним завданням стає коригування діяльності влади.

лобіювання влада самоорганізація

Висновки

Таким чином, зважаючи на те, що лобіювання є певним проявом самоорганізації громадянського суспільства і формою його взаємодії з представницькими органами влади, створює можливості для забезпечення інтересів меншості і досягнення компромісу, втілює принципи свободи і демократії, а також загалом активізує політичні, державотворчі та правотворчі процеси і явища, що загалом є позитивними його рисами, вже давно назріла потреба інституціоналізації лобіювання в Україні, чіткого визначення його цілей, форм та методів, та його легалізації (вже неодноразово подавались до парламенту законопроєкти про лобіювання, а минулого року Кабінет Міністрів України рекомендував до кінця 2022 року розробити та супроводжувати у Верховній Раді України законопроєкт про лобіювання, але рашистська навала відсунула ці плани). У цьому контексті важливим є творчий аналіз і адаптація накопиченого світового досвіду у цій сфері та уніфікація, зрештою, термінології та теоретичних підходів до цієї загальноприйнятої у світі практики представництва інтересів. Лише за таких умов лобіювання стане ефективним каналом взаємодії громадянського суспільства та держави.

Список використаних джерел

1. Нестерович В.Ф. Конституційно-правові аспекти лобіювання у правотворчому процесі України: авто- реф. дис. ... канд. юрид. наук: спец. 12.00.02. К.: КНУВС, 2008. 20 с.

2. Одінцова О.О. Правове регулювання лобізму в сучасній Україні (загальнотеоретичне дослідження): автореф. дис. ... канд. юрид. наук: спец. 12.00.01. Одеса: ОНЮА, 2008. 21 с.

3. Дягілєв О.В. Правовий інститут лобіювання: конституційно-правовий аспект: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: спец. 12.00.02. Харків: Нац. юрид. акад. України ім. Ярослава Мудрого, 2010. 20 с.

4. Бризіцький М. І. Правовий механізм лобіювання: загальнотеоретична та порівняльно-правова характеристика: дис. ... канд. юрид. наук: спец. 12.00.01. Львів: ЛНУ імені Івана Франка, 2017. 215 с.

5. Мацкевич Р.М. Політико-правові засади формування інституту лобізму в Україні: автореф. дис. ... канд. політ, наук: спец. 23.00.02. Одеса: ОНЮА, 2008. 19 с.

6. Годний С.П. Інститут лобізму в політиці як чинник демократизації українського суспільства: дис. ... канд. політ, наук: спец. 23.00.02. Київ: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького, 2019. 220 с.

7. Лубінець Д.В. Лобізм у політичній системі: закордонний досвід для України: дис. ... доктора філософії: спец. 052. Маріуполь: Маріупольський державний університет, 2020. 241 с.

8. Стельмах А.В. Розвиток інституту лобізму як основи забезпечення державної безпеки України: дис. ... кандидата наук з державного управління: 25.00.05. Харків: Національний університет цивільного захисту України, 2021. 213 с.

9. Кравченко С.О., Кучерявий В.М. Аналіз сутності цивілізованого лобізму як форми взаємовідносин влади та суспільства. Вчені записки Таврійського національного університету імені В. Вернадського. Серія: Державне управління. Київ. 2019. Том 30 (69) № 3. С. 93-99.

10. Радейко Р.І. Безпосередні та опосередковані форми лобіювання у правотворчій діяльності (на прикладі законодавчої діяльності Верховної Ради України). Часопис Київського університету права. 2013. №4. С.74-78.

11. Росенко М.І. Лобізм і його роль в діяльності сучасних парламентів. Шляхи удосконалення регламентації діяльності лобістів в парламенті України. Державне управління: удосконалення та розвиток. 2010. № 11. Чернохатній Д. А. Поняття «інститут лобіювання»: теоретико-правове дослідження. Правова держава. 2016. №21. С. 21-24.

12. Биковець В. Лобізм у системі представництва інтересів. Політичний менеджмент. 2006. №5. С.44-52.

13. Юридична енциклопедія: В 6 т. /Редкол.: Ю.С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. К.: «Укр. енцикл.», 1998.

14. Рябовол Л.Т. Система лобіювання: структурний показник. Держава та регіони. Серія: Право. 2018. №1 (59). С. 29-34.

15. Hall Richard L., Deardorff Alan V. Lobbying as Legislative Subsidy. American Political Science Review. 2006. Volume 100, Issue 1. P. 69-84.

16. Кушніренко О.Г., Дягілєв О.В. Види лобістської діяльності: питання теорії та позитивної практики. Державне будівництво та місцеве самоврядування. 2009. Випуск 17. С. 107-117.

References

1. Nesterovych V F. (2008). Konstytutsiino-pravovi aspekty lobiiuvannia u pravotvorchomu protsesi Ukrainy [Constitutional and legal aspects of lobbying in the law-making process of Ukraine]. Candidate's thesis. Kyiv [in Ukrainian].

