Закарпатський контекст адміністративно-територіальної реформи в Україні 2020 року

Размещено на http://www.allbest.ru/

Ужгородського національного університету

Закарпатський контекст адміністративно-територіальної реформи в Україні 2020 р.

Панов А.В., кандидат історичних наук, доктор філософії, завідувач кафедрою міжнародної політики

Анотація

Здійснено аналіз базових засад системи адміністративно-територіального устрою Закарпаття. Відзначається, ще з початку ХХ століття для цього краю позначилися наявністю великої кількісті важливих політичних подій в контексті територіальної приналежності, а, отже, й територіального поділу. Особливо актуальною дана тема є тому, що нещодавно відбувся процес формування нових адміністративно-територіальних одиниць на Закарпатті. Одним із авторів та конструктивним критиком зміни адміністративно-правової структури цього регіону якраз і довелося виступити досліднику.

Встановлено, межі та розміри територіальних громад і районів викликають ряд запитань. Незрозумілим є залишення без територіального приросту міста Ужгород, який є чи не єдиним обласним центром в Україні, що не збільшив площу та кількість населення в рамках реформи. Натомість спостерігається значне укрупнення Мукачева за рахунок приєднання великої кількості сільських населених пунктів, що не мають належного шляхово-транспортного сполучення з центром новоутвореної громади. Наприклад, для того щоб житель села Доробратово дістався Мукачева, йому треба буде проїхати територією сусідньої Верхньокоропецької громади. Аналогічні питання виникають і до проектування Хустської громади.

Вказується, невідомо яким принципом керувались при прийнятті рішення про створення п'яти громад на територіях колишнього міста обласного значення Берегово та Берегівського району, загальна площа яких складає 0.7 тис. кв. км. з населенням 80 тис. осіб. Натомість, у ситуації з містом обласного значення - Хуст та відповідним районом було утворено чотири громади при тому, що площа становить 1.1. тис. кв. км., а населення - 129 тис. осіб. Крім того, одним з найбільш проблемних питань у формуванні районів є непоодинока відсутність кореляції з системою транспортних мереж. Зокрема, для того, щоб умовний житель села Заріччя нового

Хустського району дістався до районного центру, він буде вимушений кілька разів перетнути кордон власного району і потрапити до Берегівського, а потім знов повернутися. Такі нюанси в майбутньому можуть негативно вплинути на життєдіяльність нових районів, зручність комунікації населення з державними органами, зокрема викликати проблеми у визначенні юрисдикції, зонах відповідальності у обслуговуванні громадян тощо.

Доведено, діюча модель на шість районів є значно збалансованіша, ніж запропоновані на початку реформи поділу на чотири/три райони. За виключенням Рахівського району, решта територіальних одиниць виглядають співставними і збалансованими.

Серед пропозицій, які, на погляд автора, змогли б зробити адміністративно-територіальний устрій області більш збалансованим, виділено наступні: 1. Об'єднання Рахівського і Тячівсько- го районів, з розташуванням районного центру у селищі Солотвино. Альтернативний варіант полягає у переведенні Солотвинської селищної громади з Тячівського до Рахівського району, з метою збалансування кількості населення та ресурсного потенціалу останнього. 2. Передача Зарічанської сільської громади зі складу Хустського району до Берегівського району. 3. Приєднання Оноківської, Холмківської та Баранинської сільських громад до Ужгородської міської громади.

Ключові слова: адміністративно-територіальна реформа, адміністративно-територіальний устрій Закарпаття, населений пункт, органи державної влади та місцевого самоврядування.

Abstract

Panov A.V. Transcarpathian context of administrative-territorial reform in Ukraine in 2020.

The analysis of the basic principles of the system of administrative-territorial organization of Transcarpathia is carried out. It is noted that since the beginning of the twentieth century for this region have been marked by the presence of a large number of important political events in the context of territorial affiliation and, consequently, territorial division. This topic is especially relevant because the process of forming new administrative-territorial units in Transcarpathia has recently taken place. The researcher had to be one of the authors and a constructive critic of the change in the administrative and legal structure of this region.

