Щодо проблематики законодавчого врегулювання питань здійснення повноважень сільського, селищного, міського голови у разі їх дострокового припинення на період дії правового режиму воєнного стану в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Сумський державний університет

Щодо проблематики законодавчого врегулювання питань здійснення повноважень сільського, селищного, міського голови у разі їх дострокового припинення на період дії правового режиму воєнного стану в Україні

Олег Рєзнік, доктор юридичних наук,

доцент, Заслужений юрист України

У статті проаналізовано випадки дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови та особливості їх подальшого виконання секретарем відповідної ради. Запропоновано до повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у галузі оборонної роботи додати бронювання військовозобов'язаних, які працюють в органах місцевого самоврядування і діяльність яких є необхідною для забезпечення функціонування зазначених органів, у період дії воєнного стану шляхом внесення доповнення до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Вироблено пропозиції щодо розширення переліку підстав, за наявності яких військовослужбовці під час воєнного стану звільняються з військової служби, що закріплений у Законі України «Про військовий обов'язок і військову службу».

Ключові слова: місцеве самоврядування, голова, секретар, повноваження, мобілізація, бронювання, військовозобов'язані.

Abstract

Oleg Reznik. Regarding the issues of legislative regulation of the exercise of the powers of the village, settlement, and city mayor in the event of their early termination during the period of the legal regime of martial law in Ukraine

The article is devoted to the study of the problems of legislative regulation of the exercise of the powers of the village, settlement, and city mayor in the event of their early termination during the period of the legal regime of martial law in Ukraine. It has been clarified in which cases the powers of the village, settlement, and city mayor can be considered terminated. Particular attention is paid to establishing the cases in which the powers of the village, township, and city mayor are prematurely terminated.

It is established that in accordance with the requirements of the current legislation on local selfgovernment in Ukraine, in the case of dismissal from the post of a village, township, city mayor in connection with the early termination of his powers or his death, as well as in the event of his inability to exercise his powers, the powers of the village, township, of the city mayor is carried out by the secretary of the corresponding village, settlement, city council.

The issue of booking conscripts for the period of mobilization and for wartime, including those who work in state authorities, other state authorities, and local self-government bodies, if it is necessary to ensure the functioning of these bodies, has been studied in more detail. It is proposed to add to the powers of the executive bodies of village, settlement, and city councils in the field of defense work the reservation of conscripts working in local self-government bodies, whose activities are necessary to ensure the functioning of these bodies, during the period of martial law by introducing an amendment to the Law of Ukraine «On Local Self-Government in Ukraine». Proposals have been made to add to the list of reasons for which servicemen may be dismissed from military service during martial law, which is enshrined in the Law of Ukraine «On Military Duty and Military Service».

Keywords: local government, chairman, secretary, powers, mobilization, reservation, conscripts.

Вступ

Постановка проблеми. Події, що розпочалися на території нашої держави від 24 лютого 2022 року, мали наслідком не тільки зміни у життєдіяльності українського суспільства. Вони також спричинили трансформації у національному законодавстві, адже воно є базисом функціонування країни, а отже, і невід'ємною складовою розвитку суспільних процесів та зв'язків, що виникають у різноманітних сферах життя. Необхідно відмітити, що за таких умов важливого значення набувають питання підтримання продуктивності діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування. Однією з умов нормального функціонування органів місцевого самоврядування, безумовно, є злагоджена робота її системи, невід'ємним структурним елементом якої виступає сільський, селищний, міський голова. З урахуванням нинішньої обстановки на території країни доцільно присвятити наукове дослідження більш детальному вивченню проблематики законодавчого врегулювання питань здійснення повноважень сільського, селищного, міського голови у разі їх дострокового припинення на період дії правового режиму воєнного стану в Україні.

Аналіз публікацій, у яких започатковано вирішення цієї проблеми. Окремі питання щодо визначення правового статусу сільського, селищного, міського голови, зокрема, особливостей його обрання, здійснюваних повноважень, підзвітності, відповідальності тощо, неодноразово були об'єктом науково пізнання багатьох вчених та науковців, як-от: І. Бодрова, Є. Бородін, О. Васильєва, І. Віштак, В. Волков, П. Ворона, С. Квітка, Ю. Кириченко, В. Кравченко, В. Куйбіда, А. Лелеченко, П. Любченко, О. Лялюк, А. Мучник, В. Серьогін, С. Серьогіна, А. Ткачук, В. Утвенко, О. Ярмиш та ін. Водночас необхідно зазначити, що станом на сьогодні комплексного дослідження проблематики законодавчого врегулювання питань здійснення повноважень сільського, селищного, міського голови у разі їх дострокового припинення на період дії правового режиму воєнного стану в Україні не проводилося.

