Механізми правового регулювання адміністративної відповідальності іноземців та осіб без громадянства

У цьому контексті існують дві⁷ ключові питання, які потребують вирішення: необхідність упорядкування системи адміністративних стягнень та розробка ефективного порядку їх застосування до іноземців та осіб без громадянства, а також потреба в реформуванні процесуальних норм, які визначають порядок притягнення до адміністративної відповідальності цих категорій осіб.

Мета дослідження полягає d тому, щоб на основі наукових досліджень фахівців у галузі права охарактеризувати актуальні проблеми притягнення іноземців та осіб без громадянства до адміністративної відповідальності та розробити пропозиції для поліпшення механізму притягнення цих категорій осіб до адміністративної відповідальності.

Адміністративна відповідальність іноземців та осіб без громадянства в Україні є частиною інституту загальної адміністративної відповідальності, а тому розглядати вдосконалення адміністративно-правового регулювання адміністративної відповідальності іноземців та осіб без громадянства можна лише в контексті реформи адміністративної відповідальності в Україні взагалі. Інститут адміністративної відповідальності в Україні охоплює таку велику кількість правових норм, що його можна називати своєрідною підгалуззю адміністративного права. Основні поняття, принципи та методи регулювання цього інститут сформовані ще в радянський період. Отже, правове регулювання адміністративної відповідальності в Україні вже давно потребує суттєвого оновлення.

Аналіз літератури з адміністративного деліктного права [1; 7; 13] дає підстави стверджувати, що основними напрямами реформування сучасного інституту адміністративної відповідальності в Україні є такі: 1) удосконалення системи адміністративного законодавства, що визначає адміністративну відповідальність; 2) законодавче визначення переліку суб'єктів адміністративної відповідальності та закріплення адміністративної відповідальності юридичних осіб; 3) проведення чіткого розмежування адміністративних проступків від злочинів;

1) упорядкування системи адміністративних стягнень та порядку їх застосування;

2) удосконалення системи процесуальних норм, що визначають порядок притягнення до адміністративної відповідальності, тощо. Кожен із цих напрямів адміністративної відповідальності безпосередньо стосується адміністративної відповідальності іноземців та осіб без громадянства.

Порядок притягнення до адміністративної відповідальності іноземців та осіб без громадянства визначається ст.ст. 16, 24, 33-40 КУпАП, ст.ст. 23, 24, 26, 30, 32 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства». На подзаконному рівні порядок реалізації ст.ст. 26, 30 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» визначається Інструкцією про примусове повернення і примусове видворення з України іноземців та осіб без громадянства, затвердженою спільним наказом Міністерства внутрішніх справ України, Адміністрації Державної прикордонної служби, Служби безпеки України від квітня 2012 року № 353/271/150. Опосередковано порядок притягнення до відповідальності іноземців та осіб без громадянства визначається також Законами України «Про громадянство України», «Про імміграцію», «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту».

З огляду положень ст. 16 КУпАП жоден іноземний громадянин не може уникнути відповідальності в разі порушення норм адміністративного законодавства. Ст. 23 КУпАП разом з переліком видів адміністративних стягнень зазначено спеціальний вид адміністративного стягнення щодо іноземців та осіб без громадянства - видворення за межі України. Порівняльний аналіз положень КУпАП та Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» вказує на такі обов'язкові умови застосування видворення за межі України: необхідність наявності спеціальної норми, яка передбачає адміністративне видворення; вчинення іноземцем або особою без громадянства адміністративного правопорушення, яке грубо порушує порядок.

Ст. 26 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» передбачено такий вид адміністративного примусу, як примусове повернення іноземців та осіб без громадянства. Зазначений вид примусу взагалі не передбачено у ст. 24 КУпАП. Зазначене вказує на потребу приведення у відповідність положень Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» та КУпАП. Механізм, підстави застосування примусового повернення вказують на його конкретизацію саме як адміністративного стягнення. Такого ж погляду додержується Є.В. Кобко та пропонує доповнити КУпАП ст. 32² «Адміністративне видворення іноземців та осіб без громадянства», ст. 32³ «Примусове повернення іноземців та осіб без громадянства» [5, с. 33].

Згідно з автором, слід звернути увагу на необхідність більш детального визначення підстав для депортації іноземців та осіб без громадянства в законодавстві та поліпшення процедури самої депортації. Зокрема, в Законі «Про перебування іноземців на території Чеської Республіки та внесення змін до деяких законів» встановлено список порушень, що можуть бути підставою для депортації зз зазначенням періоду, протягом якого іноземець не може повернутися на територію держав - членів ЄС. Згідно з §19 Закону «Завершення тимчасового перебування на території, для якого не потрібна віза, і закінчення цього перебування», поліція може припинити перебування іноземця на території, для якої не потрібна віза, якщо іноземець свідомо порушує громадський порядок, не дотримує законодавчих вимог та не може підтвердити законні підстави для перебування на території за вимогою поліції. громадянство україна іноземець видворення

Окрім приведення у відповідність положень КУпАП та Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», потребують доопрацювання норми підзаконних нормативно-правових актів. Однією з основних проблем є несвоєчасна ідентифікація іноземців, які за рішенням суду підлягають примусовому видворенню. Основними причинами несвоєчасної ідентифікації є відсутність в Україні акредитованого дипломатичного представництва або консульської установи країни походження іноземця, тривалі терміни очікування відповідей від компетентних органів країни походження іноземця або консульської служби Міністерства закордонних справ, неузгодженість дій територіальних органів Державної міграційної служби, пов'язаних з примусовим видворенням нелегальних мігрантів (направлення індивідуальних запитів до країни походження іноземця, отримання додаткової інформації про нього, встановлення зв'язків із Міністерством внутрішніх справ або консульськими закладами в інших країнах) [4, с. 18].