It is established that the boundaries and sizes of territorial communities and districts raise a number of questions. It is unclear how Uzhhorod is left without territorial growth, which is almost the only regional center in Ukraine that has not increased the area and population within the reform. Instead, there is a significant consolidation of Mukachevo due to the addition of a large number of rural settlements that do not have proper road transport links with the center of the newly formed community. For example, in order for a resident of the village of Dorobratovo to get to Mukachevo, he will have to travel through the territory of the neighboring Verkhnokoropetsk community. Similar questions arise before designing the Khust community.

It is indicated that it is unknown what principle was followed when deciding on the establishment of five communities in the former city of regional importance Beregovo and Beregovo district, the total area of which is 0.7 thousand square meters. km. with a population of 80 thousand people. Instead, in the situation with the city of regional significance - Khust and the relevant district, four communities were formed, despite the fact that the area is 1.1. thousand sq. km., and a population of 129 thousand people. In addition, one of the most problematic issues in the formation of districts is the frequent lack of correlation with the system of transport networks. In particular, in order for a conditional resident of the village of Zarichchya in the new Khust district to reach the district center, he will have to cross the border of his own district several times and get to Berehivsky, and then return again. Such nuances in the future may negatively affect the livelihoods of new districts, the convenience of communication between the population and government agencies, in particular, cause problems in determining jurisdiction, areas of responsibility in serving citizens and more.

It is proved that the current model for six districts is much more balanced than the ones proposed at the beginning of the reform of the division into four / three districts. With the exception of Rakhiv district, the rest of the territorial units look comparable and balanced.

Among the proposals that, in the author's opinion, could make the administrative-territorial structure of the region more balanced, the following are highlighted: 1. Association of Rakhiv and Tyachiv districts, with the location of the district center in the village of Solotvino. An alternative is to relocate the Solotvyno settlement community from Tyachiv to Rakhiv district, in order to balance the population and resource potential of the latter. 2. Transfer of Zarichanska village community from Khust district to Berehiv district. 3. Joining of Onokivska, Kholmkivska and Baranynska rural communities to Uzhhorod city community.

Key words: administrative-territorial reform, administrative-territorial structure of Transcarpathia, settlement, bodies of state power and local selfgovernment.

Постановка проблеми

У політичному плані, відзначає П.Свянєвіч, адміністративно-територіальні реформи належать до найбільш складних, адже їм часто чинять опір. Незважаючи на це, вони активно відбувались в Європі. За останні два десятиліття щонайменше 20 європейських країн здійснили адміністративно-територіальну реформу. Проведення повної адміністративно-територіальної реформи вимагає узгодження з іншими аспектами реорганізації місцевого самоврядування, такими як функціональна децентралізація та/ або реформа міжмуніципальних фінансів [1]. У практиці європейських країн, вказує цитований вище автор, ми знаходимо різні моделі такого «поєднання» територіальних реформ із іншими реформами. Іноді функціональна децентралізація є першочерговою й вимагає «коригування» територіальної організації, однак у інших випадках саме адміністративно-територіальна реформа стимулює функціональну або фінансову децентралізацію [1].

Проведення адміністративно-територіальної реформи, пише А.Павлюк, належить до фундаментальних завдань розбудови Української незалежної держави. Система організації публічної влади й управління тісно пов'язана з територіальним устроєм держави, між ними існує тісний взаємозв'язок і взаємообумовленість. Ефективна територіальна організація влади, формою інсти- туціоналізації якої є система адміністративно-територіального устрою, є вагомим чинником забезпечення територіальної цілісності, динамічного й збалансованого соціально-економічного розвитку, раціонального використання ресурсного потенціалу, практичної реалізації принципів сталого розвитку в межах територіальних адміністративних утворень і держави загалом [2, с. 384].