Метою наукової статті є дослідження проблематики законодавчого врегулювання питань здійснення повноважень сільського, селищного, міського голови у разі їх дострокового припинення на період дії правового режиму воєнного стану в Україні.

Виклад основного матеріалу

Основним нормативно-правовим актом у системі українського законодавства про місцеве самоврядування, що визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правовий статус і відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, є Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР). Саме у названому законодавчому акті містяться нормативні засади щодо визначення особливостей правового статусу сільського, селищного, міського голови. Зокрема, у ч. 1 ст. 12 Закону № 280/97-ВР законодавцем чітко сформульовано, що сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста [1]. У свою чергу, питанням конкретизації повноважень сільського, селищного, міського голови як невід'ємної складової його правового статусу присвячено норми глави 3 розділу ІІ Закону № 280/97-ВР, що має назву «Сільський, селищний, міський голова». Аналіз змісту ч. 4 ст. 42 дає підстави для твердження, що деякі повноваження сільського, селищного, міського голови законодавчо прописані, проте їхній перелік на цьому не вичерпується. Водночас, у контексті обраної тематики наукового пізнання, цікавість викликають саме питання як припинення повноважень сільського, селищного, міського голови, так і подальшого тимчасового їх виконання.

Першочергово необхідно з'ясувати, в яких випадках повноваження сільського, селищного, міського голови можуть вважатися закінченими. З цією метою варто звернутися до ст. 42 Закону № 280/97-ВР. З урахуванням змісту ч. 1 зазначеної норми [1] способи припинення повноважень сільського, селищного, міського голови умовно можна поділити на такі: 1) на загальних засадах (коли повноваження сільського, селищного, міського голови закінчуються в день відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на наступних чергових місцевих виборах, або, якщо рада не обрана, з моменту вступу на цю посаду іншої особи, обраної на наступних місцевих виборах); 2) на підставі наявності випадків дострокового припинення. Оскільки ч. 1 ст. 42 Закону № 280/97-ВР має відсильний характер, то додатково важливо брати до уваги вимоги ч. 1 та 2 ст. 79 цього ж законодавчого акта. Законодавець передбачає, що повноваження сільського, селищного, міського голови вважаються достроково припиненими у разі: 1) його звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повноважень голови (п. 1 ч. 1 ст. 79); 2) припинення його громадянства (п. 2 ч. 1 ст. 79); 3) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього (п. 3 ч. 1 ст. 79); 4) набрання законної сили рішенням суду про притягнення його до відповідальності за правопорушення, пов'язане з корупцією, яким накладено стягнення у виді позбавлення права займати посади або займатися діяльністю, що пов'язані з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування (п. 3^і ч. 1 ст. 79); 5) набрання законної сили рішенням суду про визнання його активів або активів, набутих за його дорученням іншими особами або в інших передбачених ст. 290 Цивільного процесуального кодексу України випадках, необґрунтованими та їх стягнення в дохід держави (п. 3² ч. 1 ст. 79); 6) відкликання з посади за народною ініціативою (п. 4 ч. і ст. 79); 7) визнання його судом недієздатним, безвісно відсутнім або оголошення таким, що помер (п. 5 ч. 1 ст. 79); 8) його смерті (п. 6 ч. 1 ст. 79) [і]. Також зазначається, що повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути достроково припинені й у разі, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень (абз. 1 ч. 2 ст. 79). Повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути достроково припинені також у випадках, передбачених законами України «Про військово-цивільні адміністрації», «Про правовий режим воєнного стану» (абз. 2 ч. 2 ст. 79) [і].

На перший погляд, зважаючи на зміст ч. 1 ст. 79 Закону № 280/97-ВР, перелік випадків дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови є чітко визначеним та вичерпним. Натомість ч. 2 тієї ж ст. 79 вказує на можливість існування й інших обставин, за наявності яких можуть бути припинені такі повноваження. Останні визначаються іншими нормативно-правовими актами, а саме законами України «Про військово-цивільні адміністрації», «Про правовий режим воєнного стану».