Механізм притягнення до адміністративної відповідальності e формі майнових стягнень (штрафів) має системні невирішені проблеми та прогалини. Крім того, окрім

КУпАП, адміністративні штрафи передбачені Митним та Податковим кодексами України. Іноземці та особи без громадянства мають таку ж правосуб'єктність, як і громадяни України, а отже, несуть відповідальність на загальних підставах. Однак, примусове виконання рішень про стягнення адміністративних штрафів з іноземців та осіб без громадянства ускладнене тимчасовим перебуванням цих осіб на території України.

Також державний виконавець з метою ефективного виконання рішення має право у разі ухилення боржника від виконання зобов'язань, покладених на нього рішенням, звертатись до суду за встановленням тимчасового обмеження у праві виїзду боржника за межі України (ст. 18 Закону). У зв'язку із цим суди розглядали подання державних виконавців про тимчасове обмеження у праві виїзду за межі України боржників у виконавчому провадженні.

Особливості виконання рішень щодо іноземців, осіб без громадянства та іноземних юридичних осіб визначені ст. 77 Закону України «Про виконавче провадження». Відповідно до ч. 1 цієї статті під час виконання рішень стосовно іноземців, осіб без громадянства та іноземних юридичних осіб, які, відповідно, проживають (перебувають) чи зареєстровані на території України або мають на території України власне майно, яким володіють самостійно або разом з іншими особами, застосовуються положення Закону. У разі невиконання іноземцями, особами без громадянства та іноземними юридичними особами таких рішень виконавець звертається до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері міграції, органів охорони державного кордону з поданням про заборону в'їзду в Україну чи видворення за межі України таких осіб відповідно до Закону [10].

Питання про тимчасове обмеження у праві виїзду за межі України вирішується судом за правилами цивільного судочинства в порядку, передбаченому ст. 441 Цивільного процесуального кодексу України [14]. За змістом цієї статті вирішення питання про тимчасове обмеження у праві виїзду за межі України вирішується в порядку цивільного процесу щодо боржників у виконавчому провадженні, за будь-якими виконавчими документами, передбаченими ст. 3 Закону України «Про виконавче провадження», примусове виконання яких здійснюється Державною виконавчою службою.

Крім того, Розділом XIII Інструкції з організації примусового виконання рішень [11] передбачено, що у разі невиконання іноземцем, особою без громадянства чи іноземною юридичною особою рішення про накладення штрафів за правопорушення, розгляд справ за якими законом віднесено до компетенції Державної прикордонної служби України або Державної міграційної служби України, державний виконавець у тридцятиденний термін з моменту відкриття виконавчого провадження звертається до відповідного органу охорони державного кордону чи Державної міграційної служби з поданням про заборону в'їзду в Україну таких осіб відповідно до Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства».

Проаналізувавши законодавство України можна стверджувати, що іноземець, який тимчасово перебуває на законних підставах на території України і порушує адміністративне право, може уникнути відповідальності, якщо не має майна, яке може бути використане для стягнення штрафу. Якщо візит іноземця був запланований як короткотерміновий та не передбачає повторного в'їзду, то механізм примусового стягнення штрафів за порушення митних правил, правил дорожнього руху та інших адміністративних правопорушень є абсолютно недієвим.

Порівняно часто іноземні громадяни залишають територію України до закінчення строку, встановленого для сплати штрафів за порушення митних правил. Крім того, вони зазвичай не мають майна або банківських рахунків на території України. За таких обставин державні виконавці органів Державної виконавчої служби не можуть реалізувати виконання постанов про накладення штрафів і стягнути кошти з осіб, які порушили митні правила.

Реалізація виконання рішення щодо іноземців, які порушили митні правила та не сплатили штрафи, можлива лише в порядку, передбаченому ч. 2 ст. 77 Закону України «Про виконавче провадження», а саме: звернення з поданням про заборону в'їзду в Україну чи видворення за межі України таких осіб відповідно до Закону.

Отже, вітчизняні механізми притягнення іноземців до адміністративної відповідальності у вигляді штрафу є недосконалими та містять суттєві прогалини. Серед таких недоліків доцільно зазначити:

- майновий характер адміністративних стягнень, що накладаються за більшість правопорушень, що вчиняються іноземцями на території України, та відсутність дієвого механізму примусу щодо виконання рішень компетентних органів у таких справах;

- наявність у Законі України «Про виконавче провадження» положення про те, що у разі відсутності в боржника-іноземця майна, на яке може бути звернене стягнення, державний виконавець може ініціювати процедуру видворення таких осіб за межі України або заборони для них в'їзду в Україну, яка, по суті, дозволяє іноземцю уникнути відповідальності;

- прогалини в митному та адміністративному законодавстві, які дозволяють іноземцю уникнути виконання накладення стягнення у формі штрафу.

Висновки

Згідно з проведеним аналізом, є два напрями вирішення проблеми: удосконалення національного законодавства з адміністративних та деліктних питань та укладення міжнародних договорів для співпраці.

Щодо удосконалення адміністративно-деліктного законодавства, рекомендується створення системи фіксації та електронного реєстру транспортних засобів, які були використані при скоєнні адміністративних правопорушень, а також скорочення строків сплати адміністративних штрафів.