Що стосується Закарпаття, то слід відзначити, що ще з початку ХХ століття для цього краю позначилися наявністю великої кількісті важливих політичних подій в контексті територіальної приналежності, а, отже, й територіального поділу. Особливо актуальною дана тема є тому, що нещодавно відбувся процес формування нових адміністративно-територіальних одиниць на Закарпатті. Одним із авторів та конструктивним критиком зміни адміністративно-правової структури цього регіону якраз і довелося нам виступити. сільський транспортний громада

Стан опрацювання проблематики

Вказана проблема ще практично не була глибоко досліджена вітчизняними правниками, тому потребує комплексного підходу із врахуванням політико-правових причин формування сучасного адміністративно-територіального поділу Закарпаття, інших міжнародно-правових аспектів а також дослідження паралелей: історичні засади - сучасний стан адміністративного поділу Закарпаття.

Виклад основного матеріалу

Насамперед відзначимо, у червні-липні 2020 року реалізовано основоположну стадію формування нового адміністративно-територіального устрою в Україні. До кінця червня 2020 року Урядом сформовано нову мапу базових одиниць - громад [3], а 17 липня Верховна Рада затвердила новий районний поділ, який ґрунтується на межах новоутворених територіальних громад [4]. Усього в державі з'явилось 136 районів [5], які включають до свого складу 1470 територіальних громад [6]. Зауважимо, що кордони областей залишились незмінними, так само, як і міст Київ та Севастополь, а також Автономної Республіки Крим.

Уникнемо оцінок стосовно правильності, ефективності та доцільності проведеної реформи. У тому числі і відповіді на питання: наскільки вона сприяє децентралізації, чи навпаки - відкриває шлях до тотального контролю з боку держави за діяльністю муніципалітетів через місцеві державні адміністрації та централізовану систему політичних партій, які отримали ексклюзивне право на формування органів місцевого самоврядування?

У будь-якому разі, не викликає сумніву той факт, що формування нового адміністративно-територіального устрою розпочате правильно. Тобто, спочатку проектуємо карту, а потім на неї «нанизуємо» органи державної виконавчої та судової влади, а також місцеве самоврядування. Сьогодні залишається багато запитань стосовно доцільності існування районних рад, утворення нових адміністрацій, переформатування судів, правоохоронних, фіскальних органів тощо. Але це нормально - головне, що створено територіальний скелет, який з часом обросте тілом.

Спробуємо проаналізувати, як нова територіальна система виглядає у контексті Закарпаття. Нагадаємо, що до початку змін Закарпатська область складалася з 5-ти міст обласного значення (які не належали до території районів, хоч переважно виконували роль районних центрів), 13-ти районів, які поділялися на 337 міських, селищних і сільських рад.

Рис. 1. Райони Закарпаття до 2020 року. Автор: А. Панов

Під час реформування чутливими питаннями були:

1. Кількість нових територіальних громад - які міста/селища/села об'єднуються, і де буде новий центр громади. Розглядалося кілька варіантів: від 40 громад, запропонованих Міністерством з питань розвитку територій, до більш ніж 60, запропонованих обласними органами влади. Зрештою було утворено 64 громади. Переважна більшість громад утворювалася шляхом об'єднання міських/селищних/сільських рад у рамках одного району. Натомість, був ряд випадків, коли нові громади включали до свого складу населені пункти з кількох суміжних районів.

Таб. 1 Громади, які утворилися на теренах кількох суміжних районів. Автор: А. Панов

Єдиною територіальною громадою області, яка залишилась у попередній кордонах, є місто Ужгород, що не зазнав жодного територіального приросту. Натомість, найбільше зросло місто Му- качево, яке, окрім сусідніх сіл, абсорбувало ще й Доробратівську сільську раду, «відчепивши» її від Іршавського району.

2. Проектування нових районів очікувано стало найбільш чутливим. Не дивлячись на те, що офіційний Київ інтенсивно артикулював думку, що всі основні питання життєдіяльності будуть вирішуватись на рівні громад, а район стане базовою одиницею для забезпечення державного нагляду, - місцеві політичні групи боролися за збереження впливу у нових районних конфігураціях. На початку було запропоновано три робочі моделі, перша і друга з яких передбачала поділ на чотири райони, а третя - на три.

Рис. 2. Проект поділу Закарпаття на чотири райони. Варіант Мінрегіонбуду [7].