Так, у діючому Законі України «Про військово-цивільні адміністрації» від 3 лютого 2015 року № 141-VIII (далі - Закон № 141 -VIII) зазначено, що для виконання повноважень місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування у випадках, встановлених цим Законом, в районі відсічі збройній агресії Російської Федерації, зокрема в районі проведення антитерористичної операції, можуть утворюватися військово-цивільні адміністрації (ч. 1 ст. 1) [2]. Окремої уваги вимагає зміст ст. 3 Закону № 141-VTII, адже вона містить таке правило: у разі утворення військово- цивільної адміністрації населених пунктів повноваження відповідних сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад, сільських, селищних, міських голів припиняються з дня призначення керівника такої військово-цивільної адміністрації [2]. З огляду на закріплену у ст. 3 Закону № 141 -VIII вимогу та з урахуванням абз. 2 ч. 2 ст. 79 Закону № 280/97-ВР доходимо твердження, що ще одним із випадків дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови слід вважати також утворення військово-цивільної адміністрації населених пунктів та призначення керівника такої військово-цивільної адміністрації.

У свою чергу, якщо звернутися до положень Закону України «Про правовий режим воєнного стану» від 12 травня 2015 року, то згідно з вимогами ч. 1 ст. 4 на територіях, на яких введено воєнний стан, для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення разом із військовим командуванням запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян можуть утворюватися тимчасові державні органи - військові адміністрації. При цьому військову адміністрацію населеного пункту (населених пунктів) очолює начальник, який призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України за пропозицією Генерального штабу Збройних Сил України або відповідної обласної державної адміністрації. Начальником військової адміністрації населеного пункту (населених пунктів) може бути призначений відповідний сільський, селищний, міський голова (ч. 3 ст. 4) [3]. Іншими словами, якщо на території запроваджується воєнний стан і утворюється військова адміністрація певного населеного пункту, то за загальним правилом Президентом України призначається на посаду та звільняється з посади начальник військової адміністрації певного населеного пункту, яким може бути відповідний сільський, селищний, міський голова. Однак аналіз положень досліджуваного нормативно-правового акту дає можливість констатувати відсутність у ньому прямої норми, що визначала б випадки дострокового припинення повноважень відповідного сільського, селищного, міського голови як начальника військової адміністрації певного населеного пункту на період дії на його території правового режиму воєнного стану.

Не менш важливим у межах даного дослідження є встановити, хто саме у разі виникнення вищезазначених випадків, за наявності яких достроково припиняються повноваження сільського, селищного, міського голови, надалі їх виконує. З цього приводу зауважимо, що відповідно до ч. 2 ст. 42 Закону № 280/97-ВР у разі звільнення з посади сільського, селищного, міського голови у зв'язку з достроковим припиненням його повноважень або його смертю, а також у разі неможливості здійснення ним своїх повноважень повноваження сільського, селищного, міського голови здійснює секретар відповідної сільської, селищної, міської ради, крім випадків дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови згідно із Законом України «Про військово-цивільні адміністрації» або Законом України «Про правовий режим воєнного стану» [1]. Тобто законодавцем прямо передбачено, що у разі дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови їх надалі виконуватиме секретар відповідної сільської, селищної, міської ради. Але це правило не діє у випадку утворення військово-цивільної адміністрації населених пунктів та призначення керівника такої військово-цивільної адміністрації замість сільського, селищного, міського голови, що логічно випливає з вимог Закону № 141-VIII.

Указом Президента України «Про утворення військових адміністрацій» від 24 лютого 2022 р. № 68/2022 на всій території України було утворено відповідні обласні та районні військові адміністрації. Причому останні - на базі існуючих районних державних адміністрацій, які набули статусу відповідних районних військових адміністрацій, а їх голови - статусу начальників таких військових адміністрацій [4]. Водночас це не стосується подальшої діяльності керівництва та складу сільських, селищних, міських рад. Виняток становлять лише Донецька, Луганська та Херсонська області, в яких згідно з указами Президента України «Про утворення військових адміністрацій населених пунктів у Донецькій області» від 1 вересня 2022 р. № 620/2022, «Про утворення військових адміністрацій населених пунктів у Луганській області» від 23 вересня 2022 р. № 665/2022, «Про утворення військових адміністрацій населених пунктів у Херсонській області» від 27 жовтня 2022 р. № 738/2022 для деяких населених пунктів утворено низку військових адміністрацій у селах, селищах та містах. Також у деяких населених пунктах Харківської, Миколаївської областей утворено сільські та селищні військові адміністрації відповідно до указів Президента України «Про утворення військових адміністрацій населених пунктів у Харківській області» від 23 грудня 2022 р. № 875/2022, «Про утворення військових адміністрацій населених пунктів у Миколаївській області» від 17 листопада 2022 р. № 778/2022. У зв'язку з цим можна стверджувати, що у разі виникнення випадків, за наявності яких достроково припиняються повноваження сільського, селищного, міського голови, вони надалі мають здійснюватися секретарем відповідної сільської, селищної, міської ради. Таке правило не стосується випадків дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови відповідно до Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» або Закону України «Про правовий режим воєнного стану». Проте слід наголосити, що мова в такому разі йде про населені пункти окремих областей, в яких згідно з відповідними указами Президента України утворено військові адміністрації населених пунктів (сіл, селищ, міст).