2. Odintsova O.O. (2008). Pravove rehuliuvannia lobizmu v suchasnii Ukraini (zahalnoteoretychne doslidzhennia) [Legal regulation of lobbying in modern Ukraine (general theoretical study)]. Candidate's thesis. Odesa [in Ukrainian].

3. Diahiliev O.V. (2010). Pravovyi instytut lobiiuvannia: konstytutsiino-pravovyi aspekt [The legal institution of lobbying: constitutional and legal aspect]. Candidate's thesis. Kharkiv [in Ukrainian].

4. Bryzitskyi M.I. (2017). Pravovyi mekhanizm lobiiuvannia: zahalnoteoretychna ta porivnialno-pravova kharakterystyka [The legal mechanism of lobbying: general theoretical and comparative legal characteristics]. Candidate's thesis. Lviv [in Ukrainian].

5. Matskevych R.M. (2008). Polityko-pravovi zasady formuvannia instytutu lobizmu v Ukraini [Political and legal principles of lobbying institute formation in Ukraine]. Candidate's thesis. Odesa [in Ukrainian].

6. Hodnyi S.P. (2019). Instytut lobizmu v politytsi yak chynnyk demokratyzatsii ukrainskoho suspilstva [Institute of lobbyism in politics as a factor of democratization of Ukrainian society]. Candidate's thesis. Kyiv [in Ukrainian].

7. Lubinets D.V. (2020). Lobizm u politychnii systemi: zakordonnyi dosvid dlia Ukrainy [Lobbyism in the political system: foreign experience for Ukraine]. Candidate's thesis. Mariupol [in Ukrainian].

8. Stelmakh A.V. (2021). Rozvytok instytutu lobizmu yak osnovy zabezpechennia derzhavnoi bezpeky Ukrainy [The development of the institution of lobbying as a basis for ensuring the state security of Ukraine]. Candidate's thesis. Kharkiv [in Ukrainian].

9. Kravchenko S.O., Kucheriavyi V.M. (2019). Analiz sutnosti tsyvilizovanoho lobizmu yak formy vzaiemovidnosyn vlady ta suspilstva [Analysis of the essence of civilized lobbying as a form of relations between government and society]. Vchenizapysky Tavriiskoho natsionalnoho universytetu imeni V Vernadskoho. Seriia: Derzhavne upravlinnia - Scientific notes of V. Vernadsky Tavri National University. Series: Public administration, 30 (69), 3, 93-99 [in Ukrainian].

10. Radeiko R.I. (2013). Bezposeredni ta oposeredkovani formy lobiiuvannia u pravotvorchii diialnosti (na prykladi zakonodavchoi diialnosti Verkhovnoi Rady Ukrainy) [Direct and indirect forms of lobbying in lawmaking activity (on the example of the legislative activity of the Verkhovna Rada of Ukraine)]. Chasopys Kyivskoho universytetu prava - Journal of the Kyiv University of Law, 4, 74-78 [in Ukrainian].

11. Rosenko M.I. (2010). Lobizm i yoho rol v diialnosti suchasnykh parlamentiv. Shliakhy udoskonalennia rehlamentatsii diialnosti lobistiv v parlamenti Ukrainy [Lobbying and its role in the activity of modern parliaments. Ways of improving the regulation of lobbyists' activities in the Parliament of Ukraine]. Derzhavne upravlinnia: udoskonalennia ta rozvytok - Public administration: improvement and development, 11. [in Ukrainian].

12. Chemokhatnii D.A. (2016). Poniattia «instytut lobiiuvannia»: teoretyko-pravove doslidzhennia [The concept of «lobbying institute»: theoretical and legal study]. Pravova derzhava - The legal state, 21, 21-24 [in Ukrainian].

13. Bykovets V. (2006). Lobizm u systemi predstavnytstva interesiv [Lobbying in the system of interest representation]. Politychnyi menedzhment - Political management, 5, 44-52 [in Ukrainian].

14. Iurydychna entsyklopediia [Legal encyclopedia] (1998) (6 vols.). Yu.S. Shemshuchenko (Ed.), Kyiv: «Ukr. entsykl.». [in Ukrainian]

15. Riabovol L.T. (2018). Systema lobiiuvannia: strukturnyi pokaznyk [The lobbying system: a structural indicator]. Derzhava ta rehiony - State and regions. Seriia: Pravo, 1 (59), 29-34 [in Ukrainian].

16. Hall Richard L., Deardorff Alan V. (2006). Lobbying as Legislative Subsidy. American Political Science Review, 100, 1, 69-84.

17. Kushnirenko O.H., Diahiliev O.V. (2009). Vydy lobistskoi diialnosti: pytannia teorii ta pozytyvnoi praktyky [Types of lobbying activity: issues of theory and positive practice]. Derzhavne budivnytstvo ta mistseve samovriaduvannia - State building and local self-government, 17, 107-117 [in Ukrainian].

Размещено на Allbest.ru