Рис. 3. Проект поділу Закарпаття на чотири райони. Варіант Обласної ради [8]

Рис. 4. Проект поділу Закарпаття на три райони. Варіант Мінрегіонбуду [9].

Усі три варіанти містили суттєві диспропорції у плануванні території: зокрема по чисельності населення майбутніх районів, географічних параметрах та економічному потенціалу [10]. Наприклад, у одному із запропонованих варіантів передбачалося утворення Мукачівського району з населенням на 150 000 осіб більше, ніж в Ужгородському. І це при тому, що у відповідності до базової методики утворення одиниць субрегіо- нального рівня, район можна утворювати, коли в ньому мінімально проживає 150 000 осіб. Тобто різниця у населенні поміж проектними Мукачівським та Ужгородськими районами сама по собі могла стати фундаментом для ще одного району.

Окрім наведених, були також запропоновані альтернативні варіанти: модель Ігоря Коліушка [11] та модель Алена Панова [12, 13]. Обидва проекти передбачали поділ області на п'ять адміністративно-територіальних одиниць.

Варіант Коліушка передбачав утворення повітів, об'єднуючи старі райони по діючим на той момент кордонам: Ужгородський (Ужгородський, Перечинський та Великоберезнянський райони), Мукачівський (Мукачівський, Свалявський, Во- ловецький райони), Берегівський (Берегівський, Виноградівський райони), Хустський (Хустський, Міжгірський райони), Рахівський (Рахівський, Тя- чівський райони).

Рис. 5. Модель повітового устрою України Ігоря Коліушка [14].

Рис. 6. Модель районування Закарпаття. Автор: А. Панов

Варіант А.Панова пропонував поділити область на п'ять районів, переважно зберігаючи існуючі міжрайонні кордони, окрім Іршавського, який передбачалося поділити поміж укрупненими Берегівським і Хустським районами. Також висловлювалася пропозиція розміщення районного центру у селищі Солотвино для вирішення проблеми логістики та конкуренції поміж містами Тячів та Рахів у новоутвореному районі. Отже, бачення нових районів виглядало наступним чином: Ужгородський (Ужгородський, Перечин- ський, Великоберезнянський райони); Мукачівський (Мукачівський, Свалявський, Воловецький райони); Берегівський (Берегівський, Виногра- дівський райони, західна частина Іршавського району); Хустський (Хустський, Міжгірський райони, східна частина Іршавського району); Со- лотвинський (Тячівський, Рахівський райони).

Обидві моделі були більш збалансованими. Остання з них передбачала рівномірний розподіл за кількістю населення в кожному районі, належне транспортне сполучення та доступність до майбутнього центру, м'яке вирішення «угорської проблематики» - уникнення ускладнень з сусідньою державою через збереження Берегівського району. Додатковою її перевагою було вирішення конкуренції по лінії Тячів-Рахів та надання значного поштовху у розвитку Солотвина, як нового районного центру.

Зрештою Уряд запропонував Верховній Раді варіант із розподілом області на п'ять районів, який по факту був найближчим до моделі Панова. Натомість Парламент, врахувавши позицію окремих народних депутатів та обласної влади, прийняв остаточне рішення про формування шести районів, зберігши окремими Тячівський і Рахівський райони. Унікальність цього рішення полягала у повній невідповідності концепції з укрупнення одиниць субрегіонального рівня. Так, Рахівський район чи не єдиний із усіх районів України, який зменшився через від'єднання від нього Середньо-Водянської та Білоцерківської сільських рад, що увійшли до Солотвинської громади, включеної у Тячівський район.

Актуальний адміністративно-територіальний устрій на теренах Закарпатської області виглядає наступним чином.

На базовому рівні утворено 64 територіальні громади, які на субрегіональному рівні згруповані у шість районів. Кількість громад у районах є нерівномірною - вона варіюється від чотирьох до чотирнадцяти.