Актуальність питань здійснення повноважень сільського, селищного, міського голови у разі їх дострокового припинення секретарем відповідної сільської, селищної, міської ради обумовлена на сьогодні тим, що на території держави продовжується проведення мобілізації, що є безперервним та тривалим процесом. У системі діючого українського законодавства правові основи мобілізаційної підготовки та мобілізації в Україні, а також усі інші питання, пов'язані з цими процесами, врегульовані чинним на сьогодні Законом України «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію» від 21 жовтня 1993 р. № 3543-XII (далі - Закон № 3543-XII). Окрему увагу хотілося б приділити нормам із розділу V Закону № 3543-XII «Бронювання військовозобов'язаних на період мобілізації та на воєнний час». Зокрема, у ст. 24 зазначається, що бронювання військовозобов'язаних, які перебувають у запасі, здійснюється в мирний та у воєнний час з метою забезпечення функціонування органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, а також підприємств, установ і організацій в особливий період. Далі у ст. 25 Закону № 3543-XII конкретизуються особливості організації та порядку бронювання військовозобов'язаних. Зокрема, серед військовозобов'язаних, які підлягають бронюванню, названо тих, хто працює в органах державної влади, інших державних органах, органах місцевого самоврядування, у разі, якщо це необхідно для забезпечення функціонування зазначених органів (п. 1 ч. 1 ст. 25) [5]. Також слід зауважити, що згідно ч. 3 ст. 25 Закону № 3543-XII під час дії воєнного стану бронювання військовозобов'язаних може також здійснюватися за списком військовозобов'язаних, поданим у встановленому Кабінетом Міністрів України порядку відповідним органом державної влади, іншим державним органом, органом місцевого самоврядування, підприємством, установою, організацією, зазначеними в ч. 1 ст. 25 Закону № 3543-XII [5].

Особливості правового статусу секретаря сільської, селищної, міської ради докладніше розкриваються у ст. 50 Закону № 280/97-ВР, згідно з якою він працює на постійній основі [1] та наділяється низкою повноважень, виконання яких є вкрай важливими для нормального функціонування та продуктивної діяльності органів місцевого самоврядування. До того ж значущість роботи секретаря відповідної сільської, селищної, міської ради пояснюється тим, що у разі виникнення обставин, за яких достроково припиняються повноваження сільського, селищного, міського голови, він надалі їх здійснює. Отже, вбачається логічним віднесення осіб, які займають посаду секретаря сільської, селищної, міської ради, до таких, які працюють в органах місцевого самоврядування та діяльність яких є важливою і необхідною для забезпечення функціонування цих органів. Тому з метою недопущення ситуації, за якої секретарю відповідної сільської, селищної, міської ради необхідно виконувати повноваження голови у разі його дострокового звільнення, а також враховуючи сьогоденні події, пов'язані зі введенням на території України правового режиму воєнного стану, доцільно серед повноважень для цієї посади передбачити бронювання військовозобов'язаних, які працюють в органах місцевого самоврядування, для забезпечення нормального функціонування зазначених органів.

Якщо брати до уваги вимоги, передбачені ч. 3 ст. 25 Закону № 3543-XII, то з метою бронювання військовозобов'язаних під час дії воєнного стану, до яких можна віднести і секретаря сільської, селищної, міської ради, необхідно нормативно закріпити у законодавстві України про місцеве самоврядування відповідне повноваження органів місцевого самоврядування. Більш логічно таке повноваження доцільно було б визначити у ст. 36 Закону № 280/97-ВР «Повноваження в галузі оборонної роботи», з огляду на змістовне наповнення цієї норми, шляхом доповнення ч. 1 п. 2¹ такого змісту: «бронювання військовозобов'язаних, які працюють в органах місцевого самоврядування, діяльність яких є необхідною для забезпечення функціонування зазначених органів у період дії воєнного стану».