Рис. 7. Нові райони Закарпатської області. Автор: А. Панов

Таб. 2. Нові райони Закарпатської області. Автор: А. Панов

Найбільшим за площею та населенням є Хуст- ський район - 3.2 тис. кв. км площі, на яких проживає 269.1 тисяча осіб. Найменшим за площею є Берегівський район - 1.5 тис. кв. км; а за населенням - Рахівський: 82.8 тисяч осіб.

Найбільше територіальних громад є в Ужгородському районі - 14; найменше в Рахівсько- му - 4. В Ужгородському районі спостерігається найбільша концентрація міських територіальних громад - 3. По дві міські громади мають Берегівський, Мукачівський, Хустський райони. У Рахів- ському та Тячівському районах - по одній міській громаді. Найбільше селищних громад міститься у Тячівському районі - 5; в Мукачівському - 4; в Берегівському - 3; у Рахівському, Тячівському, Ужгородському районах - по 2. Сільських громад найбільше в Ужгородському та Хустському районах - по 9. У Мукачівському їх 7, в Берегівському 5, Тячівському - 4, а в Рахівському - 1. Із 64 громад області 11 - міських, 18 - селищних, 35 сільських.

У двох районах - Берегівському та Тячівсько- му - адміністративні центри не є водночас найбільшими населеними пунктами; у першому з них найбільшим є місто Виноградів, а в другому - селище Дубове. Із старих районів найбільш «пошматованим» виявився Іршавський - територіальні громади, утворені на його просторах, увійшли до складу відразу трьох новоутворених районів - Берегівського, Мукачівського, Хустського.

Основні параметри районів

Берегівський район.

Площа - 1.5 тис. кв. км, населення - 209.2 тисяч осіб. У складі району перебуває 10 територіальних громад, з яких: 2 - міські, 3 - селищні, 5 - сільських. Адміністративний центр розташований у місті Берегово, населення якого складає 24 000 осіб, натомість найбільший населений пункт - місто Виноградів, в якому проживає 25 500 жителів.

Таб. 3. Територіальні громади Берегівського району. Автор: А. Панов

Мукачівський район.

Площа - 2.1 тис. кв. км, населення - 254.6 тисяч осіб. У складі району перебуває 13 територіальних громад, з яких: 2 - міські, 4 - селищні, 7 - сільських. Адміністративний центр розташований у місті Мукачево, населення якого складає 86 000 осіб.

Таб. 4. Територіальні громади Мукачівського району. Автор: А. Панов

Рахівський район.

Площа - 1.8 тис. кв. км, населення - 82.8 тисяч осіб. У складі району перебуває 4 територіальні громади, з яких: 1 - міська, 2 - селищні, 1 - сільська. Адміністративний центр розташований у місті Рахів, населення якого складає 15 000 осіб.

Таб. 5. Територіальні громади Рахівського району. Автор: А. Панов

Тячівський район.

Площа - 1.9 тис. кв. км, населення - 185.3 тисяч осіб. У складі району перебуває 10 територіальних громад, з яких: 1 - міська, 5 - селищні, 4 - сільські. Адміністративний центр розташований у місті Тячів, населення якого складає 9 000 осіб. Найбільший населений пункт - селище Дубове, з 10 000 населення.

Таб. 6. Територіальні громади Тячівського району. Автор: А. Панов

Ужгородський район.

Площа - 2.4 тис. кв. км, населення - 255.8 тисяч осіб. У складі району перебуває 14 територіальних громад, з яких: 3 - міські, 2 - селищні, 9 - сільські. Адміністративний центр розташований у місті Ужгород, населення якого складає 114 000 осіб.

Таб. 7. Територіальні громади Ужгородського району. Автор: А. Панов

Хустський район.

Площа - 3.2 тис. кв. км, населення - 269.1 тисяч осіб. У складі району перебуває 13 територіальних громад, з яких: 2 - міські, 2 - селищні, 9 - сільські. Адміністративний центр розташований у місті Ужгород, населення якого складає 28 400 осіб.

Таб. 8. Територіальні громади Хустського району. Автор: А. Панов

Висновки та пропозиції для майбутніх розвідок

Межі та розміри територіальних громад і районів викликають ряд запитань.