Додатково зазначимо, що на сьогодні порядок бронювання військовозобов'язаних за списком військовозобов'язаних під час дії воєнного стану визначається постановою Кабінету Міністрів України «Деякі питання реалізації положень Закону України «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію» щодо бронювання військовозобов'язаних на період мобілізації та на воєнний час» від 27 січня 2023 р. № 76. Саме положення цієї постанови присвячено визначенню Порядку бронювання військовозобов'язаних за списком військовозобов'язаних під час дії воєнного стану. Порядок визначає механізм бронювання під час дії воєнного стану військовозобов'язаних за списками військовозобов'язаних, які пропонуються до бронювання на період мобілізації та на воєнний час, які працюють, зокрема, в органах державної влади, інших державних органах, органах місцевого самоврядування, у разі, коли це необхідно для забезпечення функціонування зазначених органів [6]. Таким чином, якщо у Законі № 3543-XII закріплено загальні засади щодо організації та порядку бронювання військовозобов'язаних, у тому числі тих, хто працює в органах державної влади, інших державних органах, органах місцевого самоврядування, то у постанові Кабінету Міністрів України № 76 деталізуються особливості такого порядку.

Водночас слід акцентувати, що воєнний стан в Україні було введено 24 лютого 2022 року, що нормативно підтверджується указом Президента України «Про введення воєнного стану в Україні» від 24 лютого 2022 р. № 64/2022. Якщо на той момент уже існували законодавчо закріплені норми із загальними засадами щодо бронювання військовозобов'язаних, то сам механізм їх реалізації було затверджено майже після закінчення одного року. Такий достатньо тривалий термін прийняття та затвердження механізму реалізації порядку бронювання військовозобов'язаних призвів до мобілізації, зокрема, і осіб, які працюють в органах державної влади, інших державних органах, органах місцевого самоврядування. Отже, у Порядку визначено правила реалізації механізму бронювання військовозобов'язаних з 27 лютого 2023 року, а про вже мобілізованих до цієї дати осіб, діяльність яких є вкрай важливою для забезпечення функціонування органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, ніяких положень не містить.

З огляду на вищезазначене виникає певна колізія щодо правильності врегулювання на правовому рівні питання стосовно мобілізованих до 27 лютого 2023 року осіб, які працюють в органах державної влади, інших державних органах, органах місцевого самоврядування і діяльність яких є необхідною для забезпечення функціонування зазначених органів. Зазначене стосується і випадків дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови, адже у разі мобілізації секретаря подальше виконання ним обов'язків голови стає неможливим.

Питання щодо звільнення з військової служби врегульовані нормами Закону України «Про військовий обов'язок і військову службу» від 25 березня 1992 року № 2232- XII (далі - Закон № 2232-XII). Підстави, за наявності яких військовослужбовці під час воєнного стану звільняються з військової служби, встановлені п. 2 ч. 4 ст. 26 Закону № 2232-XII [7]. З урахуванням ст. 24, п. 1 ч. 1 та ч. 3 ст. 25 Закону № 3543-XII пропонуємо доповнити п. 2 ч. 4 ст. 26 Закону № 2232-XII пп. д) таким змістом: «у зв'язку з необхідністю забезпечення функціонування органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування».

Висновки

Список використаних джерел

1. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.1997 р. Відомості Верховної Ради України. 1997. № 24. Ст. 170.

2. Про військово-цивільні адміністрації: Закон України від 03.02.2015 р. Відомості Верховної Ради України. 2015. № 13. Ст. 87.

3. Про правовий режим воєнного стану: Закон України від 12.05.2015 р. Відомості Верховної Ради України. 2015. № 28. Ст. 250.

4. Про утворення військових адміністрацій: Указ Президента України від 24.02.2022 р. № 68/2022. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/68/2022.

5. Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію: Закон України від 21.10.1993 р. Відомості Верховної Ради України. 1993. № 44. Ст. 416.

6. Деякі питання реалізації положень Закону України «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію» щодо бронювання військовозобов'язаних на період мобілізації та на воєнний час: постанова Кабінету Міністрів України від 27.01.2023 р. № 76. Єдиний веб-портал органів виконавчої влади України. URL: https://www.kmu.gov.ua/npas/deiaki-pytannia-realizatsii-polozhen- zakonu-ukrainy-pro-mobilizatsiinu-pidhotovku-ta-mobilizatsiiu-t270123.

7. Про військовий обов'язок і військову службу: Закон України від 25.03.1992 р. Відомості Верховної Ради України. 1992. № 27. Ст. 385.

References