Незрозумілим є залишення без територіального приросту міста Ужгород, який є чи не єдиним обласним центром в Україні, що не збільшив площу та кількість населення в рамках реформи. Натомість спостерігається значне укрупнення Му- качева за рахунок приєднання великої кількості сільських населених пунктів, що не мають належного шляхово-транспортного сполучення з центром новоутвореної громади. Наприклад, для того щоб житель села Доробратово дістався Мукачева, йому треба буде проїхати територією сусідньої Верхньокоропецької громади. Аналогічні питання виникають і до проектування Хустської громади.

Невідомо яким принципом керувались при прийнятті рішення про створення п'яти громад на територіях колишнього міста обласного значення Берегово та Берегівського району, загальна площа яких складає 0.7 тис. кв. км. з населенням 80 тис. осіб. Натомість, у ситуації з містом обласного значення - Хуст та відповідним районом було утворено чотири громади при тому, що площа становить 1.1. тис. кв. км., а населення - 129 тис. осіб.

Одним з найбільш проблемних питань у формуванні районів є непоодинока відсутність кореляції з системою транспортних мереж. Зокрема, для того, щоб умовний житель села Заріччя нового Хустського району дістався до районного центру, він буде вимушений кілька разів перетнути кордон власного району і потрапити до Берегівського, а потім знов повернутися. Такі нюанси в майбутньому можуть негативно вплинути на життєдіяльність нових районів, зручність комунікації населення з державними органами, зокрема викликати проблеми у визначенні юрисдикції, зонах відповідальності у обслуговуванні громадян тощо.

Діюча модель на шість районів є значно збалан- сованіша, ніж запропоновані на початку реформи поділу на чотири/три райони. За виключенням Ра- хівського району, решта територіальних одиниць виглядають співставними і збалансованими.

Відмова від об'єднання Тячівського та Рахів- ського районів, окрім особливостей гірського ландшафту, у більшій мірі була спричинена конкуренцією місцевих груп впливу та неможливістю безконфліктно вирішити питання столиці новоутвореного району. Результатом компромісу було залишення обох районів. Рахівський, при цьому, втратив майже 9 000 населення, за рахунок приєднання сільських рад сіл Біла Церква та Середнє Водяне до Солотвинської громади, з віднесенням їх до Тячівського району. Нагадаємо про унікальність цього випадку, з огляду на задеклароване укрупнення районів. На нашу думку, ситуацію можна було вирішити у інший спосіб: об'єднати колишні Тячівський і Рахівський райони, а центр району розташувати у селищі Солотвино. Окрім географічної доступності та розв'язання конкуренції поміж Тячевом та Раховом, таке рішення дало б поштовх у розвитку нового району і, зокрема, самого Солотвина, через державне інвестування у будівництво адміністративних споруд та підвищення привабливості цього населеного пункту.

Серед пропозицій, які, на наш погляд, змогли б зробити адміністративно-територіальний устрій області більш збалансованим, можна назвати наступні:

Об'єднання Рахівського і Тячівського районів, з розташуванням районного центру у селищі Солотвино. Альтернативний варіант полягає у переведенні Солотвинської селищної громади з Тячівського до Рахівського району, з метою збалансування кількості населення та ресурсного потенціалу останнього.

Передача Зарічанської сільської громади зі складу Хустського району до Берегівського району.

Приєднання Оноківської, Холмківської та Баранинської сільських громад до Ужгородської міської громади.

Список використаних джерел

1. Свянєвіч П. Які переваги насправді може створити адміністративно-територіальна реформа.

2. Павлюк А. П. Стан і проблеми реалізації реформи адміністративно-територіального устрою. Україна в 2007 році: щорічні оцінки суспільно-політичного та соціально-економічного розвитку : монографія / за заг. ред. Ю. Г. Рубана. К. : Національний інститут стратегічних досліджень при Президентові України, 2007. С. 384-493.

3. Панов Ален. Територіальний устрій Франції та Італії - уроки для України: Монографія/ ПП «Аутдор-ШАРК». Ужгород, 2015. 126 с.

Размещено на Allbest.ru